周猛

(懷化醫(yī)學(xué)高等專(zhuān)科學(xué)校，湖南懷化418000)

農(nóng)村土地二級(jí)所有權(quán):土地產(chǎn)權(quán)制度改革的新思路

周猛

(懷化醫(yī)學(xué)高等專(zhuān)科學(xué)校，湖南懷化418000)

現(xiàn)有土地制度缺陷是阻礙土地流轉(zhuǎn)的根本因素，土地流轉(zhuǎn)遇到了來(lái)自土地所有權(quán)上的瓶頸。農(nóng)村土地所有權(quán)改革的重心應(yīng)該從土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離轉(zhuǎn)移到所有權(quán)制度上，應(yīng)該以馬克思土地所有權(quán)理論為指導(dǎo)，在土地公有制下，設(shè)立“土地兩級(jí)所有權(quán)”。

土地流轉(zhuǎn);土地所有權(quán);“土地兩級(jí)所有權(quán)”

新一輪以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為內(nèi)容的土地改革，旨在探索土地公有制新的實(shí)現(xiàn)形式，培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地流轉(zhuǎn)既要以產(chǎn)權(quán)清晰為基礎(chǔ)，又要有完整獨(dú)立的市場(chǎng)主體，農(nóng)民作為市場(chǎng)主體要有土地所有權(quán)，但在現(xiàn)有土地制度下，所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民只有經(jīng)營(yíng)權(quán)，沒(méi)有所有權(quán)，土地流轉(zhuǎn)遇到了來(lái)自土地所有權(quán)上的瓶頸。對(duì)于農(nóng)村土地所有權(quán)改革，雖有私有論、公有論和維持論之爭(zhēng)，但都主張給農(nóng)民土地所有權(quán)或?qū)嶋H上的所有權(quán)。所以，當(dāng)前農(nóng)村土地所有權(quán)改革，應(yīng)該是如何在堅(jiān)持公有制前提下，探索一種新的土地所有權(quán)制度安排。

一、現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度:阻礙土地流轉(zhuǎn)的根本因素

我國(guó)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)仍處在初級(jí)階段，土地流轉(zhuǎn)率普遍偏低，地區(qū)差異較大，中西部地區(qū)要低于東部發(fā)達(dá)地區(qū);土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模偏小、不規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育緩慢。20世紀(jì)90年代中期以前，土地流轉(zhuǎn)率一直偏低，但中西部地區(qū)發(fā)展較快，到2001年，我國(guó)東、中、西部地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)率分別為5.78%、6.77%、2.73%;［1］從2002至2007年間，全國(guó)流轉(zhuǎn)土地面積占承包耕地面積的比例分別為4.44%、4.75%、4.92%、4.57%、4.57%、5.24%;［2］但2008年以來(lái)，流轉(zhuǎn)速度明顯加快，截至2011年底，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)到2.28億畝，比2010年底增長(zhǎng)22.1%;占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的17.8%，比2010年提高3.1個(gè)百分點(diǎn)。［3］

可喜的是，當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了以下幾個(gè)新特點(diǎn):一是流轉(zhuǎn)進(jìn)程不斷加快。近年來(lái)，各地發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，針對(duì)土地的集約化要求使土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，速度明顯加快。二是流轉(zhuǎn)形式呈多樣化。各地積極探索和創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度，出現(xiàn)了一些新的組織形式，如“農(nóng)村土地信用合作社”、“土地托管”、土地折價(jià)入股等。三是流轉(zhuǎn)趨于組織化、規(guī)?；＾r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)逐步由以農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)向有組織、有規(guī)模、有序化方向轉(zhuǎn)變，規(guī)?；厔?shì)明顯。四是經(jīng)營(yíng)主體趨于多元化。由于政府的積極引導(dǎo)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、經(jīng)營(yíng)大戶、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織等經(jīng)營(yíng)主體脫穎而出，逐漸成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體。五是流轉(zhuǎn)取向趨于市場(chǎng)化。流轉(zhuǎn)雙方以市場(chǎng)為導(dǎo)向，根據(jù)土地供求狀況、土地條件、協(xié)商土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，使流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值得到了體現(xiàn)。［4］

