丁 長 艷

(中共上海市委黨校 科學(xué)社會主義教研部，上海200433)

中國政治發(fā)展的重心是國家治理體系的現(xiàn)代化，圍繞該目標(biāo)，中國政治過程有兩大特點(diǎn):一是中國特色社會主義民主理論以國家治理現(xiàn)代化為導(dǎo)向，國家治理日益減少直接運(yùn)用權(quán)力，依賴制度化的權(quán)力運(yùn)用方式，規(guī)范公權(quán)力邊界;二是在滿足現(xiàn)實(shí)政治發(fā)展需要的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)具體民主形式的轉(zhuǎn)型和治理，以基本制度為基礎(chǔ)，著眼于當(dāng)前實(shí)際需要，實(shí)現(xiàn)政治制度功能的轉(zhuǎn)型、利益沖突的協(xié)調(diào)、社會矛盾的化解與社會公平的維護(hù)?，F(xiàn)代政治發(fā)展的大趨勢支配中國式民主的理論轉(zhuǎn)型。圍繞群眾的利益表達(dá)、協(xié)調(diào)的核心問題，協(xié)商民主需要發(fā)揮政治功能并進(jìn)行自身定位。

本文無意探討協(xié)商民主體系的宏觀問題，亦并非對協(xié)商民主進(jìn)行微觀審視，而是關(guān)注在構(gòu)建中國特色協(xié)商民主體系中，黨際協(xié)商民主居于什么地位，有哪些政治價(jià)值與功能。另外，本著尋求國家治理體系和治理現(xiàn)代化的需要，黨際協(xié)商民主具有哪些新的功能?

一、黨際協(xié)商民主的制度及其發(fā)展形態(tài)

在中國的政治發(fā)展上，政黨既是政治系統(tǒng)內(nèi)部的要素之一，又是締造和改變政治系統(tǒng)的外在支配要素。新中國成立之初，黨際關(guān)系分別基于《共同綱領(lǐng)》和《中國人民政治協(xié)商會議章程》，從性質(zhì)歸屬角度看，“執(zhí)政黨與非黨勢力的合作是其領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的一部分。”［1］黨際協(xié)商主要包括兩個方面:一是黨際之間的日常協(xié)商活動和機(jī)制;二是通過人民政協(xié)進(jìn)行的政治協(xié)商。黨際協(xié)商民主的對象和范圍與時(shí)俱進(jìn)，在局部制度內(nèi)部形成了政治行為慣例。

1. 黨際協(xié)商的制度基礎(chǔ):中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度。黨際協(xié)商民主既包含“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，又蘊(yùn)含“合作關(guān)系”，已經(jīng)形成了穩(wěn)定的政黨權(quán)力機(jī)構(gòu)，執(zhí)政黨的“長期共存，互相監(jiān)督，肝膽相照，榮辱與共”方針奠定多黨合作的政治基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨的第十三次代表大會將多黨合作定位為“中國社會主義政治制度的重要組成部分”，民主黨派作為執(zhí)政黨的合作者和參政者身份被確認(rèn)。2005 年5 號文件(以下簡稱《文件》)表明中國政黨結(jié)構(gòu)是“嵌入政治體系”［2］。此外，《文件》確認(rèn)了“政黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨合作和政治協(xié)商”三個元素，并相應(yīng)產(chǎn)生了領(lǐng)導(dǎo)、合作與協(xié)商三大關(guān)系。根據(jù)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》規(guī)定:“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”包含體制內(nèi)政黨、多黨合作的政治基礎(chǔ)、黨派關(guān)系準(zhǔn)則、多黨合作的運(yùn)行機(jī)制。在基本政黨結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，黨際關(guān)系衍生出不同形式，黨際協(xié)商民主制度在國家系統(tǒng)內(nèi)部，不同領(lǐng)域內(nèi)取得局部發(fā)展和創(chuàng)新。隨著歷史條件的變化，執(zhí)政黨和民主黨派合作的政治基礎(chǔ)和方式也發(fā)生了變化。

