郭華春

(華東政法大學(xué) 博士后流動(dòng)站，上海 200042)

21世紀(jì)以來(lái)的阿根廷主權(quán)債務(wù)危機(jī)和歐債危機(jī)中，債權(quán)人能否對(duì)外國(guó)央行提起訴訟，能否通過(guò)扣押、執(zhí)行外國(guó)央行的財(cái)產(chǎn)來(lái)獲得償付，此類(lèi)央行財(cái)產(chǎn)豁免問(wèn)題受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注。我國(guó)在2005年頒布的《外國(guó)中央銀行財(cái)產(chǎn)司法強(qiáng)制措施豁免法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“央行豁免法”)以全文4條的篇幅專(zhuān)門(mén)規(guī)定了外國(guó)中央銀行(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“外國(guó)央行”)在我國(guó)享有司法強(qiáng)制措施豁免,并規(guī)定了對(duì)等原則。但是，央行豁免法沒(méi)有明確如下問(wèn)題：(1)我國(guó)法院是否可以對(duì)外國(guó)央行行使司法管轄權(quán)？(2)享有司法強(qiáng)制措施豁免的“央行財(cái)產(chǎn)”之內(nèi)涵是什么？(3)如何判斷外國(guó)政府是否放棄央行財(cái)產(chǎn)豁免？

本文在研究美國(guó)1976年《外國(guó)主權(quán)豁免法》時(shí)發(fā)現(xiàn)，央行財(cái)產(chǎn)豁免制度與維護(hù)美元國(guó)際貨幣地位具有極大的關(guān)聯(lián)性，并輔之以復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)來(lái)予以支撐。我國(guó)央行財(cái)產(chǎn)豁免制度設(shè)計(jì)不能忽視國(guó)際金融中心建設(shè)、人民幣國(guó)際化、維護(hù)債權(quán)人利益等多重利益因素。利益平衡視角為此提供了制度設(shè)計(jì)的分析視角，并據(jù)此可以得出我國(guó)在央行財(cái)產(chǎn)豁免制度問(wèn)題上的立場(chǎng)與具體制度設(shè)計(jì)建議。

一、央行財(cái)產(chǎn)豁免制度設(shè)計(jì)中的利益平衡

從利益平衡角度分析央行財(cái)產(chǎn)豁免制度具有可能性、必要性，契合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)需求。

首先，央行豁免制度存在利益平衡的可能性。作為國(guó)際法層面上的一項(xiàng)原則，國(guó)家豁免制度主要取決于國(guó)家的同意，這種“同意”的背后則是基于國(guó)家對(duì)各種相互沖突的利益進(jìn)行政策權(quán)衡分析。央行代表本國(guó)政府干預(yù)金融市場(chǎng)的措施與商業(yè)交易行為相關(guān)聯(lián)，容易引發(fā)商業(yè)行為或主權(quán)行為的爭(zhēng)論。央行行為可能會(huì)被認(rèn)定為“商業(yè)活動(dòng)”而難以享有主權(quán)豁免。同時(shí)，央行從事國(guó)際金融活動(dòng)，其資產(chǎn)經(jīng)常出現(xiàn)在其他國(guó)家金融機(jī)構(gòu)，容易遭到外國(guó)法院的司法強(qiáng)制措施。為避免因上述情況導(dǎo)致兩國(guó)關(guān)系的緊張，各國(guó)均不同程度地承認(rèn)外國(guó)央行在本國(guó)享有國(guó)家豁免待遇。換言之，各國(guó)在央行豁免問(wèn)題的立法上存在利益權(quán)衡的可能性。

其次，央行財(cái)產(chǎn)豁免制度存在利益平衡的必要性。與外交豁免(主要涉及國(guó)家間關(guān)系)不同，央行財(cái)產(chǎn)豁免制度不但要為外國(guó)央行履行職能的活動(dòng)提供程序性保障，還要為這些活動(dòng)的交易對(duì)方債權(quán)人提供救濟(jì)。換言之，一國(guó)在國(guó)家豁免立法中給予央行財(cái)產(chǎn)豁免問(wèn)題以特別規(guī)定，除了央行本身具有特殊性之外，更重要的是基于本國(guó)在國(guó)際金融領(lǐng)域的特定政策訴求。

