賀培育，楊暢

(湖南省社會科學(xué)院，湖南 長沙 410003)

中國預(yù)防腐敗的組織體制與工作機(jī)制簡論

賀培育，楊暢

(湖南省社會科學(xué)院，湖南 長沙 410003)

圍繞預(yù)防腐敗的關(guān)鍵領(lǐng)域與薄弱環(huán)節(jié)，結(jié)合中國國情，對預(yù)防腐敗組織體制和工作機(jī)制進(jìn)行探討：從政務(wù)公開透明、權(quán)力問責(zé)、一把手權(quán)力分削、廉政預(yù)警、官員財產(chǎn)申報、政府部門財務(wù)公開等方面構(gòu)建權(quán)力內(nèi)部制約的體制機(jī)制；從規(guī)范人大政協(xié)監(jiān)督、保障司法監(jiān)督權(quán)威、強(qiáng)化行政監(jiān)督、黨內(nèi)紀(jì)檢垂直管理等方面構(gòu)建權(quán)力內(nèi)部監(jiān)督的體制機(jī)制；從監(jiān)督失職連帶問責(zé)、監(jiān)督人員年度雙向考評、監(jiān)督對象輪流調(diào)換、不同權(quán)力監(jiān)督部門相互制約等方面構(gòu)建監(jiān)督權(quán)力的監(jiān)督制約體制機(jī)制；從自我教育、培訓(xùn)教育、黨內(nèi)民主生活會、思想覺悟群眾考評等方面構(gòu)建思想教育自律機(jī)制；從群眾輿論監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督等方面構(gòu)建社會監(jiān)督制約體制機(jī)制。

預(yù)防腐??；組織體制；工作機(jī)制；中國

腐敗是一種世界性公害， 當(dāng)前中國存在的易發(fā)多發(fā)腐敗現(xiàn)象和依然嚴(yán)峻的反腐敗斗爭形勢，讓人民群眾感到不滿意。如何根據(jù)形勢發(fā)展，不斷健全預(yù)防與懲治腐敗組織體制和工作機(jī)制，有效預(yù)防和打擊腐敗，成為世界各國高度關(guān)注的問題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持和完善反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。筆者現(xiàn)圍繞建設(shè)中國特色預(yù)防腐敗體系，就權(quán)力內(nèi)部制約的體制機(jī)制、權(quán)力內(nèi)部監(jiān)督的體制機(jī)制、監(jiān)督權(quán)力的監(jiān)督制約體制機(jī)制、思想教育自律機(jī)制、社會監(jiān)督制約機(jī)制創(chuàng)新予以探討。

一、權(quán)力內(nèi)部制約的體制機(jī)制

權(quán)力與組織之間存在微妙的控制與反控制傾向，要有效預(yù)防權(quán)力腐敗必須將權(quán)力時時居于組織的體制和機(jī)制制約之下?；诮M織體制的體系構(gòu)成和權(quán)力內(nèi)部運(yùn)行的機(jī)制性特點(diǎn)，應(yīng)從權(quán)力規(guī)范、權(quán)力受控、權(quán)力均衡、權(quán)力約束方面建立對權(quán)力運(yùn)行系列制約的體制機(jī)制。

(1) 政務(wù)公開透明。政務(wù)公開強(qiáng)調(diào)讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是有效制約權(quán)力的重要基礎(chǔ)和制約權(quán)力體制建設(shè)的重要內(nèi)容。“以公開為原則、不公開為例外”，這是《中華人民共和國政府信息公開條例》自 2008年施行以來各地區(qū)各部門在建立和完善政府信息公開工作機(jī)制中堅(jiān)持的重要原則[1]。針對當(dāng)前政務(wù)公開在體制建設(shè)上存在的一些問題，比如權(quán)力運(yùn)行缺乏公開性、民主集中制度難以有效落實(shí)、政府采購成效不理想、審計制度執(zhí)行不到位等，應(yīng)從重構(gòu)行政權(quán)力運(yùn)行圖的角度出發(fā)，強(qiáng)化對權(quán)力制約的政務(wù)公開透明機(jī)制建設(shè)，如財政預(yù)算公開透明機(jī)制，政府采購、行政審批公開透明機(jī)制，政策出臺前的民主聽證會制度，干部任用選拔的程序公正透明制度，網(wǎng)絡(luò)微博問政機(jī)制等，以推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的民主性和科學(xué)性，防止權(quán)力濫用，以促進(jìn)廉潔政府建設(shè)。