在權(quán)力配置方面，中國的政黨結(jié)構(gòu)是非競爭性的，因此，在政府治理與公共政策的過程中，各民主黨派的角色是參與性、咨詢性和輔助性的。圍繞國家的治理任務(wù)，黨際關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與合作性質(zhì)的，黨際協(xié)商民主是一種常見的合作形態(tài)。

2. 黨際協(xié)商民主制度表達(dá)的政治空間和形式。與西方國家公共決策受制于“政黨—政府”關(guān)系類似，中國的公共政策過程也涉及“政府依賴政黨”和“政黨依賴政府”［3］兩種情況。在前公共政策階段，執(zhí)政黨及各民主黨派都有相應(yīng)的影響;在公共政策過程中，政黨要素依然起著支配性作用。但在兩個階段中，執(zhí)政黨與各民主黨派影響政府的形式已經(jīng)發(fā)生變化。因此，黨際協(xié)商民主的過程也存在兩種不同的政治空間。黨際協(xié)商從政治過程的角度觀察，主要表現(xiàn)在兩個階段:

一是前公共政策階段中的黨際協(xié)商民主。根據(jù)中國政治過程的活動規(guī)律，每5 年或10 年的執(zhí)政周期中，執(zhí)政黨的重要會議都會為將來一定階段內(nèi)的政治發(fā)展確定任務(wù)，各民主黨派和政府都要圍繞中國共產(chǎn)黨制定的政治發(fā)展目標(biāo)工作。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨主要確定國家的政治方向和擬定重大的方針政策。在行政系統(tǒng)外部，中國共產(chǎn)黨通過領(lǐng)導(dǎo)人大制定法律法規(guī)來間接影響政府政策;在行政系統(tǒng)內(nèi)部，中國共產(chǎn)黨一方面通過“黨管干部”原則來約束政府行為;另一方面，各級黨委領(lǐng)導(dǎo)地方政府制定當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展任務(wù)，后由黨委、政府、人大和政協(xié)四大班子綜合運(yùn)行。

該階段中黨際協(xié)商民主過程的主動權(quán)在執(zhí)政黨組織內(nèi)部，政策起點(diǎn)始于執(zhí)政黨組織，執(zhí)政黨的會議精神主導(dǎo)人民代表大會和政協(xié)會議［4］。但是，如何體現(xiàn)不同民意的輸入與協(xié)商的民主性，執(zhí)政黨與各民主黨派之間的協(xié)商機(jī)制在其中發(fā)揮了重要作用。

二是公共政策階段中的黨際協(xié)商民主。黨際協(xié)商民主既主導(dǎo)前公共政策過程，又支配公共政策過程的中間階段，尤其在收集不同政治代表的意見方面。黨際協(xié)商形成多個不同的協(xié)商空間，如人民代表大會、人民政協(xié)，以及政府的運(yùn)作過程等。在制度和場域的共同作用下，運(yùn)用多民主協(xié)商會、座談會、以公務(wù)員身份進(jìn)行日常聯(lián)系、重大事件隨時(shí)通報(bào)提案、議案、調(diào)研報(bào)告等方式，對公共政策過程及其結(jié)果進(jìn)行討論和協(xié)商。有組織地進(jìn)行政治參與性協(xié)商是黨際協(xié)商的重要特點(diǎn)之一。另外，人民政協(xié)為黨際協(xié)商提供了組織化的制度和渠道，作為各民主黨派與社會活動的重要政治平臺，人民政協(xié)是目前各民主黨派唯一能夠以黨派身份活動的政治平臺。

