盧 曉 中

（華南師范大學教育科學學院院長、教授、博士生導師）

高校自主權：落實或擴大？
——基于國家教育政策文本的簡要分析

盧 曉 中

（華南師范大學教育科學學院院長、教授、博士生導師）

一、高校自主權的落實與擴大

高校自主權無論是在高教理論還是在高教實踐上都是一個十分重要的問題，它是與高校自治涵義接近的概念，簡指高校自主治理學校、自主處理學校內部事務，最小限度接受外界的干預和支配。具體而言，高校自主權具有兩種意蘊：

（1）基于學術自由和大學傳統(tǒng)的高校自治，更注重大學精神的堅守和大學品質的追求，源自傳統(tǒng)大學的文化傳統(tǒng)。自主權有利于大學精神的堅守，或者說其本身就是大學精神的意蘊所在。

（2）基于市場規(guī)則和效率優(yōu)先的高校自主，更注重量化的產(chǎn)出和成本的核算。這一意蘊顯然受新公共管理理論的影響。也就是說，獲得自主權有利于增強高校面向社會自我發(fā)展的活力，提高高校的辦學效率；有助于高校辦出特色、形成優(yōu)勢。

事實上，以上高校自主權的兩種意蘊在認識上是可以一致的，因為無論是大學精神的堅守，還是量化的產(chǎn)出，都表征了高校的進步與發(fā)展。但在現(xiàn)實中，兩者的沖突又時常發(fā)生，其中近年來一個不爭的事實是，當高校量化產(chǎn)出大幅度提升時，大學精神卻出現(xiàn)普遍衰微。究其原因，即傳統(tǒng)意義上的高校自治與現(xiàn)代意義上的高校自主權在價值訴求上既有密切關聯(lián)，但又不是一回事。應當說高校自主權的現(xiàn)代價值訴求更加多元，而價值訴求的多元與不同所帶來的沖突又往往難以避免。

對于高校自主權的落實與擴大關系的認識，主要涉及以下需要理清的問題：高校自主權是回歸或還原，還是擴大？聯(lián)合國教科文組織曾有一個重要觀點，就是學術自由與院校自治是高等教育永恒不變的兩條原則，這便意味著高校自主權有其原生性和本體性，也就是說高校自主權原本就是固有的，或者說高校有“權力存量”。從這一意義上，現(xiàn)在一些所謂的擴大高校自主權，其中相當一部分是對其原生性和本體性的回歸或還原。同時，高校自主權又是一個歷史范疇，即同樣是基于自主權的原生性和本體性，高校在不同時期有其不同的“權力存量”。因此，高校自主權的擴大涉及“權力增量”。不論是“權力存量”也好，“權力增量”也罷，廓清每個時期高校的權力邊界是重要的。

與以上認識相聯(lián)系，高校自主權的落實也同樣具有雙重意涵：一是高校自主權回歸或還原，這一施行主體無疑為政府，政府常常將此情形也稱為擴大，擴大即落實；二是高校自主權的施行，其施行主體則主要包括政府和高校，此情形主要涉及使高校擁有的權力得到適當、合理運用。不論何種情形，高校自主權的落實得如何，既取決于政府，也取決于高校。

綜上所述，對于當前中國高教體制改革的關鍵究竟是擴大高校自主權，還是落實高校自主權這一高等教育改革發(fā)展的重大理論與實踐問題，筆者認為，從中國的實際出發(fā)，高校自主權的落實可能要比擴大更關鍵、更重要。

二、高校自主權的限度與約束

高校自主權的限度與約束，首先是源于政府主管部門的疑問：一是究竟高校需要什么權，二是擔心權力下放后“一放就亂”。其次是來自于高校的現(xiàn)實：一是有些高校有權不能適當使用，甚至權力被濫用、被徇私；二是有些高校有權不敢用。不論是政府的疑問還是高校的現(xiàn)實，無疑都可能會影響高校自主權的落實，繼而也將影響到高校自主權的擴大。

1.高校究竟需要擴大什么權，又如何把握擴大“度”，這是當前擴大高校自主權的語境下亟需回答的問題。為此，我們可對20世紀80年代至今三個重要的政策文本的有關內容作一簡要分析。

（1）1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》（以下簡稱1985年決定）提出：在計劃外接受委培生和自費生；調整專業(yè)的服務方向；制訂教學計劃和大綱、編寫和選用教材；建立教學、科研、生產(chǎn)聯(lián)合體；提名任免副校長和任免其他各級干部；有權安排國家撥發(fā)和自籌經(jīng)費；等等。對不同的高等學校，國家還可以根據(jù)情況，賦予其他的權力。這是在經(jīng)歷了“文革”后，尤其是長期計劃經(jīng)濟體制下我國高等教育體制改革上的一次重大的思想解放，旨在使高等學校具有主動適應經(jīng)濟和社會發(fā)展需要的積極性和能力。