一是集體土地所有權(quán)不清晰。不可否認(rèn)的是，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，速度不斷加快，并呈現(xiàn)許多新特點(diǎn)的同時(shí)，許多問(wèn)題也進(jìn)一步暴露出來(lái)。首先，所有權(quán)主體不清晰。土地歸集體所有，但具體歸哪一級(jí)集體是模糊的;集體土地只有在國(guó)家先征用后，才能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出讓?zhuān)⑹杖∞D(zhuǎn)讓金的大部分，國(guó)家成了集體土地事實(shí)上的所有者。其次，所有權(quán)虛化。集體所有，人人有份，但具體到每一個(gè)成員也沒(méi)有明確而量化的規(guī)定，只是一種間接的、名義上的、被虛化的所有權(quán);農(nóng)民個(gè)人無(wú)法獨(dú)立行使土地所有權(quán)，只能由鄉(xiāng)、村、組集體干部代為行使，很明顯，所有權(quán)人與其代表者在維護(hù)土地權(quán)益上是有差別的，這就為集體干部以權(quán)謀私、損害農(nóng)民利益提供了土壤。

二是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不規(guī)范。第一、規(guī)范的土地市場(chǎng)要以產(chǎn)權(quán)清晰為基礎(chǔ)。在當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上，農(nóng)民只能流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，作為土地所有權(quán)人的集體和農(nóng)民，既不能流轉(zhuǎn)土地所有權(quán)，也不能得到土地價(jià)格的全部收入。第二、要有完整獨(dú)立的市場(chǎng)主體。農(nóng)民當(dāng)然是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的主體，但農(nóng)民沒(méi)有土地所有權(quán)，只有經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且只能在得到所有權(quán)人的授權(quán)后才能流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的這種市場(chǎng)主體地位是非完整獨(dú)立的。第三、要有市場(chǎng)規(guī)則和中介。我國(guó)當(dāng)前對(duì)于土地流轉(zhuǎn)前的政策咨詢(xún)，需求方的資格、項(xiàng)目考察，流轉(zhuǎn)行為、手續(xù)、程序、登記管理;流轉(zhuǎn)后的監(jiān)管、政策支持;合同期滿后的處理等，都缺乏系統(tǒng)、具體的規(guī)定，加之中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的缺乏，使土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不規(guī)范。

三是農(nóng)民利益缺乏保障。第一、土地流轉(zhuǎn)收益過(guò)低。鄉(xiāng)、村集體往往以土地所有權(quán)人身份干預(yù)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，一些人甚至利用強(qiáng)制低價(jià)、虛假騙取土地等手段，損害農(nóng)民利益。第二、根本利益受損。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)久不變本是從根本上保證農(nóng)民利益，但隨著土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的不斷上升，土地大規(guī)模的長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，承租方閑置土地，靜待土地升值的圈占現(xiàn)象已屢見(jiàn)不鮮，在土地一次性流轉(zhuǎn)的情況下，土地的市場(chǎng)化利潤(rùn)與農(nóng)民的根本利益之間缺少持久的結(jié)合點(diǎn)。第三、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益受損。一方面，隨著城市的擴(kuò)張，大量城市商業(yè)用地以公益性名義非法侵占農(nóng)用

，;，方政府急于招商引資，沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)范商家的土地用途，導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)法收回土地，即使收回后較長(zhǎng)時(shí)間也無(wú)法恢復(fù)耕種。第四、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼落實(shí)不到位。由于土地的流轉(zhuǎn)，在權(quán)利主體模糊的狀態(tài)下，加上一些主管部門(mén)和村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂，使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼往往落實(shí)不到位。［5］

從表面看阻礙土地流轉(zhuǎn)的因素有很多:主要有土地產(chǎn)權(quán)制度殘缺;農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育遲緩;相關(guān)法律不健全;農(nóng)村社會(huì)保障制度缺乏等，但其根本因素是現(xiàn)有土地制度存在缺陷。［1］

