高建榮

我國(guó)財(cái)稅體制改革的回顧與思考

高建榮

三十多年來(lái)，我國(guó)財(cái)稅體制改革歷經(jīng)艱難的過(guò)程，逐步實(shí)現(xiàn)了制度的創(chuàng)新，取得了豐碩的成果。為進(jìn)一步適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，黨的十八屆三中全會(huì)指出要深化財(cái)稅體制改革，確定了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期深化稅制改革的目標(biāo)原則和主要任務(wù)，制定了深化財(cái)稅體制改革的具體方案，意義重大。

財(cái)稅體制改革；回顧；思考

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》以下簡(jiǎn)稱《決定》明確提出要深化財(cái)稅體制改革，“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性。”這對(duì)于轉(zhuǎn)變我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，完善現(xiàn)代國(guó)家治理制度具有十分重要的意義。財(cái)稅體制是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，它的變動(dòng)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化緊密聯(lián)系在一起。作為建立和完善整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制的突破口，我國(guó)財(cái)稅體制改革走過(guò)了不平凡的歷程。

一、財(cái)稅體制改革的艱難歷程

（一）財(cái)稅體制改革的初步準(zhǔn)備時(shí)期

1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，為適應(yīng)改革開(kāi)放的需要，我國(guó)打破了高度集中的經(jīng)濟(jì)體制，積極嘗試新的財(cái)稅體制改革。“1978年至1982年為我國(guó)稅制建設(shè)的恢復(fù)時(shí)期和稅制改革的準(zhǔn)備時(shí)期?！?980年，我國(guó)推行“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政體制，在解決中央與地方的利益分配關(guān)系上實(shí)行“分灶吃飯”的辦法，逐步調(diào)動(dòng)地方政府當(dāng)家理財(cái)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。這時(shí)期的改革措施起步于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)稅體制和運(yùn)行格局，圍繞中央與地方、國(guó)家與企業(yè)之間利益格局的調(diào)整而展開(kāi)，是在整體改革目標(biāo)尚不明確的背景之下制定出來(lái)的，存在較多問(wèn)題，需要繼續(xù)探索。

（二）財(cái)稅體制改革的繼續(xù)發(fā)展時(shí)期

1983年至1994年為我國(guó)財(cái)稅體制改革的繼續(xù)發(fā)展時(shí)期，探索財(cái)稅體制改革的腳步繼續(xù)向前邁進(jìn)。1983年，我國(guó)實(shí)行第一步“利改稅”改革，在全國(guó)試行國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅，將建國(guó)之后實(shí)行了多年的國(guó)營(yíng)企業(yè)向國(guó)家繳納利潤(rùn)的制度轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)營(yíng)企業(yè)向國(guó)家繳納企業(yè)所得稅的制度，成為改變國(guó)家與企業(yè)利益分配關(guān)系的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。緊接著1984年，我國(guó)實(shí)行第二步“利改稅”改革，發(fā)布了關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)所得稅、國(guó)營(yíng)企業(yè)調(diào)節(jié)稅、產(chǎn)品稅、增值稅等一系列行政法規(guī)，初步形成了復(fù)合稅制體系，稅收成為了國(guó)家財(cái)政收入的主要形式。1985年，我國(guó)實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的預(yù)算管理體制，探索實(shí)行了多種形式的財(cái)政包干制，擴(kuò)大了地方的財(cái)權(quán)，調(diào)動(dòng)了地方理財(cái)?shù)姆e極性。這段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)財(cái)稅體制改革取得了一些成就，但仍舊難以打破傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的束縛，亟需創(chuàng)新。

（三）財(cái)稅體制改革的制度創(chuàng)新時(shí)期

1994年至今屬于財(cái)稅體制改革的制度創(chuàng)新時(shí)期，我國(guó)實(shí)施“分稅制”改革，按照稅種劃分中央和地方稅收范圍，根據(jù)事權(quán)劃分中央和地方的支出范圍，分別設(shè)置了中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，設(shè)置了中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并按統(tǒng)一辦法確定中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還基數(shù)等。與此同時(shí)，實(shí)行工商稅制改革，將稅種設(shè)置由之前的37個(gè)減少為23個(gè)，初步實(shí)現(xiàn)了稅制的簡(jiǎn)化和規(guī)范。1997年，我國(guó)財(cái)稅體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，先后實(shí)施部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)單一賬戶、收支兩條線管理等預(yù)算管理制度改革，加快財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整。2007年，我國(guó)財(cái)稅體制改革向縱深發(fā)展，著力于“推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，全面取消農(nóng)業(yè)稅；統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅制度，全面實(shí)施消費(fèi)型增值稅；完善轉(zhuǎn)移支付制度，建立緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的激勵(lì)約束機(jī)制；開(kāi)展國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試點(diǎn)，建立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度等?！辈粩嘁?guī)范和完善財(cái)稅體制與運(yùn)行機(jī)制。這一時(shí)期的財(cái)稅體制改革更加科學(xué)、合理，我國(guó)的財(cái)稅體制不斷完善。