（2）1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡稱1993年綱要）提出：逐步建立政府宏觀管理、高校面向社會自主辦學的體制。在政府與學校的關系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學校的權利和義務，使高校真正成為面向社會自主辦學的法人實體；要在招生、專業(yè)調整、機構設置、干部任免、經(jīng)費使用、職稱評定、工資分配和國際合作與交流等方面進一步擴大高校辦學自主權。該綱要強調了依法辦學，確立高校的法人實體地位，使權責得以統(tǒng)一。

（3）2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱2010年綱要）提出：高校自主開展教學、科研、技術開發(fā)和社會服務，自主設置和調整學科專業(yè)，自主制定學校規(guī)劃并組織實施，自主設置教學、科研、行政管理機構，自主確定內部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學校財產(chǎn)和經(jīng)費。擴大高校在辦學模式、育人方式、資源配置、人事管理、合作辦學、社區(qū)服務等方面的自主權。該綱要強調有中國特色的現(xiàn)代大學制度建設，特別是試圖通過大學章程制定來明確高校與政府、與社會的關系，確定其權力邊界和內容。

從1985年決定、1993年綱要和2010年綱要三個國家教育政策文本可以看出，它們對高校自主權盡管都給予了高度的重視和專門的強調，但又更多的是原則規(guī)定和方向引導，并沒有明確具體下放什么權力，更沒有詳細的權力清單。應當說，近30年高校擴權“路漫漫”仍在“上下求索”。

筆者以為，當前需從兩個方面來擴大高校自主權。一是立法。盡管早在1998年我國就頒布了《高等教育法》，該法也規(guī)定了高校自主權，但同樣存在過于宏觀和原則、操作性不足的問題。因此，亟需加快“大學法”（或“高校法”）的立法進程，從而不僅使高校自主權的擴大具有法律依據(jù)和法律效力，同時可以通過更富有針對性的法律條款，使高校自主權的擴大得以真正落實。二是擴大省級政府擴大高校自主權的自主權。正如2010年綱要所強調的“加強省級政府的教育統(tǒng)籌，完善以省級政府為主管理高等教育的體制”，這對于絕大多數(shù)省（市）屬高校來說尤其重要。如2013年廣東省政府提出高教體制改革“36條”，明確下放12個領域36個方面的權力給高校，包括招生自主權（分類考試、綜合評價、擇優(yōu)錄取，招生批次的動態(tài)管理）、學科專業(yè)自主權（自主設置本專科專業(yè)，自主動態(tài)調整學位點）、用人自主權（職稱制度改革、崗位設置管理自主權）等。近日廣東省政府又提出按照“一校一策”的方式擴大和落實高校自主權，探索高校管理負面清單模式，擴大高校自主改革空間，增強高校自主發(fā)展活力。

2.約束機制如何建立？這里包括兩個方面：

（1）外在規(guī)約。來自政府與社會的規(guī)約，包括評估與法規(guī)及輿論監(jiān)督。實際上自20世紀80年代高校自主權擴大這一問題被提出，對高校自主權的外在約束就提上議事日程。例如：1985年決定提出國家及其教育管理部門要加強對高等教育宏觀指導和管理，教育管理部門還要定期對高校辦學水平進行評估，辦好的給予榮譽和物質支持，沒辦好的整頓以至停辦；1993年綱要則提出政府“運用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務、政策指導和必要的行政手段，進行宏觀管理”；而2010年綱要特別強調“推進專業(yè)評價，鼓勵專門機構和社會中介機構對高校學科、專業(yè)、課程等水平和質量進行評估。建立科學、規(guī)范的評估制度。探索與國際高水平教育評價機構合作，形成中國特色學校評價模式。建立高校質量年度報告發(fā)布制度”。

（2）自我約束。如1993年綱要重視高校自我約束機制的建立，強調高校要用好權、善用權，“學校要善于行使自己的權力，承擔應負的責任，建立起主動適應經(jīng)濟建設和社會發(fā)展需要的自我發(fā)展、自我約束的運行機制”。2010年綱要則提出進一步完善高校內部治理結構，包括完善黨委領導下的校長負責制，制定大學章程，切實落實校務公開、民主管理等制度，來建立健全自我約束的運行機制。

注：本文為2012年度全國教育科學“十二五”規(guī)劃國家一般課題（項目編號：BIA120068）的階段性成果。