吳曉明 李曉荻 關(guān) 霞

我國農(nóng)村民間金融正規(guī)化的對策分析

吳曉明 李曉荻 關(guān) 霞

作為正規(guī)金融的補充，農(nóng)村民間金融為國民經(jīng)濟的發(fā)展提供了巨額的資金支持。本文界定了農(nóng)村民間金融的內(nèi)涵，深入分析了我國農(nóng)村民間金融存在的問題。提出健全農(nóng)村民間金融政策法規(guī)等若干對策。

農(nóng)村民間金融；正規(guī)化；民間借貸；風(fēng)險管理

近年來，隨著國民經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，我國民間融資的規(guī)模迅速擴大。受國家貨幣政策、存款準(zhǔn)備金率和利率政策的調(diào)整以及中小企業(yè)貸款難的影響，民間借貸市場更趨活躍。在銀根緊縮的貨幣政策下，市場資金緊張，中小企業(yè)貸款困難，生存艱難，民間借貸發(fā)展愈演愈烈。當(dāng)前，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨著復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢，金融體系能否穩(wěn)健運行事關(guān)重大。民間金融發(fā)展不僅影響我國金融運行，也會對實體經(jīng)濟產(chǎn)生重大影響。

一、農(nóng)村民間金融的內(nèi)涵

在當(dāng)前中國農(nóng)村民間金融市場中，一個普遍存在的現(xiàn)象是正規(guī)金融和非正規(guī)金融的并存發(fā)展。非正規(guī)金融市場，是在我國農(nóng)村經(jīng)濟正由自給半自給經(jīng)濟向商品經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，以家庭經(jīng)營為主、經(jīng)營分散、經(jīng)營規(guī)模小、各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展不平衡等條件下形成的。民間金融是非正規(guī)金融的一部分。非正規(guī)金融是指不通過依法設(shè)立的金融機構(gòu)來融通資金的融資活動和用超出現(xiàn)有法律、規(guī)范的方式來融通資金的融資活動的總和。農(nóng)村民間金融是指農(nóng)村資金的融通。它以資金為實體，信用為手段，貨幣為表現(xiàn)形式的農(nóng)村資金運動、信用活動和貨幣流通三者的統(tǒng)一。農(nóng)村的貨幣投放與回籠、存款的吸收與支取、貸款的發(fā)放與收回、匯兌、轉(zhuǎn)賬結(jié)算、保險、信托、租賃、債券的發(fā)行、票據(jù)貼現(xiàn)、證券交易等都屬于農(nóng)村金融活動。整個農(nóng)村金融活動都是信用活動、資金運動和貨幣流動交織在一起，并且在經(jīng)濟活動中相互依存、相互促進(jìn)。

二、我國農(nóng)村民間金融發(fā)展中存在的問題

（一）我國農(nóng)村民間金融缺乏合法地位

農(nóng)村民間金融是制度變遷的產(chǎn)物和結(jié)果，當(dāng)前，由于國家對農(nóng)村民間金融的準(zhǔn)入和退出機制沒有做出相應(yīng)的法律規(guī)范，農(nóng)村民間金融市場競爭基本處于一種無序的狀態(tài)，同時，政府所采用的財政政策和貨幣政策等宏觀調(diào)控工具對農(nóng)村民間金融也是鞭長莫及。因而，農(nóng)村民間金融面臨著巨大的市場風(fēng)險。2002年，中國人民銀行規(guī)定：“民間個人借貸利率由借貸雙方協(xié)商確定，但雙方協(xié)商的利率不得超過中國人民銀行公布的金融機構(gòu)同期、同檔次貸款利率(不含浮動)的4倍，超過該標(biāo)準(zhǔn)的可以定性為高利貸行為?！钡袊嗣胥y行的這一規(guī)定一方面沒有明確高利貸的本質(zhì)屬性，另一方面尚未清晰地指出非法籌集公眾存款與合法民間借貸之間的根本區(qū)別。加上我國目前的金融法律法規(guī)亦沒有相關(guān)的明確規(guī)定，所以，在現(xiàn)實具體操作過程中，認(rèn)定某一農(nóng)村民間借貸行為就是合法的還是違法的就具有很大的彈性和模糊性。如嚴(yán)格界定民間金融行為，則許多民間金融行為將被定性非法金融。需要特別注意的是，現(xiàn)有行政機構(gòu)對農(nóng)村民間金融監(jiān)管存在錯位。眾所周知，小額貸款公司是農(nóng)村民間金融的主體。在現(xiàn)實監(jiān)管過程中，政府往往將小額貸款公司認(rèn)定為一般的企業(yè)，按照非金融機構(gòu)進(jìn)行管理。而小額貸款公司又從事金融業(yè)務(wù)，因而其準(zhǔn)入和退出又受到中國人民銀行和銀監(jiān)會的管理。在此情形下，多頭的行政主體對民間金融機構(gòu)的監(jiān)管容易造成監(jiān)管錯位的現(xiàn)象，最終對民間金融機構(gòu)的監(jiān)管往往流于形式。這在一定程度上助長了農(nóng)村民間金融機構(gòu)運作的隨意性，放大農(nóng)村民間金融機構(gòu)的風(fēng)險。

