趙 婷 婷

（北京航空航天大學(xué)高等教育研究所教授、博士生導(dǎo)師）

重構(gòu)我國(guó)政府與大學(xué)關(guān)系的關(guān)鍵
——從行政性權(quán)力關(guān)系到契約性權(quán)力關(guān)系

趙 婷 婷

（北京航空航天大學(xué)高等教育研究所教授、博士生導(dǎo)師）

政府與大學(xué)的關(guān)系是高等教育改革的核心問題。近年來，在我國(guó)歷次重大的高等教育改革中，理順政府與大學(xué)關(guān)系都是改革的重點(diǎn)。政府與大學(xué)關(guān)系的改革主要集中在兩個(gè)方面的內(nèi)容：從政府的角度講，主要集中體現(xiàn)為政府職能轉(zhuǎn)變；從大學(xué)的角度講，主要集中體現(xiàn)為擴(kuò)大高校自主權(quán)。雖然這些改革取得了一定的成效，但也應(yīng)該看到，我國(guó)政府與大學(xué)的關(guān)系還存在著矛盾和問題，隨著我國(guó)高等教育改革的全面深化，這些矛盾和問題越來越凸顯出來，成為阻礙高等教育進(jìn)一步改革的瓶頸所在。這就要求我們要用新的視角重新審視我國(guó)政府與大學(xué)的關(guān)系。

從理論的角度講，我認(rèn)為，政府與大學(xué)關(guān)系的核心問題主要有兩點(diǎn)：一是兩者關(guān)系的性質(zhì)是什么，二是兩者的權(quán)力邊界如何劃分。為什么說這兩個(gè)問題是研究政府與大學(xué)關(guān)系的核心呢？因?yàn)闄?quán)力關(guān)系的性質(zhì)決定了政府與大學(xué)兩者的地位，而權(quán)力邊界劃定了兩者的權(quán)力范圍。只有在權(quán)力地位和權(quán)力范圍都清晰的基礎(chǔ)上，政府職能的轉(zhuǎn)變和大學(xué)自主權(quán)的下放才會(huì)有明確的方向。

我們知道，西方大學(xué)起源于行會(huì)組織，其產(chǎn)生之時(shí)就奉行大學(xué)自治的原則。一般認(rèn)為，西方大學(xué)之所以有比較強(qiáng)的學(xué)術(shù)自由傳統(tǒng)，是因?yàn)樵缙谑且粋€(gè)自治組織。從組織文化的視角看西方大學(xué)自治，我們可以說，今天西方那些一流大學(xué)之所以能夠有比較強(qiáng)的辦學(xué)自主權(quán)，是因?yàn)槠滢k學(xué)文化傳統(tǒng)的傳承。如果從權(quán)力關(guān)系的視角看，大學(xué)作為一種行會(huì)組織，它在產(chǎn)生之時(shí)是個(gè)不依附于城邦國(guó)家，甚至不依附于教會(huì)的組織，這為大學(xué)奠定了其獨(dú)立的地位，贏得了自治的空間。在以后漫長(zhǎng)的大學(xué)發(fā)展歷史中，大學(xué)利用各種“武器”與世俗權(quán)力，與教會(huì)權(quán)力，甚至與政府進(jìn)行抗?fàn)?，目的都是為了維護(hù)其早期的獨(dú)立地位。比如我們所熟知的劍橋大學(xué)的成立、達(dá)特茅斯學(xué)院案等，都是大學(xué)爭(zhēng)取獨(dú)立地位的體現(xiàn)。經(jīng)過幾個(gè)世紀(jì)的不斷努力，西方的大學(xué)，尤其是西方的傳統(tǒng)大學(xué)的獨(dú)立地位不僅在社會(huì)公眾和文化傳統(tǒng)中得到認(rèn)可，更在法律上得到了明確的肯定。我認(rèn)為，在歐美等國(guó)的大學(xué)發(fā)展史中，大學(xué)獨(dú)立地位的形成是至關(guān)重要的，這意味著大學(xué)與政府的關(guān)系是契約性的權(quán)力關(guān)系，雙方的地位是平等的，而雙方權(quán)力的劃分可以通過法律、協(xié)商等方式來解決。