(2) 權(quán)力問責(zé)。問責(zé)制是對政府官員因其公職地位而承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)的履行情況進(jìn)行考量并要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究和工作改進(jìn)制度[2]。對權(quán)力進(jìn)行問責(zé)是體制內(nèi)制約權(quán)力的有效手段。2002年，中共中央正式頒布實(shí)施《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，其中除了“責(zé)令辭職”外，還包括“引咎辭職”等。2009年出臺的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，界定了問責(zé)的7種情形，也明確了問責(zé)的程序，對官員問責(zé)開始制度化。鑒于當(dāng)前權(quán)力濫用、權(quán)力違規(guī)、權(quán)力膨脹的現(xiàn)象還比較突出，從建立行政權(quán)力責(zé)任清單角度出發(fā)，強(qiáng)化對權(quán)力問責(zé)制約機(jī)制的建設(shè)，如決策失誤的問責(zé)制度、行政不作為的問責(zé)制度、領(lǐng)導(dǎo)管理監(jiān)督瀆職、失察的問責(zé)制度等，讓權(quán)力在運(yùn)用過程中受到制約，使權(quán)力在使用中更加謹(jǐn)慎、更加節(jié)制、更加規(guī)范。

(3) 一把手權(quán)力分削。在權(quán)力運(yùn)行過程中，由于體制不健全、制度不完善，一把手權(quán)力被過分放大，成為一種最難有效制約的權(quán)力。鄧小平早就敏銳地發(fā)現(xiàn)了權(quán)力過分集中的問題，他說，“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)。”[3]當(dāng)前，普遍存在一把手權(quán)力過重的問題，一言堂、隨意拍板、隨心所欲的現(xiàn)象突出。應(yīng)從建立一把手權(quán)力制衡的角度出發(fā)，結(jié)合重點(diǎn)部位和環(huán)節(jié)對“一把手”進(jìn)行要害權(quán)力制衡，在重大決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排和大額資金的使用上進(jìn)行制約。同時，強(qiáng)化一把手權(quán)力分削約束的體制和機(jī)制建設(shè)，如重大決策的票決制度、領(lǐng)導(dǎo)集體的內(nèi)部分工制衡機(jī)制、一把手接受群眾經(jīng)濟(jì)年審制度等，確保一把手權(quán)力自我膨脹的風(fēng)險得以有效規(guī)避。

(4) 績效評估中的廉政預(yù)警。在全面實(shí)施政府績效評估中，對廉政情況作專項(xiàng)評價是對權(quán)力進(jìn)行制約的有效手段。廉政預(yù)警是指圍繞廉政建設(shè)和反腐敗的工作目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)手段和現(xiàn)代技術(shù)分析廉政風(fēng)險信息、評估廉政風(fēng)險狀況和預(yù)測廉政風(fēng)險趨勢，采取有效措施提前防范和解決潛在廉政問題的理論、方法體系和工作過程的總和[4]。目前，在績效評估的廉政評估方面，還存在主體選擇經(jīng)驗(yàn)性強(qiáng)、指標(biāo)選擇隨意性大、指標(biāo)體系中預(yù)警意義沒有體現(xiàn)等問題，從建立廉政預(yù)警指標(biāo)的角度出發(fā)，通過研究建立包括廉政考評的預(yù)警信息分析體系，在績效考評中發(fā)現(xiàn)不廉潔的現(xiàn)象和苗頭，及時加以警示，真正把績效評估與廉政評估有機(jī)結(jié)合起來。