一種制度是否合理，即要有利于生產(chǎn)力的發(fā)展，又要有利于勞動(dòng)者獲得應(yīng)有的物質(zhì)利益。集體土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離是通過(guò)家庭承包經(jīng)營(yíng)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，這種制度，在改革初期為生產(chǎn)力發(fā)展釋放了巨大能量，給農(nóng)民帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)利益;但對(duì)于當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)，其缺陷越發(fā)凸顯，不能適應(yīng)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的要求，不能有效維護(hù)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的利益。

市場(chǎng)的實(shí)質(zhì)在于自由平等的交換，核心是產(chǎn)權(quán)的交換，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)既要以產(chǎn)權(quán)清晰為基礎(chǔ)，又要有完整獨(dú)立的市場(chǎng)主體，農(nóng)民作為當(dāng)然的市場(chǎng)主體要有土地所有權(quán)。但在現(xiàn)有農(nóng)村土地制度下，一方面土地產(chǎn)權(quán)不清晰，另一方面市場(chǎng)主體混亂，土地所有權(quán)雖然歸集體所有，但國(guó)家成了實(shí)際所有者，農(nóng)民作為集體成員對(duì)土地不能獨(dú)立行使所有權(quán)，其市場(chǎng)主體地位不完整。土地所有權(quán)是農(nóng)民維護(hù)土地利益的根本權(quán)利，因?yàn)檗r(nóng)民沒(méi)有土地所有權(quán)，在土地所有權(quán)市場(chǎng)，土地難以流轉(zhuǎn);在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，流轉(zhuǎn)也有困難。農(nóng)民沒(méi)有土地所有權(quán)是制約當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的瓶頸。

二、馬克思土地所有權(quán)理論:所有權(quán)分割的理論淵源

首先，從產(chǎn)權(quán)權(quán)能的角度看，土地所有權(quán)是可以分割的。馬克思在土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能理論中，馬克思談到了以下土地所有權(quán)范疇。土地所有權(quán)是由終極所有權(quán)及所有權(quán)衍生出來(lái)的占有權(quán)、所有權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)、出租權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)能組成的權(quán)利束。土地終極所有權(quán)，又稱(chēng)為單純的所有權(quán)或法律上的所有權(quán)，是指土地終級(jí)所有權(quán)主體把土地當(dāng)作，會(huì)公認(rèn)的權(quán)利。土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的核心是終極所有權(quán)，其最大的特點(diǎn)是排他性。當(dāng)全部土地產(chǎn)權(quán)集中在一起由一個(gè)主體產(chǎn)權(quán)行使時(shí)，馬克思稱(chēng)之為完全的土地所有權(quán)，當(dāng)除土地終極所有權(quán)以外的其他產(chǎn)權(quán)權(quán)能從土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)分離出來(lái)并集中在一起，由另一個(gè)產(chǎn)權(quán)主體行使時(shí)，馬克思則稱(chēng)之為經(jīng)濟(jì)意義上的土地所有權(quán)或事實(shí)上的土地所有權(quán)。

其次，馬克思從歷史的角度考察了土地所有權(quán)的分離。在馬克思看來(lái)，土地所有權(quán)的最初形態(tài)是原始的公有所有權(quán)，在原始公有所有權(quán)的場(chǎng)合，土地所有權(quán)是同樣可以分離的。馬克思在對(duì)亞細(xì)亞土地所有權(quán)的考察分析中，至少包含了兩點(diǎn)值得我們注意的內(nèi)容:第一，在亞細(xì)亞的土地公有制條件下，土地所有權(quán)是可以分割的，按普魯東(1982)將所有權(quán)區(qū)分為單純的所有權(quán)和占有權(quán)的觀點(diǎn)，亞細(xì)亞的土地所有權(quán)至少可以分割為更高的所有權(quán)或唯一的所有權(quán)與世襲的所有權(quán)，其相對(duì)應(yīng)的所有權(quán)主體是更高的所有者或唯一的所有者，在這里，土地所有權(quán)主體不是單一的，而是一分為二的，即總合的統(tǒng)一體和世襲的占有者——公社。第二，共同體中的個(gè)人要想成為土地財(cái)產(chǎn)的所有者之一，是以他作為共同體的成員為前提的。進(jìn)一步講，這里的土地所有制及土地所有權(quán)是具有特定意義的，土地所有制表現(xiàn)為個(gè)人、公社與總合的統(tǒng)一體的共同所有，土地所有權(quán)在個(gè)人、公社和總合的統(tǒng)一體之間進(jìn)行了分割。［2］