例如，美國(guó)在1976年的《外國(guó)主權(quán)豁免法》第1611(b)(1)條中規(guī)定，央行“為自己持有(Held for its Own Account)”的財(cái)產(chǎn)享有執(zhí)行豁免。此舉是為了維護(hù)美元作為國(guó)際貨幣的地位和紐約的國(guó)際金融中心地位，具有明顯的管轄權(quán)競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)機(jī)。20世紀(jì)70年代初期，美國(guó)國(guó)務(wù)院就已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，如果法院扣押外國(guó)央行投資資產(chǎn)成為常態(tài)，美國(guó)會(huì)面臨很多麻煩。[注]See 1973 DIG. Of U.S. PRAC. OF INT'L L. 227，228-29 ,1974.外國(guó)央行資產(chǎn)大規(guī)模轉(zhuǎn)移出美國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)國(guó)際收支平衡產(chǎn)生不利影響，損及美國(guó)管理公共債務(wù)的能力，對(duì)美元的地位產(chǎn)生重大沖擊。[注]Ernest T Patrikis，F(xiàn)oreign Central Bank Property: Immunity from Attachment in the United States，U Ill L Rev ,1982，p.266.實(shí)踐中，美國(guó)法院20世紀(jì)80年代審理的對(duì)尼日利亞央行和對(duì)伊朗央行的訴訟就引發(fā)了外國(guó)央行對(duì)將資產(chǎn)存放在美國(guó)的擔(dān)憂(yōu)。同時(shí)，國(guó)際清算銀行(BIS)同美聯(lián)儲(chǔ)在吸引各國(guó)央行儲(chǔ)備資產(chǎn)方面的競(jìng)爭(zhēng)措施之一就是保護(hù)國(guó)際清算銀行所持有的央行資產(chǎn)不會(huì)受到強(qiáng)制執(zhí)行和扣押措施的影響。正是基于對(duì)國(guó)際清算銀行豁免地位的信任，阿根廷在其中央銀行卷入美國(guó)法院的訴訟后的3個(gè)月時(shí)間里，先后將存放在紐約聯(lián)邦儲(chǔ)蓄銀行將近21億美元的資金轉(zhuǎn)入在國(guó)際清算銀行開(kāi)設(shè)的賬戶(hù)。

再次，我國(guó)央行財(cái)產(chǎn)豁免制度面臨復(fù)雜的利益平衡之現(xiàn)實(shí)需求。我國(guó)當(dāng)前的國(guó)際投資框架中，既有以央行外匯儲(chǔ)備進(jìn)行的對(duì)外投資，也有私人投資于外國(guó)央行發(fā)行的主權(quán)債務(wù)。同時(shí)，外國(guó)央行資產(chǎn)正逐步進(jìn)入我國(guó)金融市場(chǎng)。外國(guó)央行和我國(guó)央行均有可能成為債權(quán)人或債務(wù)人。21世紀(jì)以來(lái)，阿根廷等主權(quán)債務(wù)國(guó)的央行位于國(guó)外的資產(chǎn)成為以機(jī)構(gòu)投資者為代表的債權(quán)人申請(qǐng)扣押或執(zhí)行的對(duì)象，此種行為直接影響到(包括中國(guó)籍債權(quán)人在內(nèi)的)其他債權(quán)人的權(quán)益與償債順序的公平性。

此種背景下，我國(guó)不僅要在國(guó)內(nèi)立法上明確對(duì)待外國(guó)央行財(cái)產(chǎn)豁免問(wèn)題的立場(chǎng)，也需要就他國(guó)在央行財(cái)產(chǎn)豁免問(wèn)題上的政策立場(chǎng)表態(tài)：央行基于外匯儲(chǔ)備保值、增值需求進(jìn)行的投資，是否應(yīng)享有國(guó)家豁免待遇？應(yīng)享有何種程度的國(guó)家豁免待遇？而且，我國(guó)內(nèi)、外兩種立場(chǎng)應(yīng)保持言行一致，以推動(dòng)央行財(cái)產(chǎn)豁免問(wèn)題上習(xí)慣國(guó)際法的形成和負(fù)責(zé)任大國(guó)形象的塑造。

綜上，央行財(cái)產(chǎn)豁免背后蘊(yùn)含諸多的利益平衡考慮，并非簡(jiǎn)單的司法強(qiáng)制措施問(wèn)題。在抽象地討論應(yīng)該“同意”絕對(duì)豁免還是相對(duì)豁免立場(chǎng)的同時(shí)，我們更需要從利益平衡角度對(duì)我國(guó)央行財(cái)產(chǎn)豁免制度作法律技術(shù)層面分析，并將此種利益平衡過(guò)程予以法制化。

二、央行財(cái)產(chǎn)豁免制度利益平衡之法律機(jī)制

為維護(hù)紐約國(guó)際金融中心地位和美元國(guó)際儲(chǔ)備貨幣地位，美國(guó)《外國(guó)主權(quán)豁免法》對(duì)央行財(cái)產(chǎn)執(zhí)行豁免問(wèn)題作出了特別規(guī)定，這種特別規(guī)定通過(guò)立法與司法、管轄豁免與執(zhí)行豁免等層面的結(jié)構(gòu)性平衡予以實(shí)現(xiàn),典型地表現(xiàn)為美國(guó)法院對(duì)“央行財(cái)產(chǎn)”和“放棄豁免”等立法條文的解讀。