（二）農(nóng)村民間金融發(fā)展規(guī)模逐漸擴大，借貸利率失控，風(fēng)險日益加大

當(dāng)前，我國農(nóng)村民間借貸市場大多在“半地下”運作。受到文化水平的限制，大多農(nóng)村居民對民間借貸相關(guān)法律法規(guī)認(rèn)識膚淺。盡管國家三令五申禁止高額利息借貸，但是現(xiàn)實中農(nóng)村的民間借貸的利率并沒有得到有效地約束。農(nóng)村民間借貸的利率通常是借貸雙方之間協(xié)商而定，部分借貸利率大大超過中國人民銀行規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，已異化為高利貸的違法事件，這潛在地給農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來巨大的風(fēng)險。隨著農(nóng)村民間借貸規(guī)模不斷膨脹，民間借貸利率持續(xù)攀升，農(nóng)村民間金融形勢更為嚴(yán)峻，面臨的風(fēng)險更是復(fù)雜多樣。農(nóng)村民間借貸利率的不可控性和自發(fā)性，嚴(yán)重削弱了國家宏觀調(diào)控效果，給信貸結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來諸多負(fù)面影響。如部分脫離中央人民銀行監(jiān)管的民間金融機構(gòu)由于由于經(jīng)營業(yè)務(wù)不規(guī)范，資金量不雄厚，仍實行高息攬存，盲目貸款的行為。同時，一些受限的行業(yè)由于不能從正規(guī)金融結(jié)構(gòu)獲取貸款，便轉(zhuǎn)向民間金融，這給國家的產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策帶來負(fù)面影響。最后，農(nóng)村金融機構(gòu)資金大多來自于親朋好友和鄉(xiāng)村鄰里，不僅資金規(guī)模小，而且信用基礎(chǔ)不牢靠，難以防范市場風(fēng)險。

（三）農(nóng)村民間金融資金大量外流，涉及資金更多地流向投機領(lǐng)域

民間金融組織融資渠道并不透明。由于資金具有逐利性，在利益最大的驅(qū)動下，民間金融資金由于監(jiān)管不完善，難免被一些非法的經(jīng)濟組織利用，危及正常的金融和社會秩序，給社會經(jīng)濟發(fā)展帶來不穩(wěn)定因素。截止2008年底，銀行業(yè)金融機構(gòu)從農(nóng)村地區(qū)吸收的存款余額為117785.18億元，而在農(nóng)村地區(qū)發(fā)放的貸款余額為63094.96億元，共從農(nóng)村轉(zhuǎn)移資金54690.22億元。這表明農(nóng)村資金外流現(xiàn)象比較嚴(yán)重，削弱了社會主義新農(nóng)村建設(shè)的資金保障。目前，農(nóng)村民間資金大多流向投機性較強的領(lǐng)域，如房地產(chǎn)、能源等行業(yè)，而流向?qū)嶓w經(jīng)營的民間資本比例較低。以溫州民間借貸資本為例，近一半的資金流入房地產(chǎn)項目，用于實體投資的僅有10%，而20%的資金轉(zhuǎn)入投機領(lǐng)域。這也折射出民間融資的尷尬境地，受到金融管制，民間融資難以進(jìn)入電力、通信等壟斷行業(yè)。

（四）政府缺乏對農(nóng)村民間金融的有效監(jiān)管

區(qū)域性是農(nóng)村民間金融最顯著的特征。這具體表現(xiàn)在不同地區(qū)的民間金融在資金供求、借貸鏈條等相差懸殊，表現(xiàn)出較強的差異性。目前中國人民銀行等機構(gòu)難于對農(nóng)村民間金融機構(gòu)監(jiān)管的重要原因之一就在于農(nóng)村民間金融的區(qū)域性。首先，不同地區(qū)的農(nóng)村民間借貸資金來源多元，部分借貸合同是“口頭協(xié)議”，這種協(xié)議無法得到法律保障，所以，這些資金就流于監(jiān)管之外。同時，盲目性和投機性也是農(nóng)村民間金融的重要特征。農(nóng)村民間金融的盲目性和投機性進(jìn)一步加大了農(nóng)村民間借貸的風(fēng)險。當(dāng)前。針對農(nóng)村民間借貸，我國相關(guān)行政機構(gòu)只堵不疏，尚未構(gòu)建起相應(yīng)的民間借貸管理組織?，F(xiàn)有的行政主體在實際過程中又存在監(jiān)管錯位，監(jiān)管職責(zé)不清晰，監(jiān)管力度弱化等急需解決的問題，導(dǎo)致違法、違規(guī)的民間金融事件接二連三出現(xiàn)，侵害了民眾的權(quán)利，不利于民間金融機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。