(5) 核查官員財產(chǎn)申報。官員財產(chǎn)公示是制約權(quán)力、推進(jìn)防腐體系建設(shè)的重要體制和機(jī)制。自2009 年1月全國首例財產(chǎn)公開試點(diǎn)在新疆阿勒泰實(shí)行以來，已有39個縣、市對干部財產(chǎn)公開試點(diǎn)進(jìn)行了改革[5]，建立干部財產(chǎn)申報公開制度在不斷探索之中。雖然財產(chǎn)登記制度正在建立，但登記依靠個人素質(zhì)和覺悟，還缺乏核查與驗(yàn)證的有效機(jī)制，從立足現(xiàn)實(shí)、頂層設(shè)計、擴(kuò)寬試點(diǎn)、逐步推進(jìn)財產(chǎn)公示的角度，對強(qiáng)化官員財產(chǎn)申報登記核查制約的體制機(jī)制進(jìn)行建設(shè)，以推動公示制度的規(guī)范化、制度化和法治化，為權(quán)力套上制約的“達(dá)摩克利斯之劍”。

(6) 政府部門財務(wù)公開透明。政府財政公開透明是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，亦是反腐倡廉的有效措施。2011年清華大學(xué)發(fā)布的 《中國市級政府財政透明度研究》顯示，全國 81個市級政府中，達(dá)到全國財政透明平均水平的僅43%。如果按照“60分及格”的標(biāo)準(zhǔn)，僅有7個城市過線，及格率僅為8.6%[6]。2013年發(fā)布結(jié)果顯示，中國市級政府財政透明度的程度很低；即使排序在前三十位的市級政府的財政公開情況也遠(yuǎn)未達(dá)到良好披露的水平[7]。政府部門財務(wù)公開透明主要是專項(xiàng)資金和公用經(jīng)費(fèi)以及其他需要公開的內(nèi)容。目前，一些政府部門存在財務(wù)不透明、不公開，有預(yù)算、無決算，有使用、無監(jiān)督的現(xiàn)象，從按照規(guī)定格式公開、年度半年度公開、專項(xiàng)和公用經(jīng)費(fèi)使用情況、資金來源、授權(quán)和具體明細(xì)等角度出發(fā)，強(qiáng)化政府部門財務(wù)公開透明制約機(jī)制建設(shè)，對權(quán)力進(jìn)行財務(wù)上的體制性規(guī)范和機(jī)制化制約，讓群眾透明、充分地督查財務(wù)開支的合理性、規(guī)范性，可從源頭上減少政府部門領(lǐng)導(dǎo)腐敗行為的發(fā)生。

二、權(quán)力內(nèi)部監(jiān)督的體制機(jī)制

監(jiān)督權(quán)力的組織體系主要是人大政協(xié)、司法、監(jiān)察和紀(jì)檢幾大體系。從體制上加大對權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)督力度，強(qiáng)化對權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)督體系建設(shè)，是對權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督，建設(shè)預(yù)防腐敗體系的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。應(yīng)從人大政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)察和黨內(nèi)紀(jì)檢等四個方面出發(fā)，強(qiáng)化對權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)督的體制和機(jī)制建設(shè)。

(1) 規(guī)范人大政協(xié)監(jiān)督。作為中國監(jiān)督體系中不可或缺的組成部分，人大法律監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督發(fā)揮著越來越重要的作用。鄧小平明確提出：“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過批評教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經(jīng)濟(jì)上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分?！盵3]群眾監(jiān)督要通過專門化機(jī)構(gòu)來實(shí)施，而人大監(jiān)督是最有效的監(jiān)督。同時，他認(rèn)為：“人民政協(xié)是鞏固和擴(kuò)大我國革命的愛國的統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組織，也是我國政治體制中發(fā)揚(yáng)社會主義民主和實(shí)行互相監(jiān)督的重要形式。”[8]目前人大和政協(xié)監(jiān)督還存在監(jiān)督力度不夠強(qiáng)、監(jiān)督體制不夠規(guī)范、監(jiān)督機(jī)制不夠完善的問題。通過綜合運(yùn)用執(zhí)法檢查，完善工作評議機(jī)制，專題詢問制度，增強(qiáng)人大工作的公開性和透明度等方面，強(qiáng)化人大監(jiān)督規(guī)范化推進(jìn)的體制機(jī)制建設(shè)。通過委員提案，政協(xié)建議案，參與工作檢查、批評等方面強(qiáng)化政協(xié)規(guī)范化推進(jìn)體制機(jī)制建設(shè)，從而促進(jìn)黨政決策的民主化、科學(xué)化，規(guī)范對權(quán)力的政治監(jiān)督和民主監(jiān)督體系。