再次，從土地所有權(quán)的排他性特點(diǎn)來(lái)分析，土地所有權(quán)也是可以分割的。馬克思指出:“土地所有權(quán)的前提是，一些人壟斷一定量的土地，把它作為排斥其他一切人的、只服從個(gè)人意志的領(lǐng)域。”［8］表明了土地所有權(quán)的最大特性是排他而非排己，引申一步說(shuō)，土地所有權(quán)對(duì)所有者共同體自己的成員是不排斥的、是可分割的。

馬克思土地所有權(quán)理論告訴我們，土地所有權(quán)是可以分割的。有學(xué)者常視“所有權(quán)”、“財(cái)產(chǎn)權(quán)”、“產(chǎn)權(quán)”詞義相同而混用，把“所有權(quán)”與“財(cái)產(chǎn)權(quán)”看作含義相同的概念，將“產(chǎn)權(quán)”當(dāng)作是“財(cái)產(chǎn)權(quán)”的簡(jiǎn)稱(chēng)(李石泉1999)，本文同樣將“土地所有權(quán)”與“土地產(chǎn)權(quán)”視為相同概念，并作廣義和狹義之分。狹義的土地所有權(quán)僅指其核心——所有權(quán);廣義的所有

，、有權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)、出租權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)能組成的權(quán)利束。這樣，土地所有權(quán)的分割也就有了兩個(gè)層次:狹義所有權(quán)的級(jí)次分割;廣義所有權(quán)的內(nèi)容分割，即狹義所有權(quán)和其衍生出來(lái)的權(quán)利束之間的分割。

三、農(nóng)村土地二級(jí)所有權(quán):一種改革的新思路

(一)改革農(nóng)村土地所有權(quán)的前提

1.以馬克思土地所有權(quán)理論為指導(dǎo)，堅(jiān)持社會(huì)主義公有制

馬克思社會(huì)主義土地公有產(chǎn)權(quán)制度思想包括三個(gè)方面的內(nèi)容:第一、關(guān)于社會(huì)主義土地合作社產(chǎn)權(quán)——集體產(chǎn)權(quán)制度思想。馬克思在總結(jié)1871年巴黎公社失敗的原因時(shí)，就提出了建立社會(huì)主義土地合作社產(chǎn)權(quán)制度的主張，提出在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占優(yōu)勢(shì)的國(guó)家，無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命勝利后，要“以政府的身份采取措施”，“讓農(nóng)民自己通過(guò)經(jīng)濟(jì)的道路來(lái)實(shí)現(xiàn)”“土地私有制向集體所有制的過(guò)渡”，［10］完成土地私有制產(chǎn)權(quán)制度向土地合作社產(chǎn)權(quán)和集體產(chǎn)權(quán)制度的過(guò)渡。第二關(guān)于社會(huì)主義土地國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度思想。馬克思認(rèn)為，土地國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度是向共產(chǎn)主義無(wú)土地產(chǎn)權(quán)過(guò)渡的中介形式。第三、關(guān)于共產(chǎn)主義無(wú)土地國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度思想。［2］

結(jié)合馬克思的土地所有權(quán)分割理論，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)改革，應(yīng)該在土地公有制的前提下，將土地所有權(quán)進(jìn)行級(jí)次分割，把二級(jí)土地所有權(quán)還給農(nóng)民，“以政府的身份采取措施”，“讓農(nóng)民自己通過(guò)經(jīng)濟(jì)的道路來(lái)實(shí)現(xiàn)”向集體所有制、國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度過(guò)渡。

2.明析農(nóng)地產(chǎn)權(quán)

馬克思認(rèn)為，要使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的商品交換得以順利進(jìn)行，其中一個(gè)重要的前提在于產(chǎn)權(quán)的清晰界定，在于各商品都具有明確的產(chǎn)權(quán)主體;任何經(jīng)濟(jì)主體有了明確、獨(dú)立和清晰界定的產(chǎn)權(quán)，就會(huì)產(chǎn)生其行為的收益預(yù)期，形成利益刺激。［2］土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以土地流轉(zhuǎn)為前提，而土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)必須以產(chǎn)權(quán)清晰為基礎(chǔ)，市場(chǎng)主體要有土地所有權(quán)。

