黃晟

(華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430079)

國(guó)家補(bǔ)償是一種重要的國(guó)家責(zé)任形式， 它是指因公權(quán)力的合法行使導(dǎo)致他人損害或者其他特定原因?qū)е滤藫p害應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)的補(bǔ)償責(zé)任，是國(guó)家對(duì)受損方給予的必要救濟(jì)。與之相對(duì)的國(guó)家賠償則是以公權(quán)力行使的非合法性作為前提。當(dāng)前，中國(guó)已經(jīng)制定專(zhuān)門(mén)的《國(guó)家賠償法》，而對(duì)國(guó)家補(bǔ)償制度采取應(yīng)何種立法模式各界看法不盡相同。選擇合理的立法模式是進(jìn)一步完善國(guó)家補(bǔ)償制度的關(guān)鍵，筆者擬在分析中國(guó)補(bǔ)償制度立法缺失的基礎(chǔ)上探討其立法模式構(gòu)想。

一、中國(guó)國(guó)家補(bǔ)償制度立法缺失

中國(guó)國(guó)家補(bǔ)償制度散見(jiàn)于包括根本法、法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)在內(nèi)的各類(lèi)不同效力層級(jí)的法律規(guī)范中。在現(xiàn)有法律法規(guī)體系中，涉及國(guó)家補(bǔ)償?shù)姆捎兴氖嗖浚姓ㄒ?guī)一百五十多部，地方性法規(guī)一百六十多部，規(guī)章一百四十多部[1]。在根本法層面，《憲法》第十條第三款和第十三條都對(duì)國(guó)家補(bǔ)償制度作了具指導(dǎo)意義的規(guī)定：國(guó)家在依法征收或征用公民財(cái)產(chǎn)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償責(zé)任。在法律層面，主要是針對(duì)的國(guó)家補(bǔ)償不同具體領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范，以及提供明確的法律依據(jù)。如《農(nóng)業(yè)法》第七十一條規(guī)定，國(guó)家在征用農(nóng)民集體所有的土地時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予受損方一定的征地補(bǔ)償；《防震救災(zāi)法》第三十八條規(guī)定，國(guó)家在救災(zāi)時(shí)對(duì)征用的房屋和設(shè)備造成損壞或滅失的情況下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任；《文物保護(hù)法》、《民族區(qū)域自治法》、《水法》等多部法律明確規(guī)定國(guó)家應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的情況和條件，并對(duì)各自補(bǔ)償領(lǐng)域作了闡述與規(guī)制。另外，與國(guó)家補(bǔ)償制度聯(lián)系緊密的還有《國(guó)家賠償法》。2010年，立法部門(mén)對(duì)《國(guó)家賠償法》進(jìn)行修訂，體現(xiàn)了對(duì)吸納國(guó)家補(bǔ)償制度留有余地的態(tài)度。在《國(guó)家賠償法》第二條中，新法將舊法中“違法行使職權(quán)”改為“有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形”，不再用“違法”概括各種不同的賠償情形，并將國(guó)家賠償范圍在分則中予以具體化。在行政法規(guī)層面，如《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》第三十六條規(guī)定，國(guó)家對(duì)征用設(shè)備、器材和其他物資造成損壞的情況下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任；《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》第十條規(guī)定，政府對(duì)單位或者個(gè)人因保護(hù)野生動(dòng)物而受到損失的情況下也應(yīng)承擔(dān)必要的補(bǔ)償責(zé)任，對(duì)受損方予以補(bǔ)償。還有一些行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章對(duì)國(guó)家補(bǔ)償制度作了規(guī)制和限定，如中央層次的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、地方層次的《北京市重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物造成損失補(bǔ)償辦法》和《長(zhǎng)沙市征地補(bǔ)償實(shí)施辦法》等等。這些既有法律法規(guī)為國(guó)家補(bǔ)償制度立法提供了制度上的依據(jù)和來(lái)源。

