陳云衢

（湖北省檢察院武漢鐵路運(yùn)輸分院 公訴處，湖北 武漢 430063）

檢察委員會(huì)最早起源于山東抗日根據(jù)地，是具有中國(guó)特色的一項(xiàng)檢察制度。檢察委員會(huì)是人民檢察院內(nèi)部的決策組織，堅(jiān)持民主集中制原則，檢察委員會(huì)決策機(jī)制直至今日仍發(fā)揮著重要作用。但是，檢察委員會(huì)在決策過程中也出現(xiàn)了一些問題，如決策主體行政化、決策程序形式化等。這些問題嚴(yán)重?fù)p害了決策的民主和科學(xué)，制約了檢察委員會(huì)功能的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)存在的問題，通過對(duì)檢察工作規(guī)律的研究，探求出檢察委員會(huì)決策失誤的原因，在鞏固原有制度的基礎(chǔ)上對(duì)其制度加以完善。

一、檢察委員會(huì)的歷史發(fā)展及現(xiàn)狀

新中國(guó)建立之初，檢察院實(shí)行的是檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和檢察委員會(huì)民主制相結(jié)合的機(jī)制。委員會(huì)議上檢察長(zhǎng)是主席，當(dāng)意見不一致時(shí)檢察長(zhǎng)有決定權(quán)?！耙婚L(zhǎng)制”有較長(zhǎng)的歷史，1949年的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》和1951年的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》，包括1954年制定的《人民檢察院組織法》都有檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)檢察委員會(huì)、處理檢察工作的重大問題的類似規(guī)定，其實(shí)質(zhì)是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，要求檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)檢察委員會(huì)。這一規(guī)定是在當(dāng)時(shí)戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的歷史條件下形成的，要求領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮個(gè)人的決策作用，保持統(tǒng)一性，具有迅速、高效的特點(diǎn)，有強(qiáng)烈的行政化色彩。但個(gè)人負(fù)責(zé)制的缺點(diǎn)和不足也是顯而易見的，它容易導(dǎo)致獨(dú)斷專權(quán)。在實(shí)踐中，這樣的決策機(jī)制嚴(yán)重影響了民主集中制的推行，影響到了民主科學(xué)的進(jìn)程。這也是與司法制度的公平正義精神相違背的。檢察委員會(huì)制度就是在首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的嚴(yán)重不足的前提背景下產(chǎn)生的。

1979年的《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第三條第二款明確規(guī)定：各級(jí)人民檢察院設(shè)立檢察委員會(huì)。檢察委員會(huì)實(shí)行民主集中制，在檢察長(zhǎng)的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題。如果檢察長(zhǎng)在重大問題上不同意多數(shù)人的決定，可以報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定。這是第一次以法律的形式確定了檢察委員會(huì)的法律地位，為今后檢察委員會(huì)發(fā)揮其重要作用提供了法律依據(jù)。但是，這樣的規(guī)定還不能夠?qū)崿F(xiàn)由不完全的民主集中制向完全的民主集中制的轉(zhuǎn)變。事實(shí)上在實(shí)踐工作中，檢察委員會(huì)與檢察長(zhǎng)意見不一致時(shí)，出于檢察院統(tǒng)一形象的考慮，檢察長(zhǎng)行使擱置權(quán)或提請(qǐng)權(quán)的情形很少，正常機(jī)制發(fā)揮作用的空間范圍很小。

二、檢察委員會(huì)決策機(jī)制存在不足之分析

（一）檢察委員會(huì)組織構(gòu)成的分析

1.構(gòu)成存在不足之處。檢察委員會(huì)是檢察機(jī)關(guān)的決策機(jī)構(gòu)，在位階上具有最高地位。根據(jù)其地位與作用，應(yīng)該由檢察機(jī)關(guān)的優(yōu)秀人員組成精干的隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)其設(shè)置的目的?！度嗣駲z察院檢察委員會(huì)組織條例》中規(guī)定，構(gòu)成人員為本院檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)專職人員以及有關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組成，并且強(qiáng)調(diào)檢察委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)具有檢察官資格。這樣的規(guī)定過于強(qiáng)化行政級(jí)別，從而淡化了檢察職能，阻礙了檢察委員會(huì)整體水平的提升。

