賈凱

摘 要：新世紀(jì)以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷深入，大大改善了人民群眾的生產(chǎn)生活條件。但是不可否認(rèn)，我國城鎮(zhèn)化也存在“冒進(jìn)式發(fā)展”現(xiàn)象、區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡不科學(xué)等問題。其中，“城鎮(zhèn)結(jié)合部”社會(huì)治理問題比較突出，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)二元交叉管理、社會(huì)治理公眾參與度低、社會(huì)治安頑疾難治理、違章建筑難以清理、環(huán)境衛(wèi)生狀況欠佳、民生設(shè)施建設(shè)滯后等問題。解決城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)治理難題，應(yīng)從推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新、構(gòu)建公眾參與治理機(jī)構(gòu)、完善社會(huì)治安防控體系、完善環(huán)境保護(hù)獎(jiǎng)懲機(jī)制等方面入手。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)結(jié)合部；社會(huì)管理；社會(huì)治理

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2014）03-0010-04

“十二五”規(guī)劃綱要中，我國政府提出“城鎮(zhèn)化率提高4個(gè)百分點(diǎn)，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性進(jìn)一步增強(qiáng)”的任務(wù)，城鎮(zhèn)化日益受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。黨的十八大強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。這也是在綜合分析我國國情基礎(chǔ)上做出的戰(zhàn)略選擇，是推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的明智之舉。城鄉(xiāng)結(jié)合部是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然產(chǎn)物，是我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中產(chǎn)生的過渡性社區(qū)。因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)治理問題的解決，本身就是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的過程。

一、城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)結(jié)合部的產(chǎn)生

1.城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必然選擇。城市化是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的必然產(chǎn)物，城市化的推進(jìn)程度與一國的生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平密切相關(guān)。英國是世界上第一個(gè)城市化水平超過50%的國家，也是當(dāng)時(shí)世界上最先進(jìn)的國家。以歐美發(fā)達(dá)國家為代表的主要資本主義國家，在城市化水平達(dá)到50%后，先后成為先進(jìn)生產(chǎn)力的典型。許多國際組織也把城市化水平作為衡量一國生產(chǎn)力發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。城市化的最高層次是城鄉(xiāng)一體化，這也是我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的奮斗目標(biāo)。

城市化是農(nóng)村不斷被城市“同化”的過程，即城市的生產(chǎn)力、現(xiàn)代文明科技向農(nóng)村傳播與擴(kuò)散，最終達(dá)到城鄉(xiāng)互享的過程；城市化也是城市向農(nóng)村擴(kuò)張的過程，農(nóng)村地域不斷轉(zhuǎn)化為城市地域，城市地域不斷擴(kuò)大，城市數(shù)量顯著增加，城市人口的規(guī)模和密度亦不斷增加。有資料證實(shí)，城市化水平達(dá)到50%時(shí)，城市文明普及率將達(dá)到70%；城市化水平達(dá)到70%時(shí)，城市文明普及率將達(dá)到100%，即消滅了城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。

“實(shí)施城鎮(zhèn)化”是中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是我國在綜合分析國情基礎(chǔ)上做出的戰(zhàn)略選擇。第一，我國城市化水平低，嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。根據(jù)第六次全國人口普查的統(tǒng)計(jì)，我國目前城鎮(zhèn)居住人口占總?cè)丝诘谋壤秊?9.68%，已經(jīng)進(jìn)入城市化快速發(fā)展階段，現(xiàn)在是加快城市化進(jìn)程的良好時(shí)機(jī)。第二，我國城市數(shù)量少，吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力極為有限，因此，僅依靠現(xiàn)有的城市來吸收、轉(zhuǎn)移農(nóng)村上億剩余勞動(dòng)力是不現(xiàn)實(shí)的，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)是我國實(shí)施新型城鎮(zhèn)化的最佳選擇。第三，我國城市規(guī)模結(jié)構(gòu)體系不合理，城市規(guī)模升級(jí)困難，實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，有利于就地解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，在小城鎮(zhèn)發(fā)展壯大基礎(chǔ)上進(jìn)一步升級(jí)為小城市、中等城市，從而促進(jìn)我國城鎮(zhèn)體系良性發(fā)展。因此，實(shí)施城鎮(zhèn)化是推進(jìn)我國城市化的重要途徑，既有利于城市現(xiàn)有規(guī)模的擴(kuò)張，又有利于城市文化科技向農(nóng)村的滲透，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的城市化和現(xiàn)代化。