現(xiàn)有國(guó)家補(bǔ)償制度在立法層面上仍然存在一些突出問(wèn)題。第一，國(guó)家補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)、原則、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等具體問(wèn)題規(guī)定得十分抽象簡(jiǎn)單，可操作性不強(qiáng)。國(guó)家補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和原則是什么？哪些情形適用國(guó)家補(bǔ)償？現(xiàn)有制度并未對(duì)此作出明確回應(yīng)，即使涉及相關(guān)問(wèn)題也是只言片語(yǔ)。第二，國(guó)家補(bǔ)償制度立法較為分散，法律法規(guī)之間效力也不一致，導(dǎo)致各領(lǐng)域的規(guī)定不統(tǒng)一，在具體適用上難免產(chǎn)生偏差。例如關(guān)于補(bǔ)償范圍，1995年通過(guò)的《人民警察法》雖然規(guī)定公民人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失都屬于國(guó)家補(bǔ)償?shù)姆秶?，但兩年后通過(guò)的《國(guó)防法》第五十五條規(guī)定，只有在經(jīng)濟(jì)上受到直接損失的前提條件下，國(guó)家才對(duì)受損對(duì)象承擔(dān)一定的補(bǔ)償責(zé)任，作為常見(jiàn)的補(bǔ)償事由之一的人身?yè)p害并沒(méi)有被提及。第三，現(xiàn)有制度雜亂并且構(gòu)建不科學(xué)，有的補(bǔ)償責(zé)任在范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序等方面不夠具體和統(tǒng)一；不同的法律法規(guī)基本是各自為政，關(guān)聯(lián)性也不強(qiáng)，難以構(gòu)筑成一個(gè)呈體系化、科學(xué)化的國(guó)家補(bǔ)償制度。因此，中國(guó)現(xiàn)有國(guó)家補(bǔ)償制度政策性較強(qiáng)，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性與統(tǒng)一性，無(wú)法為受害者提供全方位的法律依據(jù)和法律保護(hù)?；跒楫?dāng)前頻發(fā)的國(guó)家補(bǔ)償事由案件提供法律依據(jù)的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)國(guó)家補(bǔ)償制度進(jìn)行科學(xué)立法以保障公眾的合法權(quán)益勢(shì)在必行。采取何種立法模式并使之適應(yīng)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)土壤是亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

二、國(guó)家補(bǔ)償制度立法的兩種模式分析

鑒于國(guó)家補(bǔ)償制度較為分散的立法不利于保障受害人的合法權(quán)益，也不利于法律法規(guī)體系的完善以及法制建設(shè)，多數(shù)學(xué)者主張對(duì)國(guó)家補(bǔ)償制度統(tǒng)一立法，使現(xiàn)有補(bǔ)償制度規(guī)范化、體系化。具體來(lái)說(shuō)，就是要結(jié)合實(shí)際通過(guò)立法統(tǒng)一規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、程序、費(fèi)用和國(guó)家補(bǔ)償?shù)膶?duì)象和范圍等事項(xiàng)[2]。至于如何“統(tǒng)一立法”以及進(jìn)行立法模式的具體操作，還存在不同觀點(diǎn)。其中代表性的觀點(diǎn)主要有“單獨(dú)立法說(shuō)”和“合并立法說(shuō)”。以下對(duì)這兩種立法模式進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

1．單獨(dú)立法說(shuō)

“單獨(dú)立法說(shuō)”主張要制定出一部不依附于其他任何法律法規(guī)而獨(dú)立存在的國(guó)家補(bǔ)償法，并對(duì)其補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償原則和補(bǔ)償程序等具體事項(xiàng)在這部專(zhuān)門(mén)法中予以統(tǒng)一規(guī)定。著名行政法學(xué)者薛剛凌教授認(rèn)為，由于國(guó)家補(bǔ)償制度和國(guó)家賠償制度存在諸多方面的不同，所以應(yīng)該制定一部單獨(dú)的“國(guó)家補(bǔ)償法”，用來(lái)明確國(guó)家補(bǔ)償?shù)念?lèi)型、原則、程序以及標(biāo)準(zhǔn)，并最終構(gòu)建起相對(duì)完善的國(guó)家補(bǔ)償制度體系[3]。日本著名行政法學(xué)家田中二郎的主張為“單獨(dú)立法說(shuō)”提供了重要的理論支持。他認(rèn)為，“如果把國(guó)家賠償責(zé)任制度的目的理解為實(shí)現(xiàn)關(guān)于經(jīng)濟(jì)性價(jià)值分配的正義，那么有可能也有必要采用一個(gè)以公平負(fù)擔(dān)原則為核心的統(tǒng)一的法理論體系”[4]。