(2) 保障司法監(jiān)督權(quán)威。司法監(jiān)督包括兩個層面，一是監(jiān)督主體重點(diǎn)是檢察院系統(tǒng)依照憲法和法律的規(guī)定，對司法機(jī)關(guān)及其工作人員司法活動的合法性進(jìn)行監(jiān)督，二是司法機(jī)關(guān)依法對行政機(jī)關(guān)及其工作人員司法活動的合法性進(jìn)行監(jiān)督。目前，司法的實(shí)際運(yùn)行并不盡如人意，司法腐敗和判決的執(zhí)行成為公眾共同關(guān)注、批評最多的問題，司法公正與權(quán)威受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從以立法制約法官自由裁量權(quán)的行使、司法隊(duì)伍的素質(zhì)和職業(yè)準(zhǔn)入、保障司法獨(dú)立、監(jiān)督司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行裁判、追究法官在裁判過程中濫用司法權(quán)的法律責(zé)任等方面著手，強(qiáng)化符合司法規(guī)律的司法監(jiān)督權(quán)威化保障體制機(jī)制建設(shè)，形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究的監(jiān)督體制機(jī)制。

(3) 強(qiáng)化行政監(jiān)察。一是監(jiān)督內(nèi)容全方位拓展覆蓋機(jī)制。拓展監(jiān)督的內(nèi)容，是改變從被動監(jiān)督為主動監(jiān)督，從某些方面監(jiān)督到全方位監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。目前對權(quán)力的行政監(jiān)察體制上，比如對領(lǐng)導(dǎo)審批權(quán)、對干部人事權(quán)的監(jiān)察，有的流于形式，有的內(nèi)容單一，難以構(gòu)建監(jiān)督內(nèi)容的“天羅地網(wǎng)”。強(qiáng)化行政監(jiān)察、廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察職能等方面體制建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新，以真正做到用制度管人、管權(quán)、管事、管物，從而減少、防止和杜絕腐敗行為的產(chǎn)生。二是監(jiān)督工作常態(tài)化運(yùn)作機(jī)制。監(jiān)督工作不能刮“一陣風(fēng)”，建立監(jiān)督工作的常態(tài)化運(yùn)作機(jī)制，是保證權(quán)力監(jiān)督能夠長久、持續(xù)和有效的關(guān)鍵所在。目前在行政監(jiān)察的機(jī)制建設(shè)上，還不同程度存在抽查式監(jiān)督、運(yùn)動式監(jiān)督的現(xiàn)象，出了事才監(jiān)督，不出事不監(jiān)督的問題比較普遍。從通過堅(jiān)持制度建設(shè)剛性化、一般監(jiān)督重點(diǎn)化、重點(diǎn)監(jiān)督常態(tài)化、監(jiān)督成果長效化等方面，強(qiáng)化行政監(jiān)察體制的常態(tài)化運(yùn)作機(jī)制建設(shè)，以增強(qiáng)監(jiān)督效果。

(4) 黨內(nèi)紀(jì)檢垂直管理和全面派駐。一是紀(jì)檢部門垂直獨(dú)立管理體制。保持紀(jì)檢部門的相對獨(dú)立性，可以有效提高權(quán)力監(jiān)督的效果。目前紀(jì)檢體系設(shè)置從上至下仍沒有建立完全垂直和相對獨(dú)立的建構(gòu)機(jī)制，降低了監(jiān)督的可能性和有效性。黨的十八屆三中全會《決定》第 36條中有關(guān)紀(jì)檢部門垂直管理嘗試的做法，“各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主”，目的是從進(jìn)行部門垂直和相對獨(dú)立進(jìn)行建構(gòu)的頂層設(shè)計出發(fā)，讓紀(jì)檢部門由地方和上級主管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)改變逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇怪鳖I(lǐng)導(dǎo)的管理體制，以增強(qiáng)其獨(dú)立性。二是紀(jì)檢部門人員“外化”與專業(yè)化管理機(jī)制。保持紀(jì)檢隊(duì)伍的相對獨(dú)立性，可以使紀(jì)檢人員的管理和職能發(fā)揮更充分、更有效。目前，紀(jì)檢人員雖然已經(jīng)有部分是派駐單位人員，但更多仍然是本單位的安排和設(shè)置，實(shí)質(zhì)接受本單位的內(nèi)部管理，從而易失去對權(quán)力監(jiān)督的獨(dú)立性，或難真正專業(yè)化履職。強(qiáng)化從上至下的紀(jì)檢人員“外化”性派駐制度和專業(yè)化管理體系建設(shè)，以增強(qiáng)紀(jì)檢人員對權(quán)力監(jiān)督的有效性。