二、財(cái)稅體制改革的成就與問(wèn)題

（一）財(cái)稅體制改革取得的成就

為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，三十多年間，我國(guó)財(cái)稅體制幾經(jīng)改革，取得了很大成效：一是稅收制度逐步健全，財(cái)政體制不斷完善。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐步建立和完善了以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體，其他稅種相配合的“多稅種、多環(huán)節(jié)”的復(fù)合稅制，初步構(gòu)建起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的分稅分級(jí)財(cái)政體制框架，形成了各類企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的稅收環(huán)境，我國(guó)財(cái)政收入不斷提高。二是預(yù)算制度深入推進(jìn)，支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。全面實(shí)施部門(mén)預(yù)算改革，大力推行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，深入推進(jìn)收支兩條線管理改革，基本形成了政府采購(gòu)制度體系，財(cái)政預(yù)算的完整性、規(guī)范性、透明度明顯提高。三是財(cái)政管理逐漸完善，宏觀調(diào)控不斷加強(qiáng)。“中央財(cái)政與地方財(cái)政關(guān)系由‘包干’體制歷史性地轉(zhuǎn)變?yōu)椤侄悺w制”，規(guī)范了中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，提高了中央財(cái)政收入的比重，增強(qiáng)了中央政府宏觀調(diào)控的能力，促進(jìn)了地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）財(cái)稅體制改革存在的問(wèn)題

通過(guò)不斷地推進(jìn)財(cái)稅體制改革，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，在取得成績(jī)的同時(shí)，現(xiàn)行稅收制度還存在諸多不完善之處：一是稅制結(jié)構(gòu)有待完善?，F(xiàn)行稅種設(shè)置缺乏整體性和統(tǒng)籌性。二是調(diào)節(jié)分配功能較弱。稅收具有調(diào)節(jié)分配的重要功能，而現(xiàn)行稅制在促進(jìn)社會(huì)公平方面的作用較弱。三是法治化程度亟待提高。當(dāng)前企業(yè)所得稅由國(guó)稅和地稅機(jī)關(guān)分別征收，一些地方掌握政策尺度不同，稅收與稅基核定不一致，在一定程度上造成了稅收不公平，完善稅收法律制度。

三、對(duì)深化財(cái)稅體制改革方案的思考

（一）改進(jìn)預(yù)算管理制度。

《決定》指出要“實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度。審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展……建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制?！边@一方案的提出有助于增強(qiáng)預(yù)算的透明度，減少機(jī)動(dòng)財(cái)力規(guī)模，強(qiáng)化支出制度約束，完善財(cái)政預(yù)算管理制度；有助于解決重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。能夠引導(dǎo)地方政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，更加注重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

（二）完善稅收制度

《決定》指出要“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。推進(jìn)增值稅改革，適當(dāng)簡(jiǎn)化稅率。調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入征收范圍。逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制。加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，加快資源稅改革，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。”這一方案的提出適應(yīng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、稅源結(jié)構(gòu)、征管能力和發(fā)展目標(biāo)的變化，使稅種功能組合更加合理，稅制要素配比更加優(yōu)化，有助于完善稅制結(jié)構(gòu)；有助于正確處理稅收在經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平之間的關(guān)系，逐步消除現(xiàn)行稅制存在的對(duì)不同市場(chǎng)主體的稅收不平等待遇，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體活力。

（三）建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度

《決定》指出要“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方是全。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任?！边@一方案的提出進(jìn)一步規(guī)范了中央與地方的利益分配關(guān)系?？茖W(xué)劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅，合理配置各級(jí)政府稅收收入歸屬權(quán)，有助于健全地方主體稅種，調(diào)動(dòng)地方征管稅收的積極性，增強(qiáng)地方組織收入的自主性。

總之，我國(guó)歷經(jīng)三十多年的財(cái)稅體制改革的探索和財(cái)政政策的實(shí)踐是成功的。三十多年來(lái)，我國(guó)財(cái)稅體制改革“所面臨的問(wèn)題之復(fù)雜，所走過(guò)的道路之曲折，所發(fā)生的變化之深刻，所取得的成果之顯著，”世所罕見(jiàn)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，我國(guó)的財(cái)稅體制改革不斷深化，財(cái)稅制度逐步完善。

[1]馬海濤、肖鵬.中國(guó)財(cái)稅體制改革30年經(jīng)驗(yàn)回顧與展望[J].中國(guó)財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2008(2):1-6.

[2]賈康.服務(wù)全局的財(cái)稅體制改革與財(cái)稅調(diào)控[J].廣東商學(xué)院學(xué)報(bào),2012(4):4-13.

（作者單位：張家口市鴻澤排水有限公司）