單獨(dú)成篇的《國(guó)家補(bǔ)償法》既使得國(guó)家補(bǔ)償制度規(guī)范化、系統(tǒng)化，為相關(guān)問(wèn)題的適用提供了一致標(biāo)準(zhǔn)，也使國(guó)家補(bǔ)償制度在保障公民合法權(quán)益上發(fā)揮著有別于國(guó)家賠償制度的獨(dú)特作用，更彰顯其功能特色。制定一部統(tǒng)一的《國(guó)家補(bǔ)償法》屬于學(xué)界的主流觀點(diǎn)，也代表了今后的立法走向，是未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。統(tǒng)一的“國(guó)家補(bǔ)償法”不僅可以彌補(bǔ)單行法律法規(guī)等的不足，也能使受害人在缺乏單行法規(guī)的情況下獲得補(bǔ)償救濟(jì)[5]。不過(guò)，制定獨(dú)立的“國(guó)家補(bǔ)償法”在立法成本和技術(shù)上要求較高，存在很大的現(xiàn)實(shí)困境。一方面，國(guó)家補(bǔ)償制度的內(nèi)容比較龐雜，既要對(duì)大量的個(gè)別法律法規(guī)以及判例進(jìn)行歸納、篩選和總結(jié)，也要對(duì)相關(guān)理論問(wèn)題進(jìn)行深入分析和研究，更需要相關(guān)部門(mén)和社會(huì)各界投入相當(dāng)大的人力、物力和財(cái)力，其投入成本的耗費(fèi)尚需進(jìn)一步預(yù)算和評(píng)估；另一方面，在國(guó)家責(zé)任體系仍然不健全的今天，當(dāng)前是否有條件、有能力完成獨(dú)立制定國(guó)家補(bǔ)償法這項(xiàng)任務(wù)？在國(guó)家責(zé)任體系范圍內(nèi)，國(guó)家賠償制度雖然已經(jīng)以法律形式存在，但是它在一些方面仍然不完善，在未來(lái)依然要根據(jù)客觀形勢(shì)進(jìn)行修改。而國(guó)家補(bǔ)償制度在立法上尚屬全新的領(lǐng)域，相關(guān)的制度設(shè)計(jì)、機(jī)制運(yùn)作還需要立法部門(mén)和學(xué)者們進(jìn)一步研究，要在較短時(shí)間內(nèi)制定出一部“國(guó)家補(bǔ)償法”，難度自然不容小覷。

2．合并立法說(shuō)

