李 培 志

(天津社會科學(xué)院 社會學(xué)研究所，天津300191)

在中國社會轉(zhuǎn)型過程中，伴隨市場力量的成長，社會力量也正在崛起，且日益成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。在城市，國家、市場與社會這三種力量正在以一種交織的方式進(jìn)入基層社會的治理單元——城市社區(qū)之中。于是，傳統(tǒng)政府管控型的社區(qū)管理方式面對社區(qū)多元主體的現(xiàn)狀必然要有所調(diào)整，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的變遷也由此而展開。為此，對于因社區(qū)建設(shè)及社區(qū)物業(yè)服務(wù)需求而生長出來的新社區(qū)治理主體——業(yè)主委員會的考察就成為觀察新型社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要關(guān)注點(diǎn)，而將它置于整個(gè)基層社會管理實(shí)踐中來認(rèn)識其所面對的社會環(huán)境，并在這種復(fù)雜的環(huán)境中來把握業(yè)主委員會所具有的社會協(xié)同價(jià)值，其意義尤為深遠(yuǎn)。

一、何謂社區(qū)治理

談?wù)撋鐓^(qū)治理結(jié)構(gòu)離不開對治理、社區(qū)治理等概念的理解與把握?！爸卫?governance)，相對于傳統(tǒng)的統(tǒng)治(government)而言，指一種新的公共權(quán)力配置模式?！保?］一般認(rèn)為，治理有不同的層次與范圍，比如，有全球治理、國家治理、地方治理、公司治理、社區(qū)治理等等。誠然，“治理并非是由某一個(gè)人提出的理念，也不是某個(gè)專門學(xué)科的理念，而是一種集體產(chǎn)物，或多或少帶有協(xié)商和混亂的特征”［2］。為此，一種理解治理的方式便是看其反對的東西，這也可以把握治理的主張與主旨。“目前的用法沒有把治理看作政府管理的同義詞。相反治理標(biāo)志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的管理社會的方式?！保?］當(dāng)然，在眾多有關(guān)治理的界定中，相對而言，還是有被大家公認(rèn)的定義，如“聯(lián)合國全球治理委員會的定義具有很大的代表性。其定義是:治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其事務(wù)的諸多方式的總和。它有四個(gè)特征:治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個(gè)過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門，也包括私人部門;治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動”［4］。

那么，何謂社區(qū)治理?“社區(qū)治理，也就是在解決社區(qū)問題時(shí)，從政府單主體的管理轉(zhuǎn)向政府與多元社會主體的合作治理?！保?］也有學(xué)者認(rèn)為，“社區(qū)治理就是在接近居民生活的多層次復(fù)合的社區(qū)內(nèi)，依托于政府組織、民營組織、社會組織和居民自治組織以及個(gè)人等各種網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對社區(qū)內(nèi)的公共問題，共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會事務(wù)管理的改革與發(fā)展”［6］100。一定程度上，可以說，社區(qū)治理是隨著中國社區(qū)建設(shè)的深化而進(jìn)入學(xué)術(shù)視野的，特別是在社區(qū)內(nèi)出現(xiàn)多元主體之后，伴隨著社區(qū)權(quán)力關(guān)系的變化，各類社會組織進(jìn)入社區(qū)，并與政府各部門一起提供相關(guān)公共服務(wù)、處理社會事務(wù)，進(jìn)而促進(jìn)了具有豐富文化內(nèi)涵的社區(qū)共同體的培育。在這個(gè)過程中，由于社區(qū)各主體之間并沒有更為直接強(qiáng)制性的隸屬關(guān)系，為此，治理就成為一種必要的理念與策略。

本文認(rèn)為，社區(qū)治理主要在于社區(qū)各主體使用公共資源，采取協(xié)商、合作與溝通手段，塑造公共權(quán)威。社區(qū)治理的主體是多元的，而不是單一的;社區(qū)權(quán)威的形成來自協(xié)商、合作，而不僅僅是行政指令;社區(qū)組織體系網(wǎng)絡(luò)是平行的，而非垂直的;社區(qū)治理的一個(gè)重要取向就是鼓勵社區(qū)居民進(jìn)行自我管理，并以組織化的形式參與社區(qū)的公共事務(wù)?？梢哉f，社區(qū)治理的過程也就是各社區(qū)主體通過加強(qiáng)自身組織建設(shè)，參與基層社會秩序重建，并在合作與互動中建立互惠信任關(guān)系的過程。