三、監(jiān)督權(quán)力的監(jiān)督制約體制機(jī)制

法國著名思想家孟德斯鳩有一句名言：“一切有權(quán)力的人，都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！睓?quán)力必須被監(jiān)督，同時要注意到監(jiān)督權(quán)力是一個雙向的過程，既有對被監(jiān)督者的監(jiān)督，也有對監(jiān)督者的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與被監(jiān)督的雙向統(tǒng)一，是建設(shè)預(yù)防腐敗體系的重要內(nèi)容。應(yīng)從監(jiān)督失職連帶問責(zé)、監(jiān)督人員考評、監(jiān)督對象輪換、權(quán)力監(jiān)督部門相互制約等四個方面，強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)力的監(jiān)督制約體制機(jī)制的建設(shè)。

(1) 監(jiān)督失職連帶問責(zé)。監(jiān)督者認(rèn)真履職、嚴(yán)格履職是保證權(quán)力監(jiān)督效果的前提之一。目前，相對重視監(jiān)督者對監(jiān)督對象的監(jiān)督，而相對忽視對監(jiān)督者沒有真正履行監(jiān)督職責(zé)的監(jiān)督，發(fā)生的腐敗事件中，往往也會有監(jiān)督審計失職的問題等，但卻往往沒有追究監(jiān)督審計主體的責(zé)任，監(jiān)督效果大打折扣。從監(jiān)督失職的查處、監(jiān)督缺位的懲治、監(jiān)督責(zé)任的倒究等方面，強(qiáng)化監(jiān)督失職連帶問責(zé)的體制機(jī)制建設(shè)，可以讓監(jiān)督者更好地監(jiān)督被監(jiān)督者，讓監(jiān)督者在履職過程中更明確權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一性。

(2) 監(jiān)督人員年度雙向考評。監(jiān)督權(quán)力的雙向監(jiān)督，是保證權(quán)力監(jiān)督效果的重要環(huán)節(jié)。目前對監(jiān)督客體的考評機(jī)制相對完善，但對監(jiān)督主體的考評卻沒有完全到位，監(jiān)督到不到位、認(rèn)不認(rèn)真都沒有固定的機(jī)制去考評、去評判。建立監(jiān)督人員的年度雙向考評機(jī)制，在實(shí)現(xiàn)專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的條條化管理，即“外化”和專業(yè)化之后，監(jiān)督部門的監(jiān)督人員在年度考核時，不僅要接受內(nèi)部考評考核，同時還要接受被監(jiān)督的單位干群對其履職能力、監(jiān)督效果的考核考評，從而既給監(jiān)督者戴上權(quán)力的“緊箍咒”，也給監(jiān)督者確定衡量監(jiān)督履職情況的“標(biāo)準(zhǔn)尺”。

(3) 監(jiān)督對象輪流調(diào)換。監(jiān)督權(quán)并不具有天然的免疫力，同樣有異化或者同化的可能，讓監(jiān)督者能夠全心履職、盡心監(jiān)督、小心用權(quán)，是保證權(quán)力監(jiān)督效果的重點(diǎn)所在。目前，無論是派駐的監(jiān)督人員，還是單位內(nèi)部的監(jiān)督者，很多情況下都是長期監(jiān)督某一對象，難免受人情面子和同化異化的影響。強(qiáng)化監(jiān)督對象的輪流調(diào)換機(jī)制建設(shè)，讓具體的監(jiān)督人員不總是監(jiān)督固定對象，在異地監(jiān)督、異單位監(jiān)督、異場域監(jiān)督中，持續(xù)保證監(jiān)督的獨(dú)立性、客觀性和公正性。