三、促進(jìn)我國農(nóng)村民間金融正規(guī)化的若干對策

（一)規(guī)范和完善農(nóng)村民間金融法規(guī)制度體系，盡快健全有關(guān)農(nóng)村民間金融政策法規(guī)

首先，確立農(nóng)村民間金融的法律保障制度。扭轉(zhuǎn)現(xiàn)行“壓制性管理”方式，實行扶持性管理的方式。具體而言，通過制定民間融資法，充分確立民間融資在市場經(jīng)濟中的角色和功能，逐步實現(xiàn)農(nóng)村金融的透明化，將其納入有效監(jiān)管范圍，實現(xiàn)農(nóng)村民間金融的規(guī)范化和正規(guī)化。再次，合理界定民間融資與社會集資的明確界限。社會集資涉及面廣，資金規(guī)模大，為實現(xiàn)規(guī)范管理，可從融資對象，融資規(guī)模的特定性等方面將社會集資和民間融資進(jìn)行區(qū)分，這具體可通過出臺社會資金募集管理條例進(jìn)行具體規(guī)定，如具體規(guī)定民間融資的條件、范圍和運作流程和融資者的行為規(guī)范。最后，對多種形式的民間借貸進(jìn)行分類引導(dǎo)和以法規(guī)范。明確頒布區(qū)別合法的民間借貸與非法高利貸的標(biāo)準(zhǔn)，允許合法的民間借貸存在，并加以有效的引導(dǎo)；堅決打擊和取締非法高利貸及金融詐騙活動。建議由中國人民銀行和農(nóng)業(yè)部共同起草《農(nóng)村民間信用借貸管理暫行條例》，使民間借貸有章可循，有法可依。

(二)允許農(nóng)村民間金融組織注冊登記，引導(dǎo)其逐步走向正規(guī)化

建議要求農(nóng)村民間金融組織持有一定的資本，但不能強求一致，可按地區(qū)做出不同的規(guī)定，欠發(fā)達(dá)地區(qū)低一些，發(fā)達(dá)地區(qū)適當(dāng)要求高一些。規(guī)定管理人員與從業(yè)人員的資格，對管理人員與從業(yè)人員的資歷做出限定。限定農(nóng)村民間金融組織的業(yè)務(wù)范圍，不允許其經(jīng)營風(fēng)險大的黃金交易、股票交易、外匯交易等金融業(yè)務(wù)。從上述各方面加以嚴(yán)格監(jiān)管，健全市場契約制度，使農(nóng)村民間金融組織規(guī)范運作。此外，政府及有關(guān)部門還要加強對農(nóng)村民間金融的監(jiān)測，建立監(jiān)測系統(tǒng)，掌握資金來源、去向、利率水平、運行情況等等。隨時監(jiān)測風(fēng)險，隨時發(fā)布警報，以便及時采取有效措施，防范非正規(guī)金融帶來的金融風(fēng)險。村鎮(zhèn)銀行、小額信貸公司等小型機構(gòu)的試點實踐說明，大力鼓勵和發(fā)展民營小金融機構(gòu)是適合我國現(xiàn)階段農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平的有效途徑。

（三）建立監(jiān)測體系，防范借貸風(fēng)險，規(guī)范借貸行為

一方面，政府要建立起有效的監(jiān)測體系。為及時、準(zhǔn)確把握農(nóng)村民間借貸的資金規(guī)模、利率水平與交易對象，需要相關(guān)金融監(jiān)管組織或監(jiān)管組織委托統(tǒng)計局定期收集民間借貸的相關(guān)數(shù)據(jù)，這既能國家制定和完善貨幣政策提供必要的數(shù)據(jù)支撐，還能對農(nóng)村民間金融的風(fēng)險進(jìn)行合理預(yù)測和預(yù)防。另一方面，政府還要完善對農(nóng)村民間借貸的監(jiān)督和管理方式。在對民間借貸活動深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，積極對農(nóng)村民間金融管理方式進(jìn)行探索，譬如采取核發(fā)金融業(yè)務(wù)許可證的方式，引導(dǎo)農(nóng)村民間金融發(fā)展。