合并立法說(shuō)主張將有關(guān)國(guó)家補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定和內(nèi)容納入到《國(guó)家賠償法》中，并設(shè)置專(zhuān)門(mén)的章節(jié)或條款對(duì)國(guó)家補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)問(wèn)題予以明確規(guī)定。北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在修改《國(guó)家賠償法》時(shí)將國(guó)家補(bǔ)償?shù)幕締?wèn)題，例如國(guó)家補(bǔ)償?shù)脑瓌t、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等附帶規(guī)定在《國(guó)家賠償法》篇幅內(nèi)[6]。中國(guó)政法大學(xué)教授馬懷德表示，國(guó)家賠償和國(guó)家補(bǔ)償均作為國(guó)家責(zé)任的有機(jī)組成部分，將兩者進(jìn)行一同規(guī)定在邏輯上是周延的，無(wú)論從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒，還是從現(xiàn)實(shí)土壤出發(fā)，將國(guó)家補(bǔ)償作為專(zhuān)章規(guī)定在新《國(guó)家賠償法》中立法難度更小，更具有可行性[4]。第一，國(guó)家補(bǔ)償和國(guó)家賠償所追求的最終目的存在一致性?！秶?guó)家賠償法》的立法精神就是最大程度地保障公民賠償?shù)葯?quán)利。在這一點(diǎn)上，國(guó)家補(bǔ)償?shù)牧⒎ň衽c《國(guó)家賠償法》相契合。盡管?chē)?guó)家補(bǔ)償與國(guó)家賠償?shù)脑蚝蛻B(tài)度有所不同，但兩者最終目的就是通過(guò)以國(guó)家承擔(dān)責(zé)任的方式保護(hù)受損人的合法利益。第二，國(guó)外一些有益實(shí)踐提供了可供借鑒的立法經(jīng)驗(yàn)。英國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)家大多在憲法、國(guó)家賠償法以及其他法律法規(guī)中設(shè)置了國(guó)家補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，國(guó)家補(bǔ)償制度在這些國(guó)家中是作為附屬部分規(guī)定在憲法、國(guó)家賠償法等相關(guān)法律之中的。如《西班牙人民憲章》第三十二條和《日本國(guó)憲法》第二十九條均明文表示，出于社會(huì)公益等其他的正當(dāng)目的，政府或者國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)征用的私人財(cái)物予以一定的補(bǔ)償，對(duì)受損方承擔(dān)起補(bǔ)償責(zé)任[7]。德國(guó)的《國(guó)家賠償法》規(guī)定，國(guó)家或者政府對(duì)因財(cái)產(chǎn)征收或公共利益遭受損失的受損人承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，行政相對(duì)人此時(shí)享有一種補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)[8]。不過(guò)，如果將國(guó)家補(bǔ)償制度納入《國(guó)家賠償法》中，存在混淆國(guó)家補(bǔ)償和國(guó)家賠償之嫌。作為兩種截然不同的國(guó)家責(zé)任形式，國(guó)家補(bǔ)償源于合法的公權(quán)力行為，國(guó)家賠償源于違法或過(guò)錯(cuò)的公權(quán)力行為。這是兩者產(chǎn)生本質(zhì)區(qū)別的根本原因。除此之外，國(guó)家補(bǔ)償與國(guó)家賠償還在范圍、對(duì)象、性質(zhì)、目的和解決途徑等諸多方面有著較大差異，將兩者混淆甚至等同無(wú)異于抹殺各自的制度特色，以致無(wú)法全面的保護(hù)相對(duì)人的合法利益。在法治國(guó)家，違法侵害是本來(lái)就應(yīng)該予以消除的，而合法侵害中存在著忍受義務(wù)，不能無(wú)視兩者的這一本質(zhì)差異[4]。國(guó)家補(bǔ)償制度不管是從自身概念的角度來(lái)分析，抑或是從制度設(shè)計(jì)的理念來(lái)評(píng)判，兩種制度都是根本不同的，不能以一種制度來(lái)涵蓋另一種制度。再者，將國(guó)家補(bǔ)償附帶規(guī)定在國(guó)家賠償制度中，將會(huì)一定程度上削弱國(guó)家補(bǔ)償制度的特色和地位，不利于其獨(dú)立發(fā)揮作用。

三、中國(guó)國(guó)家補(bǔ)償制度立法模式構(gòu)想

盡管從立法成本、立法環(huán)境等諸多現(xiàn)實(shí)因素出發(fā)，以《國(guó)家賠償法》涵括國(guó)家補(bǔ)償制度的形式來(lái)規(guī)范國(guó)家補(bǔ)償制度是目前實(shí)現(xiàn)可能性相對(duì)較大的，但科學(xué)的立法活動(dòng)要求其自身符合一國(guó)的實(shí)際情況，能夠真正反映社會(huì)的發(fā)展需要和社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的客觀規(guī)律，并對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的情況具有一定的預(yù)見(jiàn)性，可以有效地解決社會(huì)問(wèn)題[9]。由于社會(huì)的需要，一項(xiàng)成熟的、理性的、完善的制度或者經(jīng)驗(yàn)是可以通過(guò)嚴(yán)格的法定程序上升為專(zhuān)門(mén)的國(guó)家法律的。具體到國(guó)家補(bǔ)償制度，也就是將其上升為“國(guó)家補(bǔ)償法”，但目前分散的國(guó)家補(bǔ)償制度體系以及降低國(guó)家補(bǔ)償制度等級(jí)、將其內(nèi)置于各項(xiàng)法律規(guī)范中既不利于這一項(xiàng)制度的發(fā)展甚至成熟，也不利于從根本上保障公眾的合法權(quán)益。通過(guò)考察中國(guó)法制建設(shè)歷程，一些由效力層級(jí)較低的“規(guī)章”、“條例”等規(guī)范性文件以及涵蓋在其他成文法中的內(nèi)容單獨(dú)上升為國(guó)家法律的層級(jí)是大量客觀存在的事實(shí)。陳瑞華教授認(rèn)為，“立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)秉承對(duì)法律實(shí)施中的問(wèn)題與改革試驗(yàn)中的經(jīng)驗(yàn)同時(shí)兼顧的原則，及時(shí)而有效地將那些成熟的改革經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家的法律規(guī)范，從而促進(jìn)法律制度的健康發(fā)展”[10]。這是法治進(jìn)程不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，也是確保一項(xiàng)制度長(zhǎng)期保有權(quán)威和效力的重要舉措。從中國(guó)法制土壤和實(shí)踐出發(fā)，國(guó)家補(bǔ)償制度作為一整套日趨成熟的制度體系需要上升為更具規(guī)范效力的法律規(guī)定。這是對(duì)十八屆四中全會(huì)提出的“人民權(quán)益要靠法律保障”、“制度化、規(guī)范化、程序化是社會(huì)主義民主政治的根本保障”[11]理念的回應(yīng)和落實(shí)。