(一)行政與司法的平衡：“法庭之友”程序制度保障

在涉及國(guó)家豁免問(wèn)題的案件上，美國(guó)國(guó)務(wù)院有介入司法的傳統(tǒng)?！锻鈬?guó)主權(quán)豁免法》通過(guò)前，在央行及其財(cái)產(chǎn)豁免認(rèn)定問(wèn)題上，法院通常遵從國(guó)務(wù)院的意見(jiàn)。例如，在Weilamann訴大通銀行案件中，紐約法院判決美國(guó)國(guó)務(wù)院應(yīng)決定外國(guó)央行資產(chǎn)的豁免問(wèn)題。法院指出，如果國(guó)務(wù)院認(rèn)可該豁免并通過(guò)司法部向法院提交利益建議，法院就會(huì)賦予國(guó)務(wù)院的立場(chǎng)以法律效力。如果國(guó)務(wù)院沒(méi)有向法院提交利益建議，法院會(huì)以國(guó)務(wù)院的政策為指南，自行決定豁免問(wèn)題。[注]See Weilamann v. Chase Manhattan Bank，21 Misc. 2d 1086，192 N.Y.S.2d 469 (Sup. Ct. 1959).

鑒于金融市場(chǎng)投資者和美國(guó)政府在央行豁免問(wèn)題上存在明顯的立場(chǎng)分歧，《外國(guó)主權(quán)豁免法》的一大目的是要從程序角度削弱國(guó)務(wù)院在主權(quán)豁免決策中的地位，賦予法院在認(rèn)定豁免方面的獨(dú)立權(quán)力，以讓訴訟當(dāng)事方確信法院的決策純粹是基于合法理由和正當(dāng)法律程序進(jìn)行的。[注]H.R. Rep. No. 94-1487，1976，at 7.同時(shí)，美國(guó)政府借助于“法庭之友”制度在訴訟個(gè)案中向法院提交有關(guān)央行豁免的意見(jiàn)，表達(dá)其在央行豁免問(wèn)題上的政策訴求。實(shí)踐中，美國(guó)政府不經(jīng)法院邀請(qǐng)即急切介入案件的審理。此種舉動(dòng)受到美國(guó)學(xué)界和法律界的批評(píng)，甚至建議修改《外國(guó)主權(quán)豁免法》以明確國(guó)務(wù)院參與外國(guó)國(guó)家豁免認(rèn)定的角色。[注]Brock，Carolyn J，the Foreign Sovereign Immunities Act: Defining a Role for the Executive，Virginia Journal of International Law,Vol.30,1990，p.795.據(jù)此，央行財(cái)產(chǎn)豁免制度需要在行政與司法之間設(shè)置程序性的平衡機(jī)制。

(二)國(guó)內(nèi)與外國(guó)的平衡：管轄豁免與執(zhí)行豁免的互動(dòng)

《外國(guó)主權(quán)豁免法》對(duì)管轄豁免和執(zhí)行豁免作了區(qū)分。第1610(a)(3)規(guī)定，在美國(guó)進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)的財(cái)產(chǎn)，違反國(guó)際法所得的財(cái)產(chǎn)不得享有執(zhí)行豁免，第1611(b)(1)則規(guī)定央行“為自己持有”的財(cái)產(chǎn)享有執(zhí)行豁免，但在管轄豁免方面并沒(méi)有作此種特別規(guī)定。一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，由于外國(guó)央行財(cái)產(chǎn)在美國(guó)享有判決執(zhí)行方面的豁免待遇，對(duì)外國(guó)央行的訴訟管轄因而變得沒(méi)有意義。[注]FA Mann，the State Immunity Act 1978，BYIL ,Vol.50,1979，p.61.筆者的認(rèn)識(shí)是，這種觀(guān)點(diǎn)沒(méi)有考慮到一國(guó)法院的判決可以在外國(guó)申請(qǐng)承認(rèn)與執(zhí)行這一事實(shí)，以及此種事實(shí)對(duì)央行財(cái)產(chǎn)豁免制度所具有的特殊意義。《外國(guó)主權(quán)豁免法》賦予法院管轄有關(guān)央行財(cái)產(chǎn)的訴訟，并非僅是為私人提供一種“缺乏救濟(jì)的權(quán)利”，還蘊(yùn)含著精妙的內(nèi)、外國(guó)利益平衡。

首先，《外國(guó)主權(quán)豁免法》賦予美國(guó)法院對(duì)以外國(guó)央行為被告的訴訟案件管轄權(quán)，以此為債權(quán)人提供救濟(jì)渠道，增強(qiáng)投資者在美國(guó)的投資信心。在執(zhí)行階段給予央行財(cái)產(chǎn)以特別的豁免待遇，則無(wú)疑給了外國(guó)央行將資產(chǎn)存放在美國(guó)的“定心丸”，為美國(guó)政府維護(hù)紐約的國(guó)際金融中心地位和美元的國(guó)際貨幣地位提供了保障。

其次，全球化背景下，訴訟管轄與執(zhí)行不再局限于同一國(guó)領(lǐng)土范圍內(nèi)。盡管債權(quán)人在美國(guó)獲得了針對(duì)外國(guó)央行的勝訴判決后難以在美國(guó)獲得執(zhí)行，但畢竟獲得了在美國(guó)以外國(guó)家尋求執(zhí)行判決的機(jī)會(huì)，至少對(duì)被告身份的外國(guó)央行形成一種威懾。如果美國(guó)法院的判決在其他國(guó)家獲得執(zhí)行，這會(huì)反襯出外國(guó)央行在美國(guó)更能獲得可靠的保護(hù)。