3.切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益

是否有利于勞動(dòng)者獲得應(yīng)有的物質(zhì)利益，既是判斷一種制度是否合理、優(yōu)越的標(biāo)準(zhǔn)，也是貫徹落實(shí)。三中全會(huì)《決定》指出:必須切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革，根本就在于促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，讓發(fā)展成果惠及廣大農(nóng)民。

4.保持土地政策的連續(xù)性

我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地所有權(quán)改革，既要以馬克思土地所有權(quán)理論為指導(dǎo)，又要以我黨土地政策的歷史發(fā)展為基礎(chǔ)，更要符合當(dāng)前實(shí)際。一方面，要以現(xiàn)有土地政策為基礎(chǔ)，確保土地政策的連續(xù);另一方面，又要以土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前的土地政策是狹義土地所有權(quán)與其衍生權(quán)利束的分割，改革只能在此基礎(chǔ)上連續(xù)。

(二)“土地兩級(jí)所有制”：農(nóng)村土地所有權(quán)改革的新選擇

對(duì)于農(nóng)村土地所有權(quán)改革方向，學(xué)界一直爭(zhēng)論不休，主要有私有論、國(guó)有論和維持論三種不同觀點(diǎn):國(guó)有論主張全部土地歸國(guó)家所有，用農(nóng)民永佃、租賃經(jīng)營(yíng)、私人經(jīng)營(yíng)和承包經(jīng)營(yíng)，分解國(guó)家所有的占有、使用、處置等權(quán)利，實(shí)行較長(zhǎng)使用年期的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。維持論則主張?jiān)趫?jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，通過(guò)各種改革來(lái)完善土地產(chǎn)權(quán)，如進(jìn)一步延長(zhǎng)農(nóng)民的土地承包期限、明晰土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或強(qiáng)化土地使用權(quán)并施以配套改革等。［13］

以上各派雖觀點(diǎn)不同，但有一點(diǎn)是共同的，即都主張給農(nóng)民土地所有權(quán)或?qū)嶋H上的所有權(quán)。維持論中有學(xué)者主張賦予農(nóng)民永久性的、無(wú)限制的土地使用權(quán)，農(nóng)民可以以任何合法的方式使用、處置土地使用權(quán)，包括買(mǎi)賣(mài)、抵押、繼承、增予。［14］不同的只是私有論主張實(shí)行土地私有制;國(guó)有論和維持論主張?jiān)诠兄魄疤嵯?，給農(nóng)民實(shí)際上的所有權(quán)。永久性的、無(wú)限制的，包括買(mǎi)賣(mài)、抵押、繼承、增予的土地使用權(quán)，實(shí)際上就是所有權(quán)。

所以，當(dāng)前農(nóng)村土地所有權(quán)改革的方向應(yīng)該是:在堅(jiān)持公有制前提下，以馬克思土地所有權(quán)分割理論為指導(dǎo)，對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行級(jí)次分割，設(shè)立“土地兩級(jí)所有權(quán)”，土地一級(jí)所有權(quán)歸國(guó)家所有，把分割給集體所有的土地二級(jí)所有權(quán)還給農(nóng)民，歸農(nóng)民所有; 允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地，探索土地公有制新的實(shí)現(xiàn)形式。