立法是一種創(chuàng)制和發(fā)展規(guī)則的活動(dòng)[12]，將國(guó)家補(bǔ)償制度的內(nèi)在價(jià)值和規(guī)則予以科學(xué)化呈現(xiàn)是確立其立法模式的根本意義所在。以專(zhuān)門(mén)的法律形式展現(xiàn)出的國(guó)家補(bǔ)償制度是最能從根本上體現(xiàn)其制度特色、制度價(jià)值和制度功能的。筆者認(rèn)為，可以采取一種綜合立法的模式來(lái)構(gòu)建中國(guó)“國(guó)家補(bǔ)償法”的制度框架，即一方面制定一部總綱性的《國(guó)家補(bǔ)償法》，只就一般性的、普遍適用的問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定，定位為法律體系中的“一般法”；另一方面應(yīng)針對(duì)不同的補(bǔ)償事由分別制定單行法律，就基于不同事由發(fā)生的補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行特別規(guī)定，定位為法律體系中的“特別法”。這種構(gòu)想類(lèi)似于民法制度的立法模式。在民法范圍內(nèi)，目前中國(guó)已制定《民法通則》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《合同法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《著作權(quán)法》、《商標(biāo)法》、《專(zhuān)利法》、《婚姻法》、《繼承法》和《收養(yǎng)法》等一系列民事法律，除此之外還存在其他法律中的相關(guān)民事性的規(guī)定、行政法規(guī)和地方性規(guī)定等等。這些制度有機(jī)構(gòu)成了現(xiàn)有的民法規(guī)范體系。其中《民法通則》被編纂成了一個(gè)小型的“民法典”，其地位和作用即民法基本法，相當(dāng)于民法典中的總則部分[13]，屬于民法體系中的“一般法”；此外，包括《物權(quán)法》、《合同法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等在內(nèi)的其他單行民事法律則作為民法的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)定和細(xì)化，其地位相當(dāng)于民法典的分則部分，起到補(bǔ)充、說(shuō)明和完善《民法通則》的作用，屬于民法體系中的“特別法”。因此，參考民法的立法體系和模式，國(guó)家補(bǔ)償制度可以制定出一個(gè)總綱類(lèi)型的“國(guó)家補(bǔ)償法”，就補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、主體、原則和范圍等事項(xiàng)作出總體性規(guī)定；在具體的征收、征用、移民、拆遷、刑事被害人補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域進(jìn)行單獨(dú)立法，對(duì)各類(lèi)事由引發(fā)的補(bǔ)償問(wèn)題予以分別規(guī)定。在這個(gè)法律體系中，總綱類(lèi)型的“國(guó)家補(bǔ)償法”作為“一般法”，也是上位法；各單行補(bǔ)償法律作為“特別法”和下位法，在上位法的指導(dǎo)下發(fā)揮作用，并對(duì)上位法予以補(bǔ)充和完善。

