王 雙

(望城區(qū)人民檢察院，湖南 長沙 410007)

一、民事公益訴訟的界定和特征

法律上所謂民事公益訴訟，是指有關(guān)機(jī)關(guān)、組織及個(gè)人在法律法規(guī)的授權(quán)范圍之內(nèi)，對(duì)侵害國家利益、社會(huì)公共利益等違法違規(guī)行為，可向法院起訴，經(jīng)訴訟程序后對(duì)違法者追究相應(yīng)法律責(zé)任的活動(dòng)。其特征主要有：

1.民事公益訴訟的直接目的是維護(hù)社會(huì)公共利益不受侵犯。民事公益訴訟的這一特征與維護(hù)個(gè)人、法人或者其他組織合法權(quán)益的民事私益訴訟不同。

2.民事公益訴訟的提起主體與案件可以沒有直接的利害關(guān)系。有關(guān)組織、個(gè)人與案件并無直接的利害關(guān)系亦可作為民事公益訴訟案件的原告起訴侵害社會(huì)公共利益者，以此維護(hù)社會(huì)公共安全。

3.民事公益訴訟的案件范圍既可以是已造成現(xiàn)實(shí)損害的違法行為，也可以是尚未造成現(xiàn)實(shí)損害的預(yù)期損害的違法行為。

4.民事公益訴訟保護(hù)法益的對(duì)世性以及效力的擴(kuò)張性。民事公益訴訟保護(hù)的是社會(huì)公共利益不受侵犯，同時(shí)判決效力不僅及于訴訟當(dāng)事人,亦及于整個(gè)社會(huì)，此決定其有對(duì)世性及效力擴(kuò)張性的特征。

二、民事公益訴訟在檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐狀況

我國1954年實(shí)施的《檢察院組織法》規(guī)定了：“地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或參加訴訟”，但是1979年頒布的《民事訴訟法》卻把民事行政檢察制度予以廢止，直到1982年《中華人民共和國憲法》的實(shí)施，重新明確規(guī)定人民檢察院是我國法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。

民事公益訴訟在我國檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐中，1997年5月，河南省方城縣人民檢察院因一起國有資產(chǎn)流失案損害國家利益，遂以原告身份代表國家利益向方城縣人民法院提起公益訴訟，1997年12月，法院判決支持方城縣人民檢察院的訴訟請(qǐng)求。此案首開檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟之先河，引起最高人民檢察院等相關(guān)部門的高度重視，被評(píng)價(jià)為全國檢察系統(tǒng)十年之中八大事件之一。之后，黑龍江、上海、山東、湖南等十多個(gè)省市先后開展了公益訴訟的實(shí)踐探索，使公益訴訟在實(shí)踐中得以極大發(fā)展，為公益訴訟立法提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

2012 年8月，在我國第十一屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議上，表決通過了“關(guān)于修改《中華人民共和國民事訴訟法》的決定”，此次修改首次確立了公益訴訟制度。即新《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境，侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。至此公益訴訟制度在民事訴訟法中得以確立，這必將揭開我國開展公益訴訟的新篇章。

三、新民事訴訟法下公益訴訟適用之困惑

(一)民事公益訴訟提起主體籠統(tǒng)不明

根據(jù)《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起民事公益訴訟。這里“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”是指哪些機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，有關(guān)組織是否包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)等社會(huì)團(tuán)體,修改后的民事訴訟法沒有給出明確界定。

檢察機(jī)關(guān)是否屬于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)，如果檢察機(jī)關(guān)可以擁有提起公益訴訟的主體資格，那么具備什么樣的條件才能提起公益訴訟，修改后的民事訴訟法亦沒有給出明確的界定。這就給檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟實(shí)踐在法律適用、程序操作等方面帶來難題，容易造成法檢兩家在公益訴訟的主體資格、適用范圍等方面產(chǎn)生分歧，對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)帶來不利影響。

(二)民事公益訴訟受案范圍狹窄

公益訴訟的受案范圍標(biāo)志著公益訴訟能夠抵達(dá)的深度和廣度?！睹袷略V訟法》第五十五條對(duì)民事公益訴訟的受案范圍僅僅明確列舉了“污染環(huán)境”、“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”兩種類型。盡管“等”字這一兜底表述并未排除其他損害社會(huì)公共利益的行為，但筆者依然擔(dān)心，這很可能使公益訴訟局限于環(huán)保和消費(fèi)領(lǐng)域，甚至成為阻止其他類型民事公益訴訟的借口。這樣的規(guī)定極易使民事公益訴訟的受案范圍實(shí)際變得狹窄，應(yīng)進(jìn)一步明確并拓寬。

檢察機(jī)關(guān)作為《憲法》賦予的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，只有法律明確規(guī)定民事公益訴訟的受案范圍才能從自身職責(zé)出發(fā)，嚴(yán)格遵守訴訟程序的運(yùn)作機(jī)制，使民事公益訴訟的啟動(dòng)有法可依。

(三)民事實(shí)體法與公益訴訟未銜接配套

《民事訴訟法》把公益訴訟制度安排在第一編“總則”中的第五章“訴訟參加人”之中，將公益訴訟劃入“當(dāng)事人”這塊并作出了規(guī)定，我們知曉法律上規(guī)定民事公益訴訟的提起主體僅僅是開展公益訴訟的前提和基礎(chǔ)，公益訴訟的順利開展亟需配套法律的跟進(jìn)和完善。