二、城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)及其變遷

一般認(rèn)為，中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的研究是在新中國成立后開始的，特別是隨著改革開放以來中國逐步開展的社區(qū)建設(shè)而走進(jìn)學(xué)術(shù)視野的?！吧鐓^(qū)治理結(jié)構(gòu)指的就是社區(qū)內(nèi)不同治理主體依靠資源，進(jìn)行互動的、以地域?yàn)榛A(chǔ)的、相互作用的權(quán)利模式?！保?］101從社會大背景來看，城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)變遷的顯性表現(xiàn)與中國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所形成的單位制的松動高度相關(guān)?！霸趥鹘y(tǒng)的計(jì)劃分配體制下，城市社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)由單位、街道和居委會等要素按非契約的身份關(guān)系構(gòu)建而成。當(dāng)房屋產(chǎn)權(quán)私有化程度不斷擴(kuò)大，業(yè)主組織出現(xiàn)，城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)隨之變化。”［7］一定程度上，正是由于市場的力量連帶著私人物權(quán)利益的保護(hù)而使城市社區(qū)結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，而這與單位制之于城市社會的資源掌控又是密不可分的?！皢挝皇侵袊鞣N社會組織所普遍采取的一種特殊的組織形式，是中國政治、經(jīng)濟(jì)和社會體制的基礎(chǔ)?！保?］而“所謂的‘單位制’現(xiàn)象概括地說，便是在計(jì)劃和集中的經(jīng)濟(jì)管理體制下所造成的職工對其工作單位的人身依附關(guān)系。這種由經(jīng)濟(jì)制度所造成的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系使大多數(shù)中國市民的生活機(jī)會和他們對社會財(cái)富和資源的擁有離不開作為中介的工作單位?！保?］伴隨著中國市場經(jīng)濟(jì)改革的大力推進(jìn)，單位制也隨之松動，更多的單位人轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)人，尤其是隨著房屋由單位的福利變?yōu)槭袌龅纳唐?、私人的?cái)產(chǎn)之后，城市生活社區(qū)里又出現(xiàn)了新的組織、新的利益關(guān)系，當(dāng)然，在這過程中也產(chǎn)生了新的權(quán)力關(guān)系，于是，建設(shè)社區(qū)便成為政府及社會關(guān)注的焦點(diǎn)。

正如有學(xué)者認(rèn)為，“社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的變遷是從單位制的解體開始的，單位制理論的研究成果構(gòu)成了探索社區(qū)治理結(jié)構(gòu)變革和創(chuàng)新的基礎(chǔ)和起點(diǎn)”［10］。一定程度上說，源于單位制的松動或者解體而引起的各種新的社會性需求以及因全面改革而產(chǎn)生的各種問題漸漸地涌向了城市基層社會，社區(qū)建設(shè)也便成為政府的重要行政議題。在社區(qū)建設(shè)伊始，政府提出的社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)、路徑等內(nèi)容是根據(jù)中國基層的實(shí)際，并與學(xué)術(shù)界常用的、源于社會學(xué)家斐迪南·滕尼斯所使用的“社區(qū)”［11］概念進(jìn)行了一定創(chuàng)造性整合而設(shè)計(jì)、實(shí)施的。結(jié)果是中國的社區(qū)建設(shè)便具有雙重意涵，一面是具有行政性意義上的社區(qū)，一面是具有共同體意義上的社區(qū)。沿著這樣的思路，中國社區(qū)里權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化大致出現(xiàn)了兩種傾向，一種是行政權(quán)力在城市基層社區(qū)的強(qiáng)化，一種是自治意義上的基層社會的培育與生長。伴隨著這兩種思路與傾向的交織，中國社區(qū)治理結(jié)構(gòu)走向了不斷調(diào)整與再造的整合之路。但總的來說，隨著中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的加快，特別是伴隨著“單位制”的消解，中國社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的變遷在總體上呈現(xiàn)出由街居制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變的實(shí)踐軌跡，其特征主要表現(xiàn)為從一元走向多元，從管控走向服務(wù)與契約。

三、當(dāng)前城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的新動態(tài):以業(yè)主委員會為例