此種區(qū)分管轄豁免和執(zhí)行豁免的做法無(wú)形中對(duì)其他國(guó)家(地區(qū))通過(guò)改善金融法制環(huán)境來(lái)“招商引資”形成很大的壓力，襯托出美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

(三)執(zhí)行階段的特別豁免

基于管轄范圍涵蓋國(guó)際金融中心所在地的紐約之區(qū)位優(yōu)勢(shì)，紐約南部地方法院和美國(guó)聯(lián)邦第二巡回法院審理了多起央行財(cái)產(chǎn)豁免訴訟案件，為第1611(b)(1)條款的解釋積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，包括：如何界定“為自己持有”、央行與母國(guó)政府的關(guān)系、外國(guó)政府放棄其本國(guó)央行的豁免所需滿(mǎn)足的形式等。

1.外國(guó)央行財(cái)產(chǎn)豁免不以央行獨(dú)立于母國(guó)政府為前提：尊重母國(guó)主權(quán)

央行與其本國(guó)政府的關(guān)系涉及一國(guó)政治體制安排，且各國(guó)央行性質(zhì)各異，難以做出統(tǒng)一的規(guī)定。美國(guó)在司法實(shí)踐中明確了“央行財(cái)產(chǎn)”的界定不受央行是否獨(dú)立于本國(guó)政府的影響。

在EM公司訴阿根廷共和國(guó)案件中，原告方認(rèn)為阿根廷動(dòng)用中央銀行資金向國(guó)際貨幣基金組織償付債務(wù)，使得阿根廷中央銀行的資產(chǎn)(包括存放在紐約聯(lián)邦儲(chǔ)蓄銀行的資產(chǎn))與阿根廷的國(guó)家資產(chǎn)相混同，不再屬于中央銀行“為自己持有”的資產(chǎn)，因而不應(yīng)該享有豁免。美國(guó)第二巡回上訴法院、最高法院在該案及隨后的NML資本公司訴阿根廷中央銀行案件中均認(rèn)為，央行“為自己持有”的財(cái)產(chǎn)所享有的豁免并不取決于央行是否獨(dú)立于其母國(guó)政府，而是取決于該資產(chǎn)是否被用于履行“央行功能”。[注]NML Capital，Ltd. v. Banco Central de la República Argentina，No. 10-1487- cv(L)，— F.3d —，2011 WL 2611269，at 19-20 (2d Cir. July 5，2011).這是因?yàn)?，央行的?cái)產(chǎn)本身就屬于其母國(guó)國(guó)家的財(cái)產(chǎn)。央行維護(hù)貨幣幣值穩(wěn)定和持有外匯都是為了其母國(guó)利益，不可能將央行利益與其母國(guó)利益相隔離。況且，由法院在個(gè)案中認(rèn)定央行的“獨(dú)立性”會(huì)造成央行財(cái)產(chǎn)豁免制度的不確定性和缺乏可預(yù)測(cè)性，不符合“讓各國(guó)央行放心將資金存放在本國(guó)”這一立法政策目標(biāo)。據(jù)此，央行財(cái)產(chǎn)的界定應(yīng)注重央行的功能而不是其獨(dú)立于母國(guó)政府的身份。

問(wèn)題在于，央行所屬?lài)?guó)政府存在濫用央行豁免制度的可能，將本國(guó)財(cái)產(chǎn)存入央行賬戶(hù)以獲得更高程度的豁免保護(hù)。為防止此種濫用行為，平衡外國(guó)央行與債權(quán)人之間的利益，法院借助于界定“為自己持有”(享有豁免的央行財(cái)產(chǎn))來(lái)解決這一問(wèn)題?！盀樽约撼钟小贝嬖诙喾N標(biāo)準(zhǔn)，其中“央行業(yè)務(wù)活動(dòng)(Central Banking Activities)”模式為主流界定模式。[注]Paul L. Lee，Central Banks and Sovereign Immunity，Columbia Journal of Transnational Law,Vol.41，2002，p.377.

2.“央行業(yè)務(wù)活動(dòng)”模式：公眾、當(dāng)事方和法院之間的平衡

根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)于《外國(guó)主權(quán)豁免法》立法報(bào)告的解釋?zhuān)胄小盀樽约撼钟小钡馁Y金之使用須同央行業(yè)務(wù)活動(dòng)相關(guān)，而不是僅用于為其他實(shí)體或外國(guó)國(guó)家的商業(yè)交易提供融資。此種“央行業(yè)務(wù)活動(dòng)”模式為美國(guó)司法實(shí)踐所采納，并在普通公眾的理解、當(dāng)事方的理解和法院的理解之間進(jìn)行了權(quán)衡。