公共政策階段中論及“政黨—政府”關(guān)系時(shí)，也涉及民主黨派和政府關(guān)系，從特點(diǎn)方面看，“中國各政黨的功能主要不是政治體系層面上的，而是政治過程層面上的”［5］。執(zhí)政黨與各民主黨派之間的關(guān)系分散于不同的政治過程階段，前公共政策階段中的黨際屬性強(qiáng)于公共政策階段，因?yàn)槊裰鼽h派成員的政治代表身份更有利于參與行為。而各民主黨派成員進(jìn)入政府后，黨派屬性被“黨管干部”原則，以及公務(wù)員管理規(guī)則消解。在立法、行政和司法部門中，中共黨員和民主黨派成員間個體協(xié)商是重要形式。在立法、行政和司法部門，選配民主黨派成員、無黨派人士擔(dān)任國務(wù)院、有關(guān)部委和縣以上地方政府及其有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。既以國家機(jī)構(gòu)成員身份參與公共政策，又借助成員的不同黨派身份，這有利于公共政策制定與執(zhí)行的多元化與民主化，借助民主黨派成員的專業(yè)化特點(diǎn)為公共政策提供智力支持。

二、黨際協(xié)商民主的政治價(jià)值取向

中國政治發(fā)展基于兩大規(guī)定性:一是社會主義的規(guī)定性;二是人民民主的規(guī)定性，各自的制度基礎(chǔ)分別是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制度與以人民代表大會制度為中心的代議制度。決定中國政治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是社會主義屬性與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律兩大要素，因此，中國特色社會主義民主發(fā)展模式和路徑具有很強(qiáng)的自我規(guī)定性。當(dāng)前，中國政治發(fā)展的重心主要是圍繞公共事務(wù)的政策問題展開，出臺的政策必須圍繞滿足民生需求與實(shí)現(xiàn)社會公平的政治議題。黨際協(xié)商為治理提供了合法化過程，為政府決策與執(zhí)行的合法性進(jìn)行佐證。黨際協(xié)商民主圍繞民生的公共政策議題展開，協(xié)商過程與協(xié)商導(dǎo)向需緊扣現(xiàn)代民主政治的價(jià)值展開，主要體現(xiàn)在三個方面。

1. 追求公共利益導(dǎo)向?，F(xiàn)代政黨兼具代表一部分民眾利益和公共利益的特征，政黨通過參與國家政權(quán)內(nèi)部事務(wù)，代表與維護(hù)民眾利益，追求公共利益。追求公共利益導(dǎo)向是政黨不可推卸的政治責(zé)任，中國共產(chǎn)黨也不例外，與西方政黨不同的是，它代表全體中國人民的利益。中國共產(chǎn)黨的政治理論及其發(fā)展實(shí)踐表明，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)由階級性政黨演變?yōu)榇砣w人民利益的全民性政黨。從實(shí)際過程看，民主黨派的代表性相對較弱，社會基礎(chǔ)只是一小部分群體。在屬性方面，執(zhí)政黨追求公共利益的特征更加明顯，黨際協(xié)商民主主要在現(xiàn)有政黨基礎(chǔ)上運(yùn)行。

黨際協(xié)商的發(fā)展主要基于當(dāng)前中國政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。一方面中國政治發(fā)展面臨不少問題和挑戰(zhàn)，主要有來自社會發(fā)展的要求(民生改善問題)、民主化的要求(大眾參與問題)、開放以及國際認(rèn)同的要求(國際接軌問題)［6］;另一方面，黨際關(guān)系可以圍繞現(xiàn)代民主政治的新趨勢，借助黨際協(xié)商民主的治理模式，解決內(nèi)外部政治發(fā)展的挑戰(zhàn)，即因解決利益訴求形成的民主參與壓力是主要問題，在制度化的政治空間里，黨際協(xié)商可以形成公共利益、凝聚社會共識，減少社會內(nèi)部分歧和分裂。公共利益導(dǎo)向的現(xiàn)代政治規(guī)律給黨際協(xié)商提出了兩大現(xiàn)實(shí)命題。