近年來，隨著小區(qū)實(shí)行現(xiàn)代物業(yè)管理進(jìn)程的加快，以及業(yè)主委員會參與小區(qū)物業(yè)服務(wù)與管理模式的推廣，社區(qū)里的權(quán)力模式呈現(xiàn)出一幅以政府實(shí)際工作部門為代表的國家力量、以物業(yè)企業(yè)為代表的市場力量與以業(yè)主委員會為代表的社會力量進(jìn)行持續(xù)博弈互動的圖景。這種圖景的形成與中國社會轉(zhuǎn)型的諸多變革息息相關(guān)，具體到社區(qū)里，隨著多元治理主體的形塑，社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)確實(shí)呈現(xiàn)出多元化趨向，但必須承認(rèn)，這種多元的結(jié)構(gòu)是不平衡的，以至于存在結(jié)構(gòu)性的矛盾，并處于不斷調(diào)整與整合之中。換言之，在當(dāng)代的社區(qū)治理中，出現(xiàn)了“一個(gè)由行動者為主體的，而不是以簡單的正式組織為主體的治理結(jié)構(gòu)……這種治理結(jié)構(gòu)的任何主體都不能僅僅通過形式授權(quán)而自然獲得主導(dǎo)地位，還必須要通過策略性的交互作用再造新的權(quán)力資源，所以，這是一個(gè)始終處于過程中的治理結(jié)構(gòu)”［12］。

一般認(rèn)為，在成立業(yè)主委員會的商品房住宅小區(qū)中，隨著業(yè)主委員會的出現(xiàn)，小區(qū)(社區(qū))權(quán)力的重構(gòu)與再形塑便更加活躍與突出，當(dāng)然，這種權(quán)力變革既有國家制度安排的設(shè)計(jì)，又有來自市場的培育訴求，更有公民社會的爭取與抗?fàn)?。有學(xué)者認(rèn)為，“盡管轉(zhuǎn)型時(shí)期的權(quán)力多極化趨勢明顯，但‘自上而下’的國家主導(dǎo)型的權(quán)力再分配機(jī)制決定了當(dāng)前權(quán)力分布的不對稱和失衡狀態(tài)，即國家—市場—社會之間的權(quán)力水平呈依次遞減的格局”［13］。目前，從中國業(yè)主維權(quán)與抗?fàn)幍念l率和結(jié)果中，可以看到，一方面，以業(yè)主委員會為代表的社會力量確實(shí)已成為當(dāng)下小區(qū)(社區(qū))治理的重要變量，并已影響了社區(qū)權(quán)力多元化的走向;另一方面，由于受傳統(tǒng)體制慣性的影響，國家權(quán)力與市場權(quán)力的結(jié)盟效應(yīng)也在深深地影響著社區(qū)權(quán)力分配的走向，社會權(quán)力的取得與伸張并不十分順暢。如以業(yè)主委員會為例，業(yè)主委員會獲取資源的制度性限定與非制度性干擾不僅影響著業(yè)主委員會權(quán)利的正常行使，而且也影響著其在整個(gè)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的合理位置與話語權(quán)掌控。

受社區(qū)治理主體多元化的影響，伴隨各種社區(qū)建設(shè)及都市業(yè)主維權(quán)等實(shí)踐活動，社區(qū)權(quán)力關(guān)系也產(chǎn)生了諸多結(jié)構(gòu)性的變化，而這些結(jié)構(gòu)性的變化又為城市基層社會培育了“新公共空間”。由于新社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，一方面與社區(qū)權(quán)力分配機(jī)制、社區(qū)組織關(guān)系、社區(qū)利益博弈等要素聯(lián)系緊密;另一方面又與社會結(jié)構(gòu)、社會整合等高度相關(guān)。為此，“社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究要繼續(xù)前行、從簡單的描述型研究走向解釋性研究，就必須實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的類型化”［14］。在中國，圍繞社區(qū)治理結(jié)構(gòu)有學(xué)者大致總結(jié)并提出了具有一定共識的三種模式，即強(qiáng)政府、強(qiáng)社會的政府主導(dǎo)型治理模式;社區(qū)主導(dǎo)與政府支持的小政府、大社會的社區(qū)自治型治理模式;政府推動與社區(qū)自治相結(jié)合的合作型治理模式［10］。當(dāng)然，這三種模式也在隨著中國社區(qū)治理實(shí)踐的推進(jìn)而不斷調(diào)整。