2.城鄉(xiāng)結(jié)合部是城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物。城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市與農(nóng)村的結(jié)合部位，是城市與農(nóng)村相互滲透、交融過程中產(chǎn)生的特殊社區(qū)。這類社區(qū)以往屬于農(nóng)村，由于城市區(qū)域的擴(kuò)張、能量的擴(kuò)散而向外輻射，導(dǎo)致城市核心區(qū)外圍不斷拓展，市屬行政范圍也隨之?dāng)U展，郊區(qū)變?yōu)槭袇^(qū)。城鄉(xiāng)結(jié)合部實(shí)質(zhì)上是城市中心區(qū)與外圍農(nóng)業(yè)腹地之間的過渡帶，是改革開放以來中國城市化進(jìn)程中普遍存在的社區(qū)類型。從功能上看，城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市功能與農(nóng)村功能互相滲透、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特殊而又充滿活力的地區(qū)，兼具城鄉(xiāng)生活方式雙重特征，不同于傳統(tǒng)意義上的城市與鄉(xiāng)村。

典型意義上的城鄉(xiāng)結(jié)合部需要滿足三個(gè)條件：與城市中心區(qū)毗鄰，兼具城市與農(nóng)村的某些功能、特點(diǎn)，行政管轄上不屬于城市街道管轄，而屬于郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄；非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，由于毗鄰市區(qū)，蔬菜種植業(yè)、食品加工業(yè)、服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，但仍有少量農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)人口；人口密度較大，介于中心城區(qū)與鄉(xiāng)村之間，人員構(gòu)成比較復(fù)雜，流動(dòng)人口較多。

城鄉(xiāng)結(jié)合部是個(gè)動(dòng)態(tài)概念。若以城市中心為圓點(diǎn)，那么隨著城鄉(xiāng)結(jié)合部這一圓圈不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)結(jié)合部也隨之向外擴(kuò)張?，F(xiàn)在的城鄉(xiāng)結(jié)合部會(huì)發(fā)展成城區(qū)，新的農(nóng)村區(qū)域會(huì)發(fā)展成新的城鄉(xiāng)結(jié)合部。因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市邊緣區(qū)域由農(nóng)村走向城市這一動(dòng)態(tài)過程的中間階段。城鄉(xiāng)結(jié)合部是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的產(chǎn)物，但是各地城鎮(zhèn)化的進(jìn)程和影響因素又有所差異，其發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力也不盡相同?？梢哉f，城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展既有共同性，又有差異性。

改革開放后，隨著大中型城市中心區(qū)域的持續(xù)向外擴(kuò)張，中心城區(qū)的人口、企業(yè)、住宅等不斷向周圍地區(qū)遷移，形成了一個(gè)不同于原中心區(qū)、又不同于農(nóng)村的、具有獨(dú)特特征和結(jié)構(gòu)的典型區(qū)域——城鄉(xiāng)結(jié)合部。隨著人口流動(dòng)的放開，大量外地人口涌入大中城市或農(nóng)村人口涌入城市，由于城市邊緣區(qū)生活成本較低等原因，大量流動(dòng)人口聚集在這些城鄉(xiāng)交互帶，居住生活，形成城鄉(xiāng)結(jié)合部。在城鎮(zhèn)化過程中，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌入城市，進(jìn)入工廠工作或從事個(gè)體服務(wù)業(yè)。大量人口涌入城市，造成了房地產(chǎn)市場的“剛需”，再加上各地政府在“土地財(cái)政”的驅(qū)使下，房地產(chǎn)市場一片火爆。傳統(tǒng)中心城區(qū)的空間有限，很多開發(fā)商把開發(fā)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城郊，于是，在城郊出現(xiàn)了座座“新城”。這些地區(qū)的居民本以農(nóng)業(yè)為生，失地后他們便把富余的住房出租出去，以房租為生。在此背景下，城鄉(xiāng)結(jié)合部形成了居民和租住者混居，且租住者人口數(shù)量遠(yuǎn)多于居民的局面。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)結(jié)合部應(yīng)運(yùn)而生。