(1)通常意義上的“央行業(yè)務(wù)活動(dòng)”。在“央行業(yè)務(wù)活動(dòng)”內(nèi)涵界定上，美國(guó)司法實(shí)踐采納的標(biāo)準(zhǔn)是：資金如果被用于通常意義上的央行功能，就能夠享有豁免，無(wú)論其商業(yè)性質(zhì)如何。[注]See Olympic Chartering，S.A. v. Ministry of Indus. & Trade of Jordan，134 F. Supp. 2d 528，534 (S.D.N.Y. 2001).換言之，第1611條項(xiàng)下的“央行業(yè)務(wù)活動(dòng)”可以是商業(yè)交易性質(zhì)。

首先，此種理解符合《外國(guó)主權(quán)豁免法》的條文結(jié)構(gòu)安排。第1610條規(guī)定了“商業(yè)活動(dòng)例外”，而第1611條是第1610條的例外。如果以“商業(yè)活動(dòng)例外”來(lái)限制“央行業(yè)務(wù)活動(dòng)”的范圍，僅對(duì)用于公共或政府活動(dòng)的央行財(cái)產(chǎn)提供第1611(b)(1)項(xiàng)下的保護(hù)，那么直接適用第1610條即可，無(wú)規(guī)定第1611(b)(1)的必要。

其次，“央行業(yè)務(wù)活動(dòng)”的性質(zhì)處于變動(dòng)和轉(zhuǎn)化之中。一種央行行為起初是商業(yè)交易性質(zhì)，但嗣后卻可能轉(zhuǎn)變成主權(quán)行為。

再次，如何判斷央行賬戶(hù)用于具體交易資金的目的也是一大難題。央行賬戶(hù)中的資金可能被用于多種目的，甚至在使用前可能根本就不知道會(huì)用于何種目的。如果將央行財(cái)產(chǎn)作“商業(yè)”與“非商業(yè)”角度的劃分，央行財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的不確定性會(huì)導(dǎo)致外國(guó)央行無(wú)法從《外國(guó)主權(quán)豁免法》的有限豁免論中得到確定性和安全感。

(2)當(dāng)事方的舉證責(zé)任。針對(duì)個(gè)案中如何判斷通常意義上的“央行業(yè)務(wù)活動(dòng)”這個(gè)問(wèn)題，美國(guó)法院在最近的司法實(shí)踐中進(jìn)一步指出，原告如果能證明資金沒(méi)有被用于此類(lèi)通常意義上的“央行業(yè)務(wù)活動(dòng)”(無(wú)論其是否具有商業(yè)性質(zhì))，則可以推翻央行財(cái)產(chǎn)所享有的豁免推定。[注]See NML Capital，Ltd. v. Banco Central de la República Argentina.,652 F.3d，at 194.這是因?yàn)椋尡桓?主權(quán)國(guó)家)證明資產(chǎn)的公共目的有悖于豁免原則，因而推定央行財(cái)產(chǎn)享有豁免；為防止央行母國(guó)政府濫用此種豁免推定，又同時(shí)賦予原告舉證推翻此種假定的權(quán)利。

(3)法院在“商業(yè)活動(dòng)”問(wèn)題上的裁量權(quán)。美國(guó)法院在一些案件中承認(rèn)，央行“為自己持有”的財(cái)產(chǎn)同央行用于商業(yè)活動(dòng)的財(cái)產(chǎn)之間并非相互排斥的兩種類(lèi)型財(cái)產(chǎn)，特別是在混合賬戶(hù)的情況下。賬戶(hù)被央行利用于外國(guó)政府(或機(jī)構(gòu))的商業(yè)活動(dòng)這一事實(shí)不會(huì)導(dǎo)致央行的活動(dòng)被認(rèn)定為構(gòu)成豁免例外之“商業(yè)活動(dòng)”。[注]Weston Compaigne de Finance et d’Investissement，S.A. v. La Republic del Ecuador，823 F Supp 1106(SDNY 1993),at 1113.

但是，法院通過(guò)個(gè)案訴訟實(shí)踐完全可以在“為自己持有”的解釋中納入 “商業(yè)活動(dòng)例外”標(biāo)準(zhǔn)，這會(huì)削弱第1611條對(duì)外國(guó)央行財(cái)產(chǎn)的保護(hù)效果。一些地方法院遵循了這種解釋?zhuān)沟醚胄胸?cái)產(chǎn)面臨被查封、扣押的風(fēng)險(xiǎn)。[注]See Ministry of Def. &Support for the Armed Forces of the Islamic Republic of Iran v. Cubic Def. Sys.，Inc.，385 F.3d 1206，1223 (9th Cir. 2004).