但是中國(guó)的情況卻截然不同，大學(xué)在中國(guó)不是一種行會(huì)性質(zhì)的自發(fā)組織，它是政府用以抵抗外來侵略、培養(yǎng)自身所需要人才的機(jī)構(gòu)，因此大學(xué)從產(chǎn)生之日起就與國(guó)家、政府有著天然的聯(lián)系：政府是大學(xué)的出資者和管理者，大學(xué)要為政府服務(wù)。因此，從大學(xué)的產(chǎn)生來看，中國(guó)的政府與大學(xué)的權(quán)力關(guān)系是行政性的，政府占據(jù)兩者權(quán)力關(guān)系的主導(dǎo)，大學(xué)的權(quán)力更多地由政府賦予。

這兩種政府與大學(xué)的權(quán)力關(guān)系導(dǎo)致了完全不同的兩種情況。在契約性的權(quán)力關(guān)系中，政府與大學(xué)兩者的關(guān)系是平等的，無論是政府擁有的權(quán)力還是大學(xué)擁有的權(quán)力，都是法律賦予的；在法律沒有涵蓋的領(lǐng)域，雙方通過協(xié)商方式來進(jìn)行權(quán)力分配，或者政府通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段讓大學(xué)自愿選擇。盡管當(dāng)今西方社會(huì)政府對(duì)大學(xué)的影響越來越深，但雙方的權(quán)力關(guān)系從根本上講還是契約性的，政府的政策是在尊重大學(xué)獨(dú)立地位的基礎(chǔ)上制定的，政府較少對(duì)大學(xué)進(jìn)行直接的行政性干預(yù)，政府與大學(xué)的權(quán)力邊界是相對(duì)清晰的，基本不會(huì)受到政府變動(dòng)、政策變化的過多影響。但在行政性權(quán)力關(guān)系中，政府與大學(xué)的關(guān)系就會(huì)有很大的不同。在這一關(guān)系中，政府與大學(xué)是不平等的，大學(xué)更多地要依附于政府的資源和權(quán)力，大學(xué)與政府的權(quán)力分配主要是由政府主導(dǎo)的，基本上是通過行政方式劃分的，大學(xué)有多少自主權(quán)、在哪一方面擁有自主權(quán)主要是由政府賦予的。其實(shí)這可以很好地解釋為什么這么多年來我國(guó)持續(xù)在理順政府與大學(xué)的關(guān)系，但兩者關(guān)系始終無法得到很好的平衡：如果政府不能賦予大學(xué)獨(dú)立地位，那么政府與大學(xué)的關(guān)系就始終是行政性權(quán)力關(guān)系，政府給大學(xué)什么權(quán)力，大學(xué)才能擁有什么權(quán)力，政府與大學(xué)的權(quán)力邊界就始終無法明晰起來。大學(xué)所應(yīng)擁有的權(quán)力就要始終受到政府政策、職能等許多因素的影響，而得不到法律的尊重和保護(hù)。政府與大學(xué)權(quán)力邊界是隨意的，是變動(dòng)的，它勢(shì)必會(huì)隨著政府的更替、政策的變化而變化。

日本大學(xué)的產(chǎn)生背景與中國(guó)有著相似之處，但日本政府較早地意識(shí)到了這一問題，從20世紀(jì)90年代末開始進(jìn)行了國(guó)立大學(xué)獨(dú)立法人化的改革，賦予了國(guó)立大學(xué)獨(dú)立法人的地位，其目的也是從根本上理順政府與大學(xué)的關(guān)系。盡管這些根本性的改革需要持續(xù)多年才能看到成果，但對(duì)日本來說，這一改革使得其國(guó)立大學(xué)邁出了與西方一流大學(xué)同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵一步。對(duì)中國(guó)的大學(xué)來說，這種根本性的改革已勢(shì)在必行，政府需要下定決心，做好頂層設(shè)計(jì)，從根本上解決制約政府與大學(xué)關(guān)系的核心問題，以全面深化我國(guó)高等教育改革。