2.成員流動(dòng)阻滯。檢察長(zhǎng)和相關(guān)人員都有任期規(guī)定，但是，檢察委員會(huì)委員卻無任期的規(guī)定，不能實(shí)現(xiàn)檢察委員會(huì)委員的合理流動(dòng)，達(dá)到優(yōu)化組合的目的。無任期限制也會(huì)導(dǎo)致檢察委員會(huì)組織僵化，降低業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)處理問題的積極性和活力。

（二）檢察委員會(huì)決策過程分析

1.形式化嚴(yán)重。當(dāng)前檢察委員會(huì)討論議題的方法格式化、程序化嚴(yán)重，匯報(bào)、發(fā)言、討論等方式得不到充分的發(fā)揮。形式化嚴(yán)重影響了議題的深刻分析，阻礙了對(duì)問題的正確處理。發(fā)言本是對(duì)議題的看法、觀點(diǎn)，可是在實(shí)踐中卻流于形式，討論的積極性不高，無討論的氛圍，檢察委員會(huì)的能動(dòng)性得不到調(diào)動(dòng)，不利于司法民主的落實(shí)。

2.權(quán)力與責(zé)任失衡。集體負(fù)責(zé)制在責(zé)任承擔(dān)上有自身的問題，名為集體負(fù)責(zé)，在具體責(zé)任承擔(dān)上往往會(huì)出現(xiàn)集體不負(fù)責(zé)的局面，這樣就出現(xiàn)了權(quán)力和責(zé)任的不對(duì)等。檢察委員會(huì)實(shí)行民主集中制，現(xiàn)在已經(jīng)成為處理問題的核心原則，對(duì)其正確決策發(fā)揮了重要的作用。同時(shí)也應(yīng)該看到，責(zé)任分散最終導(dǎo)致無法追責(zé)的情況。由于缺乏責(zé)任承擔(dān)的制約機(jī)制，檢察委員會(huì)就可能會(huì)出現(xiàn)決策的隨意性，不利于司法民主、決策科學(xué)的實(shí)現(xiàn)。

（三）檢察委員會(huì)決策原則不足之分析

目前我國(guó)檢察委員會(huì)決策采用的是民主集中制原則，但是這個(gè)原則本身存在著一些問題，影響著檢察委員會(huì)的決策。

1.對(duì)多數(shù)人的意見為正確認(rèn)識(shí)觀點(diǎn)的質(zhì)疑。一般理論上講，多數(shù)人共同做出的決策更具正確性，但是，在具體案件的處理上，多數(shù)人的決策并不一定正確。在當(dāng)前歷史條件下，尤其是利益多元化的今天，決策者個(gè)人利益的不同，共同做出的決策可能和真相相差甚遠(yuǎn)。這就造成了多數(shù)人的決定存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性，而這樣的決策將直接影響到行為人的最后救濟(jì)。如果判斷失誤，自然與司法公正背離。判斷正確與否與人數(shù)無關(guān)而是與實(shí)踐有關(guān)。

2.個(gè)人理性的有限性。個(gè)人理性的有限性，推廣到多數(shù)人，得出的結(jié)論依然是多數(shù)人的理性也是有限的。少數(shù)服從多數(shù)只是做了蓋然性的判斷，不必然代表著正確性與科學(xué)性。也不利于檢察委員會(huì)的正確決策。

3.政治性原則的適用。民主集中制是黨的政治原則，在實(shí)際使用中起到了應(yīng)有的效果。不容否認(rèn)的是，將政治原則法律化還有許多需要完善的地方，其過程還有很長(zhǎng)的路要走，對(duì)其適用也是一個(gè)改造磨合的過程。最終要實(shí)現(xiàn)可行性和可操作性的目的，這也是推進(jìn)民主集中制原則發(fā)展中不可忽視的問題之一。

三、對(duì)檢察委員會(huì)決策機(jī)制的思考和制度的完善

鑒于上文中提到的檢察委員會(huì)在各個(gè)方面存在的問題，要使檢察委員會(huì)更好地發(fā)揮作用，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾方面加以完善：

（一）檢察委員會(huì)結(jié)構(gòu)重組，優(yōu)化組合，提高專業(yè)化水平

1.重組檢察委員會(huì)結(jié)構(gòu)。排除依照行政級(jí)別進(jìn)行選任，提高委員的專業(yè)化水平。在層次結(jié)構(gòu)上做出適當(dāng)調(diào)整，要在符合代表性、公正性的條件下選任。規(guī)定委員在任職期間發(fā)生違反法律規(guī)定或者其他規(guī)定的處理方式，如對(duì)多次出現(xiàn)錯(cuò)誤意見導(dǎo)致案件錯(cuò)誤的處罰規(guī)定，對(duì)一年之內(nèi)非因公不能履行職務(wù)的規(guī)定。