二、城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)治理存在的問題

1.城鄉(xiāng)二元交叉管理。城鄉(xiāng)結(jié)合部地處城市邊緣地帶，具有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的鮮明特點(diǎn)，居民與租住民混雜，“一地多管”、“一地?zé)o主”等現(xiàn)象普遍。某些原屬于農(nóng)村村委會(huì)管理的土地被不斷開發(fā)后，處于街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等機(jī)構(gòu)交叉管理狀態(tài)，并可能存在工商、稅務(wù)、城管等多方面交叉管理現(xiàn)象。某些城鄉(xiāng)結(jié)合部在治安管理上，存在著村委會(huì)和居委會(huì)兩套系統(tǒng)，重復(fù)治理現(xiàn)象普遍，制約了城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)治理效率的提高。

此外，適用于普通農(nóng)村、城市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處的管理體制在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)難以奏效。一方面，在我國當(dāng)前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，不少鄰近城市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃出部分土地成立街道，將較多編制資源用于新設(shè)立的街道辦事處，這在一定程度上打擊了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)結(jié)合部管理中的積極性。另一方面，按照“成熟一批、劃轉(zhuǎn)一批”的城鎮(zhèn)化模式，不少發(fā)展比較成熟的居委會(huì)直接就近劃入相鄰街道管理，但是這些地區(qū)的土地所有權(quán)有些仍屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這種模式直接造成了城鄉(xiāng)結(jié)合部管理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道交叉管理問題。

2.社會(huì)治理公眾參與度低。城鄉(xiāng)結(jié)合部地處農(nóng)村與城市的交界地帶，公眾素質(zhì)參差不齊，權(quán)利和責(zé)任意識(shí)較差。善于做群眾工作是中國共產(chǎn)黨的重要政治優(yōu)勢，基層社會(huì)治理更需要公眾的積極參與，特別是需要廣大黨員發(fā)揮模范帶頭作用。然而，不少地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部的黨組織建設(shè)并不規(guī)范，黨組織軟弱渙散，黨員素質(zhì)和文化水平不高，部分基層黨組織存在貪污腐敗、黨群關(guān)系緊張等問題，并沒有在城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)治理中發(fā)揮先進(jìn)作用。

暢通的參與渠道和成熟的民主制度是公眾參與社會(huì)治理的必要條件。據(jù)南方某中部城市調(diào)查統(tǒng)計(jì)，有24.9%的公眾認(rèn)為城鄉(xiāng)結(jié)合部缺乏民主政治的生態(tài)環(huán)境，影響了公眾參與社會(huì)治理的積極性，而且公眾參與渠道不暢通、民主制度建設(shè)不完善也是重要影響因素。[1]不少地區(qū)公眾參與渠道單一，缺乏網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和新媒體技術(shù)的支持。城鄉(xiāng)結(jié)合部是流動(dòng)人口聚集區(qū)，其中青年群體占有很大比重，新媒體對(duì)他們工作、生活影響巨大。缺乏信息技術(shù)的支持，顯然不利于帶動(dòng)不同群體參與社會(huì)治理的熱情。

3.社會(huì)治安頑疾治理難。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得人民生活水平普遍提高，但是社會(huì)財(cái)富的迅速流動(dòng)以及不規(guī)則的累積，造成了社會(huì)分配不公和個(gè)人經(jīng)濟(jì)收入懸殊的局面，“基尼系數(shù)”居高不下，超過國際警戒線，充分說明了這一問題的嚴(yán)重性。[2]本來城鄉(xiāng)收入差距就較大，再加上不少常住居民因?yàn)椴疬w一夜暴富，擁有大量財(cái)富，而外來人口收入較低，因此收入懸殊問題在這些地區(qū)表現(xiàn)更為明顯。生活水平的巨大差距容易刺激外來流動(dòng)人口，導(dǎo)致他們產(chǎn)生不滿心理，甚至產(chǎn)生報(bào)復(fù)社會(huì)的動(dòng)機(jī)。