首先，建立農(nóng)村民間金融機構(gòu)的準(zhǔn)入機制。當(dāng)前，我國對農(nóng)村民間金融實行壓制性管理，農(nóng)村金融機構(gòu)進(jìn)入金融市場的門檻較高，為實現(xiàn)對農(nóng)村民間金融機構(gòu)的有效監(jiān)管，應(yīng)降低農(nóng)村民間機構(gòu)融入金融市場的門檻，適度放寬進(jìn)入金融市場的條件，將農(nóng)村部分具有信譽較好，資金管理業(yè)務(wù)規(guī)范的民間金融組織合法化。其次，建立農(nóng)村民間金融機構(gòu)的監(jiān)管機制。有效地監(jiān)管是保障金融市場有序進(jìn)行的必要手段。由于信息不對稱的存在的，外部人很難把握某一農(nóng)村民間金融機構(gòu)的運行狀況，一旦缺乏有效地監(jiān)管，部分金融機構(gòu)不可避免地出現(xiàn)“撈一把就撤”的惡性事件，因而，應(yīng)在調(diào)查的基礎(chǔ)上，探索出一條切合農(nóng)村金融實際的監(jiān)管制度。最后，建立農(nóng)村民間金融機構(gòu)的退出機制。市場競爭的必然結(jié)果是優(yōu)勝劣汰，因而，農(nóng)村金融市場必須能進(jìn)能出。必要的推出機制對農(nóng)村民間金融市場和保護投資人利益具有重要的意義。具體應(yīng)確立農(nóng)村民間金融機構(gòu)的破產(chǎn)機制，充分結(jié)合農(nóng)村民間金融機構(gòu)的不良貸款率和資金的周轉(zhuǎn)率，行政監(jiān)管部門應(yīng)不定期對相關(guān)農(nóng)村民間金融機構(gòu)進(jìn)行查賬，一旦金融機構(gòu)因資金周轉(zhuǎn)、不良貸款率出現(xiàn)問題時，應(yīng)冷凍該金融機構(gòu)資金，保護投資人的利益的。

(四)構(gòu)建農(nóng)村民間金融機構(gòu)存款保險制度，加強對農(nóng)村民間金融的監(jiān)管

目前，我國雖然沒有明確建立存款保險制度，國家其實一直擔(dān)當(dāng)著隱性擔(dān)保人的功能。在完善民間金融監(jiān)管方面，需要探索的工作可以從完善法律、制度、政策入手。比如加強立法方面的完善，可探索建立一個允許非正規(guī)金融機構(gòu)運作的規(guī)則框架，以使民間金融的風(fēng)險最小化。從國家金融安全的角度來看，農(nóng)村民間金融資源極有可能成為社會游資，具有較強的隨意性和流動性，從而影響國家金融的安全，對國家金融政策的制定和執(zhí)行產(chǎn)生消極影響。構(gòu)建農(nóng)村民間金融機構(gòu)存款保險制度旨在為農(nóng)村金融機構(gòu)持續(xù)發(fā)展和維護儲戶利益提供保障。為建立農(nóng)村民間金融機構(gòu)存款保險制度，可在先期調(diào)查的基礎(chǔ)上，逐漸實行試點。另外，將民間金融納入金融監(jiān)管范圍，加強民間金融監(jiān)管，是保證民間金融機構(gòu)安全和提高資產(chǎn)質(zhì)量的內(nèi)在要求，也是農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展的重要保證。在充分肯定農(nóng)村民間金融機構(gòu)作用和鼓勵農(nóng)村民間金融發(fā)展的同時，要堅決打擊洗錢、高利貸等非法金融行為。要從完善法律、制度、政策入手，在嚴(yán)格市場準(zhǔn)入條件，提高資金充足率與準(zhǔn)備金率及實行風(fēng)險責(zé)任自負(fù)的情況下，引導(dǎo)和鼓勵民營的小額信貸銀行、私人銀行等多種形式的農(nóng)村民間金融健康發(fā)展，達(dá)到合法、公開、規(guī)范的要求，增加農(nóng)村金融的服務(wù)供給，滿足“三農(nóng)”多層次的融資需求。

[1]賀剛.我國金融監(jiān)管的現(xiàn)狀與對策[J].山東紡織經(jīng)濟，2010(3)．

[2]王娜玉.論我國的金融風(fēng)險及其監(jiān)管體制[J].金卡工程(經(jīng)濟與法)，2010(1)．

[3]李富有.民間金融的比較優(yōu)勢、發(fā)展動因與前景探析［J］.經(jīng)濟體制改革，2008，(4)．

（作者單位：遼寧省專用通信局、中國醫(yī)科大學(xué)、大連華銳重工集團股份有限公司）