可以說，學(xué)界對于社區(qū)治理結(jié)構(gòu)模式的總結(jié)與歸納，對于我們加深理解社區(qū)公共資源、社區(qū)權(quán)力以及深化認(rèn)識各治理主體及其行動具有重要建構(gòu)價(jià)值與意義。從國家—市場—社會的變動關(guān)系來看，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的變革是通過一系列賦權(quán)—讓權(quán)—確權(quán)等權(quán)力生產(chǎn)機(jī)制以自上而下與自下而上兩種方式的持續(xù)互動來推動的。未來，中國社區(qū)治理、社會治理結(jié)構(gòu)走向何方?一些學(xué)者對此也進(jìn)行了深入思考，如有學(xué)者認(rèn)為，“隨著住房商品化程度的提高，隨著開放條件下社會交往關(guān)系的發(fā)展，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)還將長期在不完全契約形態(tài)中運(yùn)作，但未來的社區(qū)治理將以完全契約關(guān)系為生長點(diǎn)和發(fā)展指向而得到長足的推進(jìn)”［7］?？傊?，伴隨城市社區(qū)多元治理主體的形成，未來一段時(shí)間，推進(jìn)社區(qū)治理體系與社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化必將成為社區(qū)治理結(jié)構(gòu)變遷研究的焦點(diǎn)。

四、業(yè)主委員會面臨復(fù)雜的外部環(huán)境與關(guān)系:來自一個(gè)社區(qū)實(shí)踐的觀察

20 世紀(jì)90 年代住房制度的改革，一個(gè)重要的結(jié)果是市場的力量進(jìn)入了社區(qū)，社區(qū)權(quán)力關(guān)系隨之發(fā)生了改變。而社區(qū)權(quán)力關(guān)系轉(zhuǎn)變的實(shí)事，不僅擴(kuò)展了基層社會的空間關(guān)系，而且也更為直接地促使了業(yè)主委員會的產(chǎn)生與成長。從另一個(gè)角度來看，商品房小區(qū)的建立也使新型社區(qū)的邊界更加清晰，由此，空間單位與政治單位融為一體，并產(chǎn)生了新的空間關(guān)系和權(quán)力關(guān)系［15］。在社區(qū)里，更為顯性的表現(xiàn)是以開發(fā)商或物業(yè)公司為代表的市場力量和以業(yè)主委員會為代表的新的自治力量已成為社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的重要主體。它們之間的關(guān)系雖然在本質(zhì)上說是明確的契約關(guān)系，且有國家正式制度規(guī)范的確認(rèn)和保障，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，由于各自行為邏輯上的差異以及圍繞商品房相關(guān)制度的不明晰等原因，加之受原有“單位制”、“街居制”慣性思維的影響，它們之間的矛盾與沖突時(shí)有發(fā)生。為此，社區(qū)物業(yè)管理便成為城市社區(qū)治理的重要內(nèi)容，于是便也有了社區(qū)治理“三駕馬車”(居委會、業(yè)主委員會與物業(yè)公司)之說。“‘三駕馬車’有各自的工作載體，也有各自的運(yùn)行邏輯，但它們在實(shí)際運(yùn)行中有資源互補(bǔ)的依賴關(guān)系。這些關(guān)系形成了一種社會結(jié)構(gòu)，每個(gè)組織在其中都有自己的‘位形’?！保?6］

伴隨著社區(qū)物業(yè)管理的大力開展以及社會建設(shè)的重心下移，業(yè)主委員會面對的外部環(huán)境與需要處理的各種關(guān)系也變得異常復(fù)雜。大體而言，業(yè)主委員會面對的外部環(huán)境與關(guān)系主要體現(xiàn)在它與居委會、物業(yè)公司的關(guān)系協(xié)調(diào)與處理上。李友梅認(rèn)為，“當(dāng)這些組織在處理社區(qū)公共事務(wù)時(shí)，往往會進(jìn)入到‘社區(qū)共治’格局，只要進(jìn)入到‘社區(qū)共治’格局，它們之間就難免會碰到‘誰指揮誰’的問題。要解決這類問題，它們往往要借助一系列的處于動態(tài)過程的橫向協(xié)商，而協(xié)商的最終目標(biāo)是建立起基于公共利益之上的合作模式”［12］。在處理它們之間的關(guān)系上，雖然有各種規(guī)章制度的規(guī)定，但是由于缺乏強(qiáng)制性的權(quán)力制約關(guān)系，它們之間的關(guān)系也會隨著社區(qū)治理環(huán)境的不同、住房建筑類型的差異、業(yè)主綜合素質(zhì)的不同而不斷地變動，有時(shí)還會伴隨著人情、面子等非制度因素而出現(xiàn)微妙的社會情景。