城鄉(xiāng)結(jié)合部由于人口數(shù)量較多，流動(dòng)較大，給人口管理造成了一定困難。不少流動(dòng)人口素質(zhì)較差、法律觀念淡薄，再加上團(tuán)體性較強(qiáng)、業(yè)余生活單調(diào)等原因，他們常成為社會(huì)不安定因素。城鄉(xiāng)結(jié)合部常發(fā)生的偷盜自行車、電動(dòng)車以及一定數(shù)量的入室盜竊等案件，對(duì)居民生活產(chǎn)生了很大困擾。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年上海某區(qū)某鎮(zhèn)拘留所拘留的660人中，91%是外來人員。[3]此外，不少務(wù)工人員業(yè)余生活單調(diào)，由此引發(fā)的吸毒販毒、賭博、賣淫嫖娼等刑事案件時(shí)有發(fā)生，這些都使得城鄉(xiāng)結(jié)合部成為刑事案件高發(fā)區(qū)域。

4.違章建筑難以清理。違章建筑是城鄉(xiāng)結(jié)合部執(zhí)法管理中的頑疾之一。由于家庭收入增加和生活條件提高，人們改善住房條件的愿望較為迫切，再加上傳統(tǒng)觀念“買房置地”的影響，使得攀比之風(fēng)日甚，導(dǎo)致農(nóng)民建設(shè)住房的愿望十分強(qiáng)烈。再者，住房出租能夠?yàn)槿藗儙碡S厚的收入，大量農(nóng)民進(jìn)入城市務(wù)工，因?yàn)榈乩砦恢玫脑?，城鄉(xiāng)結(jié)合部的租金具有很強(qiáng)的價(jià)格優(yōu)勢，因此，很多城鄉(xiāng)結(jié)合部的居民不惜花費(fèi)巨額資金進(jìn)行違章搭蓋，以供出租，這也是當(dāng)前我國城鄉(xiāng)結(jié)合部普遍存在的現(xiàn)象。

城鄉(xiāng)結(jié)合部是農(nóng)村向城市發(fā)展的產(chǎn)物。很多城郊居民為了獲得高額拆遷補(bǔ)償進(jìn)行違法建設(shè)，這種現(xiàn)象在面臨拆遷的城中村或城郊村很普遍。受宗族觀念的影響，很多城鄉(xiāng)結(jié)合部的居民抱團(tuán)抗法，導(dǎo)致這些地區(qū)執(zhí)法十分困難。除此之外，規(guī)劃相對(duì)滯后、居民法律意識(shí)淡薄等因素，使得城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的違章建筑長期難以治理。不同管理部門的交叉管理和管理錯(cuò)位，使得執(zhí)法主體和執(zhí)法體制不清晰，如城管執(zhí)法部門與土地局之間的執(zhí)法職能存在交叉錯(cuò)位、相互推諉等問題。

5.環(huán)境衛(wèi)生狀況欠佳。城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境衛(wèi)生問題突出，臟、亂、差現(xiàn)象嚴(yán)重。在城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展過程中，隨著征地范圍的不斷擴(kuò)大，無業(yè)、失業(yè)人員不斷增多，再加上外來流動(dòng)人口大量涌入，使得城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境衛(wèi)生問題突出。如違規(guī)占用城市交通要道，違法擺攤設(shè)點(diǎn)，從事各類經(jīng)營活動(dòng)，沿街餐飲店、夜間路邊燒烤產(chǎn)生的油污對(duì)地面污染嚴(yán)重，賣菜、賣水果產(chǎn)生的垃圾隨意丟棄路面等等，嚴(yán)重影響市容市貌。

由于地處城郊、管理不善，大部分城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)尚未形成科學(xué)、完善、環(huán)保的垃圾管理系統(tǒng)，垃圾露天堆放和簡單填埋現(xiàn)象普遍。不少街區(qū)由于硬件設(shè)施不完善、排污系統(tǒng)不合理、清運(yùn)費(fèi)用不足等原因，再加上保潔人員配備不足，使得城鄉(xiāng)結(jié)合部的清掃保潔難度加大，同時(shí)，清潔樓和廢棄物處理廠建設(shè)滯后，也使得日常環(huán)境清理出的廢棄物無處處理。城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)由于建筑工地較多，產(chǎn)生的建筑垃圾、工業(yè)垃圾難以處理，環(huán)衛(wèi)主管部門管理不力等原因，使得其環(huán)境衛(wèi)生現(xiàn)狀與我國建設(shè)現(xiàn)代都市的目標(biāo)極不相稱。