3.對(duì)央行財(cái)產(chǎn)豁免“放棄”之控制

為避免對(duì)他國(guó)央行資產(chǎn)實(shí)施司法扣押而造成對(duì)兩國(guó)關(guān)系的不利影響，美國(guó)法院在“放棄”央行豁免問(wèn)題上采取了嚴(yán)格控制的立場(chǎng)，以保障外國(guó)央行在美國(guó)所享有的執(zhí)行豁免。

(1)形式控制：必須明確提及放棄央行財(cái)產(chǎn)豁免。盡管?chē)?guó)家可以通過(guò)書(shū)面合同、仲裁協(xié)議等形式事先或在爭(zhēng)端解決過(guò)程中明確表示放棄其所享有的豁免，但《外國(guó)主權(quán)豁免法》第161l(b)(1)項(xiàng)規(guī)定外國(guó)政府放棄央行財(cái)產(chǎn)豁免必須以明確方式表示。在NML資本公司訴阿根廷中央銀行案中，盡管阿根廷明確表示放棄《外國(guó)主權(quán)豁免法》項(xiàng)下所享有的豁免，但沒(méi)有明確提及放棄阿根廷中央銀行存放在紐約聯(lián)邦儲(chǔ)蓄銀行的儲(chǔ)備所享有之豁免，[注]NML Capital，Ltd. v. Banco Central de la Republica Argentina，C.A.2 (N.Y.) 2011，652 F.3d，at 172.法院認(rèn)定阿根廷沒(méi)有放棄央行財(cái)產(chǎn)執(zhí)行豁免。

(2)范圍控制：禁止放棄判決前執(zhí)行豁免。第1611(b)(1)項(xiàng)沒(méi)有明確提及放棄判決前豁免。在韋斯頓金融投資公司訴厄瓜多爾案件中，法院認(rèn)定厄瓜多爾在主權(quán)債券中對(duì)判決前執(zhí)行豁免的放棄行為屬于無(wú)效行為。法院認(rèn)為，鑒于該條款立法過(guò)程中提及的判決前扣押所可能帶來(lái)的破壞性后果和外交政策方面的問(wèn)題，國(guó)會(huì)有理由不規(guī)定對(duì)央行“為自己持有”財(cái)產(chǎn)的判決前扣押，事實(shí)上也沒(méi)有這樣做。[注]Weston Compaigne de Finance et d’Investissement，S.A. v. La Republic del Ecuador ,823 F.Supp. 1106(SDNY 1993)，at 1111.

(3)地域限制。一國(guó)給予外國(guó)央行財(cái)產(chǎn)豁免僅適用于本國(guó)范圍，外國(guó)央行放棄豁免也只能放棄在該特定國(guó)家所享有的豁免，此種“放棄”具有地域性。在Eaglet公司訴尼加拉瓜央行案中，尼加拉瓜央行在債務(wù)重組協(xié)議中同意適用英國(guó)法、接受英國(guó)法院的非排他管轄，并放棄尼加拉瓜央行所享有的豁免待遇。在獲得英國(guó)法院就尼加拉瓜央行償債違約作出的勝訴判決后，Eaglet公司尋求在紐約執(zhí)行判決。美國(guó)法院認(rèn)為，尼加拉瓜央行放棄的僅是在英國(guó)享有的豁免，但仍享有美國(guó)《外國(guó)主權(quán)豁免法》項(xiàng)下的豁免。[注]Eaglet Corp. v. Banco Central de Nicaragua，839 F. Supp. 232 (S.D.N.Y. 1993).通過(guò)此種限制性解釋?zhuān)绹?guó)法院保障了外國(guó)央行財(cái)產(chǎn)在美國(guó)享有執(zhí)行豁免。

4.為私人域外執(zhí)行央行財(cái)產(chǎn)提供支持：央行資產(chǎn)信息查詢(xún)

當(dāng)事方申請(qǐng)執(zhí)行外國(guó)央行資產(chǎn)或證明外國(guó)央行資產(chǎn)不享有豁免，需要以知曉外國(guó)央行資產(chǎn)具體信息(包括：外國(guó)央行資產(chǎn)所在地、金額、是否享有豁免等)為前提，資產(chǎn)調(diào)查成為當(dāng)事方成功獲得判決執(zhí)行的前提。各國(guó)金融機(jī)構(gòu)云集紐約國(guó)際金融中心，這為美國(guó)法院調(diào)查外國(guó)央行的資產(chǎn)信息提供了強(qiáng)大的支撐。

在EM公司訴阿根廷共和國(guó)案中，EM公司向紐約南部地方法院申請(qǐng)裁定(非該案當(dāng)事方的)銀行調(diào)查阿根廷位于美國(guó)境外的資產(chǎn)。第二巡回上訴法院于2012年8月裁定債權(quán)人有權(quán)調(diào)查阿根廷位于海外的資產(chǎn)，銀行應(yīng)遵守此種調(diào)查要求。法院的理由是，裁定指向的是不享有豁免權(quán)的第三方銀行而不是阿根廷。而且，調(diào)查行為同扣押、執(zhí)行阿根廷的資產(chǎn)之間并沒(méi)有必然的聯(lián)系，不會(huì)給阿根廷帶來(lái)任何負(fù)擔(dān)。[注]NML Capital，Ltd. v. Republic of Argentina(No. 11-4065-cv(L)).紐約南部地方法院在審判實(shí)踐中坦承，盡管法院對(duì)美國(guó)域外的財(cái)產(chǎn)行使管轄權(quán)能力有限，但自己愿意并可以充當(dāng)“信息交換中心”來(lái)支持當(dāng)事方在全球執(zhí)行其判決。