以業(yè)主委員會與居委會的關(guān)系來說，怎樣能讓指導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系變得充實(shí)、有實(shí)質(zhì)意義，這里便涉及居委會的自身定位與積極作為問題。有學(xué)者認(rèn)為，“居委會也注重作為政府代理人和個(gè)體家庭之間的角色，在政府管理中和鄰里友好相處中它均做出了重要貢獻(xiàn)”［17］。以筆者曾調(diào)查的一個(gè)積極推動業(yè)主委員會工作的城市社區(qū)居委會來說，正因?yàn)榫游瘯茏⒅厣霞壊块T和居民對其工作的認(rèn)可，且它也很認(rèn)同業(yè)主委員會在社區(qū)治理的價(jià)值與作用，所以它便會積極推動業(yè)主委員會的工作。在實(shí)踐中，圍繞業(yè)主委員會與居委會的關(guān)系處理，還連帶著業(yè)主委員會與社區(qū)黨組織、社工站等機(jī)構(gòu)的擴(kuò)展關(guān)系。社區(qū)黨組織的工作，主要是開展黨的建設(shè)、發(fā)展社區(qū)黨員、為社區(qū)建設(shè)把握方向等。社區(qū)黨組織可以通過發(fā)揮黨員的先鋒、模范帶頭作用，以黨員群體的積極參與來帶動小區(qū)的治理。另外，社工站是由政府購買服務(wù)而來，按分工來說，居委會專注居民自治、議事決策，社工站則是專注做事辦事。在筆者調(diào)查的這個(gè)社區(qū)中，由于社區(qū)黨組織、居委會、社工站的負(fù)責(zé)人由同一人擔(dān)任，在實(shí)際工作中，三者的工作是交叉的，有時(shí)也是不分的。

再從業(yè)主委員會與物業(yè)公司的關(guān)系來看，怎樣讓契約關(guān)系明晰化、具體化與人性化，這里便涉及物業(yè)公司的市場責(zé)任與專業(yè)化程度的問題。作為一種市場行為，物業(yè)公司提供服務(wù)并獲得報(bào)酬這是一件非常正常的事情，但在實(shí)踐中，無論是出于主觀原因，還是客觀原因，有的物業(yè)企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)利益的最大化，以減少資金投入、減少保潔人員等方式來降低成本，這樣造成的客觀結(jié)果便是業(yè)主與物業(yè)公司之間的關(guān)系異常緊張，物業(yè)糾紛也時(shí)有發(fā)生。當(dāng)然，對于業(yè)主與物業(yè)公司的糾紛問題，也不能全指向物業(yè)公司的不作為，由于有的業(yè)主購買服務(wù)交費(fèi)意識較差、商品房共用部位的界定不清晰以及相關(guān)政策法規(guī)的不完善等問題客觀存在，有些矛盾糾紛的引發(fā)并不能全然歸于物業(yè)公司一方的責(zé)任。可以說，面對這些復(fù)雜的糾紛，業(yè)主委員會要想處理好與物業(yè)公司的關(guān)系，也絕非易事。在筆者調(diào)查的這個(gè)社區(qū)中，一些運(yùn)行順暢的業(yè)主委員會通過簽訂“好”(細(xì)化合同條款、完善補(bǔ)充條款、把易于產(chǎn)生糾紛的利益分配問題明確寫進(jìn)合同等方式方法)合同與物業(yè)公司建立伙伴關(guān)系的做法，是有一定借鑒意義的。但是，這也可以從一個(gè)側(cè)面說明，業(yè)主委員會的高效運(yùn)行也絕非是簡單的熱情加奉獻(xiàn)精神就可以做好的。

總之，隨著社區(qū)建設(shè)、社區(qū)物業(yè)管理的進(jìn)一步推進(jìn)，業(yè)主委員會面對的社會環(huán)境與關(guān)系已越來越復(fù)雜，為此，本文認(rèn)為，轉(zhuǎn)變思維，從城市基層社會管理的層次與設(shè)計(jì)上來加以思考業(yè)主委員會及其行動便顯得尤為必要，一方面要把業(yè)主委員會當(dāng)作一種基層社會協(xié)同的力量來看待和把握，另一方面也要從城市基層社會管理的實(shí)踐角度來進(jìn)一步培育和發(fā)展業(yè)主委員會。也可以說，面對當(dāng)前社區(qū)治理及社會治理的現(xiàn)實(shí)要求，無論在理論上還是實(shí)踐上，需要把業(yè)主委員會及其行動放在城市基層社會協(xié)同的框架下進(jìn)行理解與闡釋，進(jìn)而嘗試把社會協(xié)同的解釋力轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理的執(zhí)行力，以此來把握城市基層社會秩序的有序化。一定意義上，推動業(yè)主委員會的發(fā)展、促進(jìn)業(yè)主委員會參與社區(qū)治理將是今后城市基層社會治理的一個(gè)亮點(diǎn)。

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