6.民生設(shè)施建設(shè)滯后。城鄉(xiāng)結(jié)合部轄區(qū)交界處，民生設(shè)施建設(shè)存在投資欠缺和城鄉(xiāng)財(cái)政分支的現(xiàn)狀：城市用于民生設(shè)施建設(shè)的投資仍以市區(qū)為主；農(nóng)村缺乏進(jìn)行大規(guī)模市政建設(shè)的資金；由于政策原因，新農(nóng)村建設(shè)的專項(xiàng)資金又無法劃撥給城鄉(xiāng)結(jié)合部。因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部的民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，發(fā)展面臨嚴(yán)重的資金瓶頸。部分城鄉(xiāng)結(jié)合部公共服務(wù)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施落后，超負(fù)荷運(yùn)載，有的地區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，如缺乏配套燃?xì)夤芫€等基礎(chǔ)設(shè)施，致使無法采用熱力或燃?xì)饧泄┡?/p>

城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口的住房保障政策也較為缺乏，無論是城市保障房建設(shè)還是房地產(chǎn)開發(fā)商都不會(huì)把城鄉(xiāng)結(jié)合部的流動(dòng)人口作為服務(wù)對(duì)象，而且以廉租房為主的城鎮(zhèn)住房保障體系又嚴(yán)格地將“戶籍”問題列為享受廉租房的必備條件，以北京、上海等為代表的城市均以“本地戶口”作為享受住房保障的必備條件。所以城鄉(xiāng)結(jié)合部的流動(dòng)人口無法像城鎮(zhèn)居民一樣享受住房保障，也不能像當(dāng)?shù)剞r(nóng)民一樣自建住宅，這也使得城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口的住房、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育等問題十分突出。

三、完善城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)治理的對(duì)策建議

1.推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新。目前，城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域存在城市管理體制和農(nóng)村管理體制并存的二元管理格局。應(yīng)當(dāng)盡快理順管理體制，消除“二元結(jié)構(gòu)”，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。加快城鄉(xiāng)結(jié)合部管理體制創(chuàng)新，需要按照“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制和屬地管理原則，理順與區(qū)屬職能部門的關(guān)系，改村民委員會(huì)為居民委員會(huì)，穩(wěn)步推進(jìn)撤村建居工作，推行現(xiàn)代社區(qū)管理模式。[4]在不斷探索、實(shí)踐基礎(chǔ)上，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道統(tǒng)一籌劃、聯(lián)動(dòng)的一體化治理體制，整體推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部一體化建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的漸進(jìn)式發(fā)展。

為了促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部城鎮(zhèn)化健康穩(wěn)定發(fā)展，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府管理方式，整合現(xiàn)有行政資源，降低行政成本，提高行政效率和整體服務(wù)水平。要加強(qiáng)管理制度建設(shè)，使各級(jí)管理部門明確權(quán)責(zé)，各司其職，加強(qiáng)配合協(xié)調(diào)。與此同時(shí)，要健全社會(huì)公示、聽證等制度，推進(jìn)政務(wù)公開、財(cái)政公開，增強(qiáng)政府工作透明度；加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，善于利用微博、微信等新媒體，使城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)管理方式向民主、透明、便民、法制等方面轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的現(xiàn)代化、科學(xué)化、人性化。

2.構(gòu)建公眾參與治理機(jī)制。城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展需要轉(zhuǎn)變觀念，即由“政府管理”向“社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)變。在“政府管理”語境下，政府與百姓是管理者與被管理者的關(guān)系；“社會(huì)治理”強(qiáng)調(diào)多主體治理，政府、社會(huì)組織、公民均為社會(huì)公共事務(wù)的參與主體。構(gòu)建公眾參與社會(huì)治理的新機(jī)制，也是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”精神的需要。城鄉(xiāng)結(jié)合部的各級(jí)管理部門應(yīng)該構(gòu)建公正公開的民主政治生態(tài)，推動(dòng)公眾參與社區(qū)治理渠道的多樣化，完善公眾參與社區(qū)治理的相關(guān)制度建設(shè)。