一是黨際協(xié)商需要解決利益多元產(chǎn)生的民眾參與壓力增大問題。中國民眾的利益需求多元化、分散化特征明顯，民眾希望通過組織(政府)為他們解決民生需求，但又對政府持懷疑態(tài)度。對政府“包辦”、“代辦”的傳統(tǒng)管理方式不滿，他們既需要服務(wù)型政府的支持，又不排斥保護(hù)型政府，需求兼具多元性與高標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)。另外，廣泛動員的社會體制與行政體制能夠有效執(zhí)行政策，使被動員起來的民眾對已有價(jià)值和利益分配形成潛在挑戰(zhàn)，進(jìn)而影響政策的出臺。

二是黨際協(xié)商需要彌合公共財(cái)富分配體制不公的內(nèi)在缺陷。黨際協(xié)商應(yīng)該著重解決政黨體制的社會回應(yīng)性問題。社會階層和地域群體間的發(fā)展機(jī)會差異、不同民眾通過體制獲取生存和發(fā)展資源的機(jī)會、能力不同，公共財(cái)富分配體制的協(xié)商功能不到位，而體制性不公更是加劇了上述不公平現(xiàn)象。此外，城市化過程也加速了地域之間財(cái)富分配能力的差異。黨際協(xié)商還應(yīng)該在中央層面擴(kuò)大制度與政策的導(dǎo)向功能，減少地區(qū)性差異，這將有利于社會和地域的公平發(fā)展。

2. 尋求政策性共識。理論和實(shí)踐證明，參與需求增長和制度供給不足必然造成既有社會秩序的緊張和政治不穩(wěn)定［7］。在很長一段時(shí)間里，政策性問題是黨際協(xié)商的主要任務(wù)，圍繞公共利益，通過充分的協(xié)商過程，尋求政策性共識，才能實(shí)現(xiàn)民生需求與保證社會公平。

各民主黨派以進(jìn)入政府體系的方式參與公共政策，黨際協(xié)商關(guān)系延伸至公共政策領(lǐng)域，這種參政行為和協(xié)商性質(zhì)具有很強(qiáng)的合作性，公共政策中民主黨派主要是輔助和咨詢地位，行為依據(jù)多源于事實(shí)和執(zhí)政黨的文件規(guī)定。輔助性是指民主黨派不是直接的政策制定者和執(zhí)行者，其主要以給政府施加間接影響方式參與公共政策，咨詢性闡釋的是民主黨派參與公共政策的性質(zhì)。協(xié)商過程中各民主黨派協(xié)商的重點(diǎn)不是提出新議題，而是尋求解決問題的方法，為執(zhí)政黨和政府出謀劃策。從目的來看，在公共政策過程中，黨際協(xié)商民主不是以否定決策為主，而是為了論證政策的科學(xué)性和民主性，同時(shí)也是為了獲得大多數(shù)民眾的支持，達(dá)成政策性共識，其中，中央層面表現(xiàn)明顯。

決策過程和參與過程的開放性和包容性決定了黨際協(xié)商的效果。圍繞政策性議題，黨際協(xié)商的一個假設(shè)前提就是會出現(xiàn)政策性分歧，如何客觀對待黨際協(xié)商過程中的政策性差異，決定了黨際協(xié)商的結(jié)果。面對不同社會群體對政策性議題的差異性態(tài)度，執(zhí)政黨和各民主黨派通過適度開放的協(xié)商過程，代表不同社會階層群體的利益，以在協(xié)商過程中形成特定的政策態(tài)度。

3. 實(shí)現(xiàn)社會團(tuán)結(jié)。團(tuán)結(jié)一直是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度的價(jià)值取向，追求政黨團(tuán)結(jié)是社會團(tuán)結(jié)的集中體現(xiàn)。多黨合作與政治協(xié)商的政治結(jié)構(gòu)為社會團(tuán)結(jié)提供制度結(jié)構(gòu)，而黨際協(xié)商民主則提供了實(shí)現(xiàn)社會團(tuán)結(jié)的政治路徑。黨際協(xié)商民主在三大政治空間里實(shí)現(xiàn)了社會不同群體間的團(tuán)結(jié)。