1.“土地兩級(jí)所有權(quán)”的內(nèi)容

在土地公有制前提下，設(shè)立“兩級(jí)土地所有權(quán)”，一級(jí)所有權(quán)歸國(guó)家所有;二級(jí)所有權(quán)歸農(nóng)民所有。國(guó)家一般不行使土地所有權(quán)，只有在涉及重大公共安全和利益的情況下，如戰(zhàn)備、交通建設(shè)(修建鐵路、機(jī)場(chǎng)、防洪堤)、環(huán)境保護(hù)等，國(guó)家才行使終極所有權(quán)，但必須對(duì)二級(jí)所有權(quán)人給予合理的補(bǔ)償。因?yàn)楣怖娴木S持費(fèi)用，不能只由二級(jí)所有權(quán)人某個(gè)人承擔(dān)，而要由全體國(guó)民共同承擔(dān)。于是，在通常情況下，二級(jí)所有權(quán)人享有較為充分的土地權(quán)能，包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。任何組織和個(gè)人需要土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)或置業(yè)，都必須與二級(jí)所有權(quán)人對(duì)等談判，對(duì)土地進(jìn)行征購(gòu)(而非征用)，國(guó)家征收土地交易稅。農(nóng)民個(gè)人的二級(jí)所有權(quán)的取得，是通過(guò)有關(guān)制度(政策、法律)設(shè)計(jì)，在土地進(jìn)行均分的基礎(chǔ)上取得的。就當(dāng)前來(lái)看，就是農(nóng)民的承包地。農(nóng)民在自己承包的土地上擁有二級(jí)所有權(quán)。［7］

2.“土地兩級(jí)所有權(quán)”的意義

首先，既堅(jiān)持了土地社會(huì)主義公有制，又突破了當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)瓶頸。土地二級(jí)所有權(quán)，是土地所有權(quán)中分割出來(lái)的、曾經(jīng)歸農(nóng)民所有、當(dāng)前歸集體所有、現(xiàn)在還給其共同體成員——農(nóng)民所有的一種所有權(quán)，其所有制性質(zhì)當(dāng)然沒(méi)有發(fā)生改變。農(nóng)民有了土地所有權(quán)，也就有了維護(hù)土地權(quán)益的根本權(quán)利，彌補(bǔ)了現(xiàn)有土地制度的殘缺，突破了當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)瓶頸。

其次，有助于探索公有制新的實(shí)現(xiàn)形式。十八大報(bào)告指出:我們“要毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，推行公有制多種實(shí)現(xiàn)形式”，“發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建集約化、專(zhuān)業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”。當(dāng)前的鄉(xiāng)、村、組集體是沿用人民公社體制而來(lái)，已失去原集體經(jīng)營(yíng)主體的作用。土地二級(jí)所有權(quán)歸農(nóng)民所有，有助于發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營(yíng)主體，探索公有制新的實(shí)現(xiàn)形式。

再次，農(nóng)民在現(xiàn)有承包地的基礎(chǔ)上擁有二級(jí)所有權(quán)，既可避免理論和社會(huì)的動(dòng)蕩，也可降低改革的社會(huì)成本。

綜上所述，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)遇到了來(lái)自所有權(quán)上的瓶頸，土地所有權(quán)改革刻不容緩。私有論雖然突破了所有權(quán)瓶頸，但畢竟與我黨土地政策歷史發(fā)展和我國(guó)國(guó)情不符，同時(shí)也并不是突破瓶頸的唯一制度安排;國(guó)有論和維持論雖然堅(jiān)持了公有制，但仍然停留在所有權(quán)與使用權(quán)的分離上，始終沒(méi)有突破所有權(quán)，難以從根本上解決土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題。如果我們?cè)趫?jiān)持土地公有制前提下，以馬克思土地所有權(quán)分割理論為指導(dǎo)，以我黨土地政策歷史發(fā)展為基礎(chǔ)，設(shè)立“土地兩級(jí)所有權(quán)”，不失為一種有效的制度安排。

［1］田靜婷.我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究述評(píng)［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫，2010，(3).

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［3］農(nóng)業(yè)部經(jīng)管總站體系與信息處.2011年農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)及管理情況［J］.農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理，2012，(5).

［4］祝金甫，馮莉.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題及對(duì)策［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2011，(8).

［5］劉曉霞，周軍.我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及其對(duì)策［J］.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究，2009，(10).

［6］馬克思.資本論(第3卷)［M］.北京：人民出版社，2004.

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［9］丁軍，劉愛(ài)軍.中國(guó)農(nóng)村土地制度研究述評(píng)［J］.江漢論壇，2010，(7).

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C9

A

1004-3160(2014)01-0064-05

2013-08-27

周猛，男，湖南中方人，懷化醫(yī)學(xué)高等專(zhuān)科學(xué)校高級(jí)講師，主要研究方向：“三農(nóng)”問(wèn)題。

王習(xí)賢