社區(qū)管理者應(yīng)該通過各種形式的宣傳、教育活動(dòng)，使社區(qū)居民充分意識(shí)到參與城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)治理既是自己的權(quán)利，又是自己的義務(wù)，是維護(hù)自身權(quán)益的重要方式。城鄉(xiāng)結(jié)合部的黨組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮先鋒模范作用，創(chuàng)造新途徑使流動(dòng)人口中的共產(chǎn)黨員參與到社區(qū)黨支部組織活動(dòng)中，以此為契機(jī)，帶動(dòng)更多流動(dòng)人口參與社區(qū)治理。政府管理部門應(yīng)該鼓勵(lì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的居民成立各類合法社會(huì)組織，使公眾參與社區(qū)治理的途徑規(guī)范化、有序化，同時(shí)要提高公眾文化素質(zhì)和政治覺悟，增強(qiáng)公眾“主人翁”意識(shí)，使其形成自覺、主動(dòng)參與社區(qū)治理的能動(dòng)力。

3.完善社會(huì)治安防控體系。在基層黨組織和政府各級(jí)部門的協(xié)調(diào)配合下，實(shí)行條塊結(jié)合，綜合治理，是我國社會(huì)實(shí)現(xiàn)長治久安的成功經(jīng)驗(yàn)，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部穩(wěn)定發(fā)展的重要舉措。[5]我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，城鄉(xiāng)結(jié)合部處于城市與農(nóng)村交界的過渡帶，流動(dòng)人口數(shù)量眾多，社會(huì)治安問題復(fù)雜，充分發(fā)揮各部門的積極性，各盡其能、各負(fù)其責(zé)，協(xié)調(diào)配合，是當(dāng)務(wù)之急。在堅(jiān)持屬地管理的原則下，應(yīng)當(dāng)建立區(qū)縣、街鄉(xiāng)、社村相結(jié)合的立體式協(xié)調(diào)機(jī)制。區(qū)級(jí)政府可嘗試設(shè)立城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)管理協(xié)調(diào)委員會(huì)，加強(qiáng)政府職能部門間的協(xié)調(diào)；明確各級(jí)部門的管理職責(zé)，建立統(tǒng)一的城市綜合管理和行政執(zhí)法機(jī)制。

完善“以證管人”、“以房管人”的人口管理政策。對(duì)于流動(dòng)人口，目前我國實(shí)行暫住證管理制度。但是，暫住證在城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口信息登記、人口管理等方面所起的作用并不理想，社會(huì)各界認(rèn)為“暫住證”在字面上有歧視和不平等嫌疑，因此，人們普遍認(rèn)為應(yīng)將暫住證改為居住證。不少城市已經(jīng)試行以居住證代替暫住證，其他城市也紛紛把暫住證改革事宜提上議事日程。在暫住證改革過程中，各地應(yīng)當(dāng)實(shí)行賦予新“居住證”更多功能，形成類似京津城市一卡通磁卡通用制度。“以房管人”應(yīng)當(dāng)做好出租房的定期普查、完善登記制度，鼓勵(lì)形成出租方、租住方雙方主動(dòng)登記信息、配合管理的長效機(jī)制。

4.依法清除亂搭亂建房屋。違建問題是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)治理的難點(diǎn)。對(duì)于不同亂搭違建房屋，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同歷史原因和現(xiàn)狀，采取區(qū)別對(duì)待的策略，對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民住房建設(shè)進(jìn)行有效治理。目前，城鄉(xiāng)結(jié)合部的新建房屋大部分是臨時(shí)建筑、違法違章建筑，這種情況在全國很普遍，根治這一難題是一個(gè)系統(tǒng)工程。因?yàn)樯婕暗讲疬w補(bǔ)償問題，在執(zhí)法局執(zhí)法過程中，干擾執(zhí)法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，部分因違建被強(qiáng)制拆除的住戶甚至暴力抗法，這些情況導(dǎo)致黨群、干群關(guān)系緊張。