一是執(zhí)政黨組織內(nèi)的協(xié)商民主過程。先是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)集體對國家重大決策內(nèi)容進(jìn)行前期的協(xié)商醞釀過程。在協(xié)商過程之后，邀請民主黨派成員和無黨派人士，就某些重要問題對決策后的意見進(jìn)行征詢、表達(dá)和協(xié)商。

二是公共政策過程中的黨際協(xié)商民主。黨際協(xié)商民主的行動空間就是政策過程，該階段中黨際協(xié)商主要表現(xiàn)在兩個方面:第一，在人大立法及表決過程中，黨際協(xié)商民主是個體行為，即基于人大代表身份;第二，地方各級黨委圍繞政府中心任務(wù)，形成執(zhí)政思路和方案，與民主黨派成員進(jìn)行溝通。黨際協(xié)商更多的是集中在事物咨詢與意見征詢兩個方面。

三是公共決策后的黨際協(xié)商監(jiān)督。該過程個體化色彩明顯，黨際協(xié)商監(jiān)督不是以民主黨派組織名義，而是以人大代表、政協(xié)委員和政府參事等個體身份，就重大決策的執(zhí)行情況形成書面意見，向各級政府黨委及其領(lǐng)導(dǎo)提出建議，就出現(xiàn)的問題形成協(xié)商，給予監(jiān)督反饋。

黨際協(xié)商民主是為了實(shí)現(xiàn)不同社會群體政治代表之間的政治溝通，在溝通中形成明確的政策立場，讓民眾更清楚政策與自身的關(guān)系，黨際協(xié)商過程的另一個意外結(jié)果是使決策過程變得更加開放、包容。

三、黨際協(xié)商民主的政治功能及其發(fā)展

1.開放政治參與過程，實(shí)現(xiàn)黨際協(xié)商民主的公共政策功能。環(huán)境轉(zhuǎn)型促使中國政黨結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，政黨體系面臨結(jié)構(gòu)和功能的雙重轉(zhuǎn)型。如前所述，黨際協(xié)商民主的政治功能和機(jī)制與國家智力制度化趨勢相伴而生。黨際協(xié)商民主從組織化向制度化發(fā)展是第一步，未來政治功能開發(fā)是制度化的繼續(xù)深化，由制度化趨勢向更為具體的程序化轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)黨際協(xié)商民主的有序化。將政治化和組織化概念落實(shí)到規(guī)則層面，還要將黨際協(xié)商民主構(gòu)建為具有“規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知性”的制度結(jié)構(gòu)，開發(fā)政策過程的黨際協(xié)商功能會影響黨際協(xié)商的社會效果和認(rèn)知度。

一是公共政策的參與協(xié)商功能。在逐步開放公共政策參與過程的基礎(chǔ)上，執(zhí)政黨通過將本黨成員選入立法機(jī)關(guān)，并通過影響立法來實(shí)現(xiàn)政黨主張。將一部分公共政策監(jiān)督權(quán)歸還人大，黨際協(xié)商更多的是在人大進(jìn)行前置性協(xié)商;另外還可以擴(kuò)大政策過程中的黨際協(xié)商頻次，增加黨際協(xié)商與社會公眾的互動性。執(zhí)政黨和各民主黨派通過協(xié)商過程，以及與民眾不斷互動，形成符合民意的決策結(jié)果。

二是公共政策的聽證咨詢功能。政府的決策機(jī)構(gòu)把相關(guān)問題列入政策日程，擬定方案。運(yùn)用民主黨派“從屬性、輔助性的權(quán)力”屬性履行參政黨功能，為公共政策過程中，的黨際協(xié)商提供保障。

三是公共政策的責(zé)任功能。在2005 年和2006 年的五號文件中，將對各民主黨派參與公共決策的內(nèi)容規(guī)定進(jìn)行了充實(shí)和細(xì)化，形成可操作性的協(xié)商機(jī)制和程序。