我國現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》沒有規(guī)定公益訴訟的主體和類型。現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》，因?yàn)橹辉S可“海洋環(huán)境監(jiān)管部門”提起公益訴訟，這與新《民事訴訟法》產(chǎn)生了沖突，在這種情況下，相關(guān)法律需要調(diào)整和完善。

(四)民事公益訴訟開展無相應(yīng)程序規(guī)則

公益訴訟是保護(hù)社會(huì)公共利益為目的之訴訟，其開展的程序規(guī)則不同于私益訴訟。對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言，民事公益訴訟的開展離不開公益訴訟提起程序等相應(yīng)程序規(guī)則的設(shè)置，在此方面立法處于缺位的狀態(tài)。只有完善民事公益訴訟程序規(guī)則才能保障民事公益訴訟開展的合法性、正義性，使民事公益訴訟能經(jīng)得住法治的考驗(yàn)。

四、新民事訴訟法下民事公益訴訟適用之構(gòu)建

(一)民事公益訴訟提起主體應(yīng)立法明確

《民事訴訟法》規(guī)定民事公益訴訟的提起主體為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，對(duì)“有關(guān)組織“的界定應(yīng)通過具體立法、司法解釋等方式明確規(guī)定“有關(guān)組織”包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)等。對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的界定，筆者認(rèn)為應(yīng)明確賦予檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟的主體資格，使其更好的履行其相應(yīng)的法律監(jiān)督職責(zé)。

民事公益訴訟的主體資格如果賦予檢察機(jī)關(guān)，那應(yīng)明確其在公益訴訟中的法律地位。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的法律地位，學(xué)者提出了多種觀點(diǎn)，有國家監(jiān)訴人說、訴訟當(dāng)事人說、國家公益人說等。筆者研究認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)對(duì)損害社會(huì)公共利益的侵權(quán)者提起公益訴訟，應(yīng)在法律上賦予其訴訟當(dāng)事人的地位，,在法庭上具有原告的資格，才能保證訴訟結(jié)構(gòu)的基本平衡和民事訴訟程序的順利開展。

(二)民事公益訴訟受案范圍應(yīng)進(jìn)一步拓寬

《民事訴訟法》規(guī)定了民事公益訴訟的受案范圍，即對(duì)于污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為。法律上應(yīng)如何界定損害社會(huì)公共利益的行為？筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟不能與民法私權(quán)自治原則相違背，只有存在或潛在損害社會(huì)公共利益的行為而當(dāng)事人怠于行使訴權(quán)以及當(dāng)事人行使訴權(quán)不能時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才有權(quán)提起民事公益訴訟。

因此借鑒國外實(shí)踐并結(jié)合我國國情，筆者認(rèn)為以下?lián)p害社會(huì)公共利益的行為可由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟：1.污染環(huán)境和破壞環(huán)境的公害案件；2.侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的案件；3.國有資產(chǎn)流失案件；4.侵害弱勢(shì)群體類案件；5.損害國家利益和社會(huì)公共利益的其他案件。

(三)民事公益訴訟的開展亟需實(shí)體法的跟進(jìn)與完善

民事公益訴訟的開展離不開相關(guān)民事部門法的逐步完善，在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，就在民訴法寫入“公益訴訟”條款的同時(shí)，全國人大常委會(huì)向社會(huì)公布了《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》，但并未將“環(huán)保公益訴訟”寫入草案。筆者認(rèn)為《環(huán)境保護(hù)法》的修改應(yīng)規(guī)定環(huán)境公益訴訟的提起主體和類型等規(guī)定，以確保環(huán)境公益訴訟的開展。

《民事訴訟法》作為新修訂的法律，一些舊法與之相沖突的地方亦應(yīng)作相應(yīng)修改，如《海洋環(huán)境保護(hù)法》只許可“海洋環(huán)境監(jiān)管部門”提起公益訴訟，這與《民事訴訟法》設(shè)定的民事公益訴訟的提起主體相沖突應(yīng)隨之修訂。

(四)我國檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)民事公益訴訟的規(guī)則

法律如賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)利，其提起訴訟程序應(yīng)當(dāng)是：

1．受理線索。案件線索來源有相關(guān)單位、人員舉報(bào)、控告；上級(jí)院交辦；檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)等。受理線索后，應(yīng)制作《受理案件通知書》。

2．調(diào)查取證。在案件受理后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)調(diào)查核實(shí)與案件有關(guān)的證據(jù)，以證明案件事實(shí)。調(diào)查取證終結(jié)后如可提起公益訴訟應(yīng)及時(shí)制作《調(diào)查終結(jié)報(bào)告書》。

3．風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。案件調(diào)查終結(jié)后，應(yīng)將案情及時(shí)向本院檢察長或檢委會(huì)報(bào)告，并綜合考慮案件的情況，對(duì)案件是否提起民事公益訴訟進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

4．民事公益訴訟的提起。經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，如果決定提起民事公益訴訟，則由本院檢察長或檢委會(huì)批準(zhǔn)向同級(jí)人民法院提起民事公益訴訟。

總之，民事公益訴訟在檢察實(shí)踐中得以落實(shí)與發(fā)展，亟需建立統(tǒng)一的民事公益訴訟制度，用統(tǒng)一的法律原則、訴訟理念及訴訟程序來處理民事公益訴訟案件，以維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益的安全。

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