5.私人救濟(jì)抵銷(xiāo)

《外國(guó)主權(quán)豁免法》關(guān)于外國(guó)央行財(cái)產(chǎn)免于扣押、執(zhí)行的豁免規(guī)定并沒(méi)有提及抵銷(xiāo)問(wèn)題，美國(guó)法院的司法實(shí)踐認(rèn)為外國(guó)央行位于美國(guó)境內(nèi)的資產(chǎn)可以用于抵銷(xiāo)該外國(guó)央行的債務(wù)。在秘魯央行訴華盛頓里格斯國(guó)民銀行案中，里格斯銀行向秘魯政府全資擁有的實(shí)體提供貸款，秘魯中央銀行在里格斯處存放200萬(wàn)美元用以擔(dān)保該項(xiàng)貸款。嗣后，里格斯以該200萬(wàn)美元存款抵銷(xiāo)秘魯央行的擔(dān)保之債。秘魯中央銀行對(duì)里格斯提起了要求歸還存款的訴訟，理由之一便是該存款屬于央行資金、享有國(guó)家豁免。法院認(rèn)為，首先，《外國(guó)主權(quán)豁免法》豁免的是外國(guó)央行在美國(guó)享有的訴訟管轄權(quán)而非實(shí)體責(zé)任。其次，查封、扣押同抵銷(xiāo)在法律性質(zhì)上完全不同。查封、扣押針對(duì)的是違法行為的救濟(jì)措施；抵銷(xiāo)針對(duì)的是私法上的債務(wù)關(guān)系，是基于公平考慮而產(chǎn)生的私法性質(zhì)的自助措施。因而，《外國(guó)主權(quán)豁免法》關(guān)于查封、扣押之豁免不適用于抵銷(xiāo)，法院支持了對(duì)秘魯央行的抵銷(xiāo)請(qǐng)求。[注]Banco Central de Reserva del Peru v. Riggs Nat. Bank of Washington，D.C.919 F.Supp. 13 D.D.C.，1994.

三、我國(guó)央行財(cái)產(chǎn)豁免制度的結(jié)構(gòu)性平衡

從前文可以看出，國(guó)家豁免背后蘊(yùn)含著國(guó)家和私人利益的精妙平衡。這種平衡通過(guò)立法與司法、司法與行政、管轄豁免與執(zhí)行豁免等多重制度匹配來(lái)實(shí)現(xiàn)。我國(guó)央行財(cái)產(chǎn)豁免法僅規(guī)定了司法強(qiáng)制措施方面的豁免，沒(méi)有明確訴訟管轄方面的豁免問(wèn)題。我國(guó)當(dāng)前面臨的多重政策訴求需要在央行豁免法制方面進(jìn)行結(jié)構(gòu)性平衡。

(一)行政與司法的協(xié)同

如前文所述，執(zhí)行豁免并非管轄豁免的簡(jiǎn)單延伸，兩者具有不同功能。我國(guó)的央行豁免法明確了央行司法強(qiáng)制措施問(wèn)題上的絕對(duì)豁免立場(chǎng)。基于建設(shè)國(guó)際金融中心和推動(dòng)人民幣國(guó)際化等政策訴求的考慮，我國(guó)在立法層面宜規(guī)定法院對(duì)外國(guó)央行的訴訟管轄權(quán)。

通過(guò)管轄權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定將私人對(duì)央行的訴訟限定在特定范圍內(nèi)，既為私人提供救濟(jì)途徑，也要防止私人濫訴行為對(duì)央行業(yè)務(wù)活動(dòng)的干擾。為降低債權(quán)人對(duì)外國(guó)央行“騷擾”性質(zhì)的訴訟和司法強(qiáng)制措施，以國(guó)務(wù)院為代表的行政管理機(jī)構(gòu)應(yīng)以恰當(dāng)?shù)姆绞浇槿胙胄胸?cái)產(chǎn)豁免訴訟案件。在建設(shè)上海國(guó)際金融中心的過(guò)程中，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)可以考慮同司法機(jī)構(gòu)建立類(lèi)似于“法庭之友”形式的溝通機(jī)制，并且應(yīng)給予國(guó)際金融中心所在地的地方政府機(jī)構(gòu)表達(dá)金融中心政策訴求的渠道。這種溝通應(yīng)該法制化，以維護(hù)審判獨(dú)立的形象和國(guó)際法上的正當(dāng)程序原則。

(二)以推定模式界定央行財(cái)產(chǎn)執(zhí)行豁免范圍

央行豁免法第2條列舉央行財(cái)產(chǎn)的表現(xiàn)形式并以“其他財(cái)產(chǎn)”概括未窮盡的財(cái)產(chǎn)形式。換言之，立法沒(méi)有界定“央行財(cái)產(chǎn)”的內(nèi)涵，使得“央行財(cái)產(chǎn)”的外延變得模糊。