對(duì)于突擊違建以圖獲得拆遷補(bǔ)償款的違法行為，各地應(yīng)當(dāng)依法給予處理。在違章建筑拆除過程中，應(yīng)疏堵并重：充分發(fā)揮我黨群眾路線的政治優(yōu)勢，深入群眾，解決群眾實(shí)際困難；對(duì)于無故搭建違章建筑的行為，以教育為主，懲罰并舉，以免造成干群關(guān)系緊張；對(duì)于亂搭臨街房以從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)或出租房屋的行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決取締，并給生產(chǎn)經(jīng)營者提供教育、培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，使之有一技之長，再創(chuàng)業(yè)再就業(yè)。鼓勵(lì)農(nóng)民從鄉(xiāng)村環(huán)境融入到城市環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民勞動(dòng)、生產(chǎn)、生活以及思想觀念的現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化。

5.完善環(huán)境保護(hù)獎(jiǎng)懲機(jī)制。完善城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境保護(hù)支撐體系，需要政府、社會(huì)組織、相關(guān)企業(yè)、當(dāng)?shù)鼐用竦膮f(xié)同治理，探索生態(tài)環(huán)境體系建設(shè)的新思路。改善城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的關(guān)鍵在于建立完善的環(huán)境獎(jiǎng)懲機(jī)制。實(shí)踐中，城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在結(jié)構(gòu)性政策缺位，特別是有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策嚴(yán)重短缺：受益者無償占有生態(tài)效益，積極保護(hù)者無法獲得應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，生態(tài)環(huán)境破壞者不承擔(dān)破壞生態(tài)的責(zé)任和成本。

權(quán)責(zé)清晰、獎(jiǎng)懲并重是實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制科學(xué)化的關(guān)鍵。必須厘清、調(diào)整相關(guān)利益各方在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)利益分配方面的復(fù)雜關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)把為生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出貢獻(xiàn)以及因生態(tài)環(huán)境問題利益受損的企業(yè)或個(gè)人作為補(bǔ)償對(duì)象，加大政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋壤?；加?qiáng)資源費(fèi)征收管理工作，增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償功能；加大環(huán)境污染、生態(tài)破壞懲治力度，逐步健全環(huán)境污染、生態(tài)破壞責(zé)任者經(jīng)濟(jì)賠償制度；積極探索利用市場手段完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，最大限度實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能價(jià)值，引導(dǎo)各利益方積極參與城鄉(xiāng)結(jié)合部的環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)。

6.加快完善社會(huì)保障制度。走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，應(yīng)加快推進(jìn)城市社會(huì)保障制度創(chuàng)新。黨的十八屆三中全會(huì)要求“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制”，“在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系”。[6]這為加快城鄉(xiāng)結(jié)合部民生設(shè)置建設(shè)，完善社會(huì)保障體系提供了政策支持。堅(jiān)持中國特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，應(yīng)當(dāng)公平對(duì)待城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民和外來流動(dòng)人口，加快解決流動(dòng)人口“回不去”和“留不住”難題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部原有居民和以農(nóng)民工、公司白領(lǐng)為主體的外來流動(dòng)人口的市民化，盡快實(shí)現(xiàn)“同城同責(zé)同權(quán)”。

與城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展相比，部分出臺(tái)時(shí)間較早的社會(huì)保障政策已經(jīng)與城鄉(xiāng)結(jié)合部的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新趨勢不相適應(yīng)。應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地城鄉(xiāng)結(jié)合部出現(xiàn)的新問題，允許各地政策創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，完善現(xiàn)行社會(huì)保障政策，增強(qiáng)其科學(xué)性和合理性。決策制定過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮流動(dòng)人口的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和異質(zhì)性，分層次分類別為流動(dòng)人口提供社保，優(yōu)先把工作穩(wěn)定、長期居住在所在城市的流動(dòng)人口納入社會(huì)保障體系。與此同時(shí)，要完善征地補(bǔ)償政策，維護(hù)失地農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)益，把失地?zé)o穩(wěn)定職業(yè)者、自謀職業(yè)者納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，并解決其實(shí)際生活困難。

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