上述構(gòu)想的可行性和優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，相當(dāng)程度上削降了立法的難度和成本。綜合立法模式下的“國(guó)家補(bǔ)償法”與單獨(dú)立法模式下的“國(guó)家補(bǔ)償法”存在本質(zhì)區(qū)別。單獨(dú)立法說(shuō)所主張的“國(guó)家補(bǔ)償法”是法典化的法律，它不僅要求在國(guó)家補(bǔ)償?shù)幕締?wèn)題上予以規(guī)定，而且更加重視各類(lèi)具體補(bǔ)償問(wèn)題的完善。通俗地說(shuō)，“單獨(dú)立法說(shuō)”主張對(duì)國(guó)家補(bǔ)償問(wèn)題“一步到位”，追求在一部法律內(nèi)涵括國(guó)家補(bǔ)償制度的所有事項(xiàng)。而根據(jù)中國(guó)目前的立法水平和能力，在較短時(shí)間完成是基本不可能的。綜合立法模式中的“國(guó)家補(bǔ)償法”僅就國(guó)家補(bǔ)償中的一般性的、普遍適用的問(wèn)題作出規(guī)制，相當(dāng)于“國(guó)家補(bǔ)償法”法典的一部分。這種構(gòu)想一方面彌補(bǔ)了合并立法模式模糊國(guó)家補(bǔ)償與國(guó)家賠償界限的不足，便于國(guó)家補(bǔ)償制度獨(dú)立發(fā)揮作用；另一方面也大為降低了單獨(dú)立法模式所導(dǎo)致的立法成本和立法難度，與當(dāng)前立法實(shí)際水平和能力相一致，更為現(xiàn)實(shí)可行。第二，有現(xiàn)成的立法經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。除了可以借鑒民法體系外，還可以參考國(guó)外的相關(guān)成熟制度。如日本的立法部門(mén)目前雖然沒(méi)有制定出一部名為“國(guó)家補(bǔ)償法”的法律，但其在相關(guān)領(lǐng)域已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)相應(yīng)補(bǔ)償性單行法律，在20 世紀(jì)50年代制定《刑事補(bǔ)償法》和《國(guó)家公務(wù)員災(zāi)害補(bǔ)償法》，2011年又制定《美術(shù)品國(guó)家補(bǔ)償法》等等。第三，有助于實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償制度的獨(dú)立施行。國(guó)家補(bǔ)償和國(guó)家賠償是本質(zhì)上完全不同的兩種國(guó)家責(zé)任形式，必須進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。如果采取合并立法，在國(guó)家賠償法中順帶地將國(guó)家補(bǔ)償問(wèn)題作出具體規(guī)定，可能會(huì)造成國(guó)家補(bǔ)償問(wèn)題的模糊化，不利于國(guó)家補(bǔ)償?shù)氖┬衃14]。綜合立法的國(guó)家補(bǔ)償制度既保持了自身作為一個(gè)完整制度體系的獨(dú)立性，而且有利于使其優(yōu)勢(shì)和作用得到最大化的發(fā)揮。第四，有助于真正意義上保障公民的補(bǔ)償權(quán)益。國(guó)家補(bǔ)償制度與國(guó)家賠償制度作為國(guó)家責(zé)任體系的重要組成內(nèi)容，削弱或者缺乏哪一個(gè)部分的國(guó)家責(zé)任體系都是不完整的，不利于對(duì)公民權(quán)益的全面合法保護(hù)。統(tǒng)一、健全的國(guó)家補(bǔ)償制度有利于充分保障公民的求償權(quán)，使合法權(quán)益實(shí)實(shí)在在的得到法律保障，為公民維護(hù)自身利益提供法律武器。第五，有助于全面完善中國(guó)國(guó)家責(zé)任制度。目前，在國(guó)家責(zé)任體系制度中，單獨(dú)以法律形式出現(xiàn)的還只有《國(guó)家賠償法》，這顯然已經(jīng)不能完全實(shí)現(xiàn)有效保障公民合法權(quán)益的需求。總綱類(lèi)型的“國(guó)家補(bǔ)償法”和單行的特別補(bǔ)償法律制度的構(gòu)筑與出臺(tái)將進(jìn)一步完善中國(guó)國(guó)家責(zé)任制度體系，使其更加規(guī)范化、體系化和科學(xué)化。

雖然這種立法模式構(gòu)想還需要在理論和立法實(shí)踐上予以充分論證和研究，但是應(yīng)該看到，制定一部不依附于其他任何法律法規(guī)而單獨(dú)呈現(xiàn)的“國(guó)家補(bǔ)償法”是今后不可逆轉(zhuǎn)的立法走向。在繼續(xù)完善有關(guān)國(guó)家補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定的同時(shí)，也需要盡早將“國(guó)家補(bǔ)償法”的制定提上議事日程，力求通過(guò)最合理、最科學(xué)的模式將國(guó)家補(bǔ)償制度完整地展現(xiàn)在公眾面前，改善損害補(bǔ)償無(wú)法可依、無(wú)章可循的尷尬局面，為完善中國(guó)國(guó)家責(zé)任體系制度以及整個(gè)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系發(fā)揮更大作用。

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