基于當(dāng)前的政策需求，我國(guó)對(duì)“央行財(cái)產(chǎn)”的內(nèi)涵界定宜采用推定模式。首先，推定央行所從事的活動(dòng)屬于履行央行職能的活動(dòng)并享有豁免。其次，原告如果能夠舉證證明央行所從事的活動(dòng)不屬于通常意義上所理解的央行職能活動(dòng)，央行財(cái)產(chǎn)不應(yīng)享有豁免，則應(yīng)認(rèn)定央行財(cái)產(chǎn)不享有豁免。

(三)放棄豁免的限制

根據(jù)我國(guó)央行豁免法第1條規(guī)定，外國(guó)政府或央行可以書(shū)面方式明確放棄豁免(包括判決前的財(cái)產(chǎn)保全豁免)。同時(shí)，外國(guó)政府或央行也可以通過(guò)指定用于財(cái)產(chǎn)保全或執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)的方式這一具體行動(dòng)來(lái)表示放棄豁免。在這里，除了央行外，央行所屬的母國(guó)政府也可以放棄央行財(cái)產(chǎn)豁免。為強(qiáng)化對(duì)央行財(cái)產(chǎn)豁免的保障，我國(guó)宜明確，外國(guó)政府放棄央行財(cái)產(chǎn)執(zhí)行豁免必須明確、具體地表示，而不是一般性地宣示放棄國(guó)家豁免即可。

鑒于判決前司法強(qiáng)制措施是在雙方權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任明確之前采取的強(qiáng)制性措施，其依據(jù)和金額尚未獲得有效的判決確認(rèn)，我國(guó)宜禁止對(duì)外國(guó)央行財(cái)產(chǎn)實(shí)施判決前扣押。

(四)央行資產(chǎn)查詢(xún)

原告需要證明外國(guó)央行在我國(guó)境內(nèi)存在特定資產(chǎn)，并且這些資產(chǎn)不享有豁免。這些都有賴(lài)于對(duì)央行資產(chǎn)的查詢(xún)。除非獲得法院支持，原告很難證明外國(guó)央行財(cái)產(chǎn)存在于我國(guó)境內(nèi)的具體信息。根據(jù)我國(guó)新修訂的《民事訴訟法》，法院對(duì)金融資產(chǎn)的查詢(xún)范圍從存款擴(kuò)大到債券、股票、基金份額，并有權(quán)凍結(jié)扣劃。對(duì)于拒不協(xié)助查詢(xún)、扣押、凍結(jié)、劃撥、變價(jià)財(cái)產(chǎn)的單位，提高了處罰力度?！睹袷略V訟法》的此種規(guī)定，為查詢(xún)外國(guó)央行資產(chǎn)信息提供了一定的法律依據(jù)，有利于推動(dòng)我國(guó)國(guó)際金融中心地位的提升。在此種法律依據(jù)的基礎(chǔ)上，我國(guó)宜明確司法機(jī)關(guān)查詢(xún)外國(guó)央行資產(chǎn)的權(quán)利。

(五)“對(duì)等原則”

央行豁免法第3條規(guī)定，外國(guó)不給予中華人民共和國(guó)中央銀行或者中華人民共和國(guó)特別行政區(qū)金融管理機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)以豁免，或者所給予的豁免低于本法的規(guī)定的，中華人民共和國(guó)根據(jù)對(duì)等原則辦理。

對(duì)等原則是主權(quán)國(guó)家要求利益對(duì)等的體現(xiàn)。在央行豁免問(wèn)題上的對(duì)等原則涉及外國(guó)法和案例的查明問(wèn)題，包括：

1. 判斷標(biāo)準(zhǔn)。在中國(guó)法院涉及外國(guó)央行財(cái)產(chǎn)的豁免案件時(shí)，首先要審查是否適用對(duì)等原則以決定是否給予該外國(guó)央行以豁免待遇。問(wèn)題在于，如何判斷央行豁免法第3條中的“外國(guó)”、“外國(guó)不給予”、“所給予的豁免低于本法的規(guī)定的”。這里的“外國(guó)”是爭(zhēng)端案件中的外國(guó)央行所屬?lài)?guó)，還是案件申請(qǐng)人所屬?lài)?guó)？“外國(guó)不給予”或“所給予的豁免低于本法的規(guī)定的”，是根據(jù)該外國(guó)的立法來(lái)判斷，還是需要結(jié)合司法實(shí)踐來(lái)判斷？

2. 判斷的主體和程序。是由該外國(guó)央行舉證證明，還是以我國(guó)法院主動(dòng)查明，抑或由法院征詢(xún)我國(guó)央行或外交部等機(jī)構(gòu)后決定？具體程序又是如何？

筆者的認(rèn)識(shí)是，我國(guó)立法宜細(xì)化“對(duì)等原則”的實(shí)施程序，明確我國(guó)政府在央行豁免案件中表達(dá)本國(guó)立場(chǎng)的權(quán)利，以對(duì)他國(guó)侵害我國(guó)央行權(quán)益的行為形成震懾效應(yīng)，同時(shí)也有助于提升我國(guó)法院審判獨(dú)立的形象，避免誤解。