2.細(xì)化職責(zé)，促進(jìn)實(shí)踐和學(xué)習(xí)。要明確專職委員的職責(zé)，強(qiáng)化其獨(dú)立制衡主體的目的。鑒于檢察委員會(huì)委員業(yè)務(wù)水平的差異，要加強(qiáng)培養(yǎng)。在培養(yǎng)的方式和方法上，可以進(jìn)行日常的討論交流，也可邀請(qǐng)法學(xué)專家進(jìn)行授課。規(guī)定配套的考核制度，激勵(lì)委員們的學(xué)習(xí)積極性，增加新知識(shí)的儲(chǔ)備，落實(shí)辦案工作要求。

（二）加強(qiáng)程序操作性規(guī)定，實(shí)現(xiàn)程序優(yōu)化

1.明確議題范圍。針對(duì)個(gè)案較多的問題，要減少對(duì)具體案件的討論數(shù)量。加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)指導(dǎo)性問題的研究，發(fā)揮檢察委員會(huì)的政策把握和業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用。減少對(duì)涉及具體案件事實(shí)的討論，側(cè)重法律問題的分析。特別重視對(duì)法律運(yùn)用中涉及到的疑難案件、訴訟法律、監(jiān)督執(zhí)行方面問題的討論，提高案件討論的針對(duì)性與指導(dǎo)性。

2.細(xì)化程序，引入辯論機(jī)制。建立專職委員會(huì)制和合議制兩種模式，專業(yè)研究成員定位為兼職性質(zhì)，但應(yīng)享受一定津貼。為促使每個(gè)委員都能參加到討論中，要規(guī)定委員對(duì)書面材料的預(yù)先準(zhǔn)備，并將個(gè)人發(fā)表的言論載入會(huì)議記錄中，納入考評(píng)機(jī)制。辯論機(jī)制的引入可以使各方互相發(fā)問，互擺道理，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化。

3.權(quán)力責(zé)任相對(duì)應(yīng)，加強(qiáng)委員會(huì)成員的責(zé)任意識(shí)。建立健全檢察委員會(huì)決策責(zé)任制是完善責(zé)任制的一條必由之路。細(xì)化規(guī)定，對(duì)委員發(fā)表意見，發(fā)言的質(zhì)量等要嚴(yán)格記錄，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，明確個(gè)人承擔(dān)的責(zé)任。除了內(nèi)部制約外，還可以引入外部監(jiān)督，擴(kuò)大檢察委員會(huì)的透明度，使原來工作的封閉狀態(tài)轉(zhuǎn)化為多角度的公開，實(shí)現(xiàn)程序公正和監(jiān)督的效能。

4.明確檢察委員會(huì)具體辦事機(jī)構(gòu)職能，促進(jìn)工作的高效開展。要對(duì)省級(jí)市級(jí)縣級(jí)檢察院的職能作出明確規(guī)定，省級(jí)院指導(dǎo)全省檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案工作，市級(jí)院職能為監(jiān)督審查案件，基層院要把握自由裁量權(quán)的運(yùn)用。對(duì)于檢察委員會(huì)專職委員的具體職責(zé)設(shè)定辦事機(jī)構(gòu)，對(duì)新情況、新問題提出分析意見，可以使檢察委員會(huì)了解到業(yè)務(wù)工作的總情況，也有助于檢察委員會(huì)決策的實(shí)際執(zhí)行。

（三）民主集中制原則問題的解決

檢察委員會(huì)決策方式的歷史演變，受到了不同時(shí)期社會(huì)政治環(huán)境的影響。面對(duì)這樣的歷史狀況，要在繼續(xù)推進(jìn)民主集中制的同時(shí)，引入科學(xué)的測(cè)評(píng)機(jī)制。例如對(duì)案外專業(yè)人員的引入以提高決策的科學(xué)性。對(duì)于檢察委員會(huì)與檢察長(zhǎng)之間的沖突，要進(jìn)一步淡化檢察長(zhǎng)的行政職權(quán)，可以使檢察長(zhǎng)以主持人的身份參加而不發(fā)表意見，進(jìn)而達(dá)到平衡二者關(guān)系的目的。

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