2. 圍繞社會和諧目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)黨際協(xié)商民主的社會團(tuán)結(jié)功能。黨際協(xié)商效果除外部因素影響外，各民主黨派及其成員的參政議政能力不可或缺，它也是提升黨際協(xié)商效果的重要條件。在黨際協(xié)商民主發(fā)展和實(shí)踐方面，規(guī)范政黨關(guān)系原則的制度在執(zhí)政黨文件中已經(jīng)明確規(guī)定，但是在從制度走向規(guī)范的實(shí)踐過程中，需要一定的保障條件。在堅(jiān)持中國政黨政治共識的基礎(chǔ)上，各民主黨派應(yīng)該積極發(fā)展自身的代表性，主要體現(xiàn)在明確黨派的思想和社會基礎(chǔ)方面，只有充實(shí)民主黨派的社會基礎(chǔ)，并形成制度化的黨際協(xié)商關(guān)系，黨際協(xié)商民主才更有現(xiàn)實(shí)意義。

各民主黨派的社會基礎(chǔ)是實(shí)現(xiàn)社會團(tuán)結(jié)的重要內(nèi)容。黨際協(xié)商主要是一種精英式協(xié)商，需要民眾支持，協(xié)商才能形成有效的社會團(tuán)結(jié)。任何一個政黨的作用大小、戰(zhàn)斗力強(qiáng)弱，很大程度上取決于黨員的數(shù)量、質(zhì)量和構(gòu)成。相較于執(zhí)政黨發(fā)達(dá)的組織，民主黨派的社會基礎(chǔ)薄弱、黨員規(guī)模較小，致使其組織發(fā)展極不平衡，在國家協(xié)商治理的過程中，難以形成規(guī)模效應(yīng)。另外，不同地方的政府層級，黨際之間的日常協(xié)商機(jī)制效果差異也很大，這主要與各地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格有直接關(guān)系，黨際協(xié)商目前對地方政府決策只是一種軟約束。民主黨派在公共決策的過程中，必須依賴制度進(jìn)行協(xié)商，拓展政治和治理層面黨際協(xié)商的廣度和深度，擴(kuò)大社會影響。

3. 服務(wù)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)，完善黨際協(xié)商民主的政治合法化功能。黨際協(xié)商民主的公共政策功能能否有效運(yùn)行，需要將黨際協(xié)商過程合法化、制度化。從理論和現(xiàn)實(shí)的雙重視角看，黨際協(xié)商民主對相對封閉的關(guān)門決策有很好的改善作用，不同政黨基于各自所代表的社會階層和民眾擁有不同的社會基礎(chǔ)。黨際協(xié)商過程將不同黨派代表的聲音傳遞到?jīng)Q策者中，但如何保證實(shí)現(xiàn)黨際協(xié)商民主的經(jīng)?；鸵?guī)范化，新的政治合法化過程不可或缺。

黨際協(xié)商民主的發(fā)展歷程表明，其發(fā)展過程的曲折主要是由黨際關(guān)系非制度化造成的。黨際協(xié)商民主的合法化過程需要在中國現(xiàn)實(shí)實(shí)踐與規(guī)范理論之間尋找一種持久動力，協(xié)商傳統(tǒng)只是提供一種經(jīng)驗(yàn)。黨際協(xié)商民主賦予了各民主黨派參政權(quán)力，保障了他們進(jìn)入公共政策領(lǐng)域的協(xié)商權(quán)利。

與改革開放前相比，今天的黨際協(xié)商及其對應(yīng)的社會基礎(chǔ)、圍繞的政策性議題，以及處理的社會問題性質(zhì)等不可同日而語。圍繞民生與民主、分歧與共識、利益沖突與社會團(tuán)結(jié)的發(fā)展性問題，黨際協(xié)商民主的政治價(jià)值開發(fā)、制度機(jī)制創(chuàng)新都勢在必然。

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