(4) 不同權(quán)力監(jiān)督部門相互制約。誰來監(jiān)督監(jiān)督者，如何確保監(jiān)督權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，是保證權(quán)力監(jiān)督效果的關(guān)鍵所在。目前的監(jiān)督體系設(shè)置之中，監(jiān)督主體眾多，監(jiān)督者與監(jiān)督者之間的權(quán)力責(zé)任還缺乏明確的邊界，監(jiān)督權(quán)力被濫用、違規(guī)使用的問題仍在一定程度上存在。從研究強(qiáng)化權(quán)力內(nèi)部和權(quán)力之間的相互監(jiān)督功能，構(gòu)筑“內(nèi)部監(jiān)督”防線機(jī)制入手，系統(tǒng)地、整體地配置各監(jiān)督主體的職能權(quán)限，如審計、監(jiān)察、紀(jì)檢等專業(yè)監(jiān)督部門之間的相互制約體制機(jī)制，從而探討監(jiān)督權(quán)力的既有效整合、又合理分設(shè)，既充分行使、又規(guī)范運(yùn)用，既相互配合、又相互制約，研究如何建立不同權(quán)力監(jiān)督部門的相互制約體制機(jī)制，讓監(jiān)督權(quán)力在分權(quán)與制衡中運(yùn)行在正確高效的軌道上，使權(quán)力監(jiān)督能夠合法、合理、合規(guī)地有效實(shí)施。

四、思想教育自律機(jī)制

作為馬克思主義理論武裝起來的中國共產(chǎn)黨，歷來高度重視思想教育工作，并通過黨的自身控制與動員機(jī)制，調(diào)動與運(yùn)用豐富的思想教育資源，為提高思想教育的針對性和現(xiàn)實(shí)性，貫徹自身的路線方針政策發(fā)揮了極其重要作用[9]。自律性的思想教育機(jī)制建設(shè)是構(gòu)建預(yù)防腐敗體系的重要內(nèi)容之一。應(yīng)從自我教育的主動、培訓(xùn)教育的常態(tài)、民主生活會關(guān)于廉政批評與自我批評、思想覺悟群眾考評等四個方面，構(gòu)建思想教育的自律長效機(jī)制。

(1) 自我教育。前蘇聯(lián)教育家蘇霍姆林斯基說過：“任何人如果不能教育自己，也就不能教育別人?！弊晕医逃欠栏枷虢逃拈L久內(nèi)生動力，只有主動、持續(xù)的自我學(xué)習(xí)，才能產(chǎn)生源源不斷的教育學(xué)習(xí)動力。目前的防腐思想教育主要是一種外化教育，是他律性質(zhì)的教育，在干部自我教育方面尚未形成機(jī)制。從樹立自我學(xué)習(xí)、自我教育的理念，推動干部自我修身，主動自律的角度，強(qiáng)化自我教育的趨動機(jī)制建設(shè)。通過制定公務(wù)員閱讀規(guī)定，對公務(wù)員隊(duì)伍廉政知識進(jìn)行測評，廉政業(yè)績進(jìn)行考評，并把這種測評與公務(wù)員的升遷有機(jī)結(jié)合起來，這就能提高公務(wù)員修身防腐的自覺性，提升權(quán)力主體拒腐的主動性和創(chuàng)造力，筑嚴(yán)思想政治防線的守廉之基。

(2) 培訓(xùn)教育常態(tài)化。防腐培訓(xùn)教育只有堅(jiān)持長久、形成機(jī)制，才能最終產(chǎn)生廉政思想教育的效果。目前的教育存在思想認(rèn)識不到位、培訓(xùn)教育不系統(tǒng)、教育與工作兩張皮的現(xiàn)象。從同部署、同實(shí)施、同檢查、同考核、同獎懲的角度，推進(jìn)培育教育的固定化、機(jī)制化和常態(tài)化建設(shè)，建立培訓(xùn)教育常態(tài)化機(jī)制。建設(shè)思想同心、部署同向、工作同步、責(zé)任同負(fù)、共同參與的防腐教育新體系，形成防腐教育的整體合力。

(3) 強(qiáng)化民主生活會實(shí)效。民主生活會是黨提升正氣、團(tuán)結(jié)干部、轉(zhuǎn)變作風(fēng)的優(yōu)良傳統(tǒng)，對于反腐思想教育產(chǎn)生自省、自查、自糾、自律的效果具有重要意義，有利于增強(qiáng)黨和政府的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力。當(dāng)前，民主生活會在相當(dāng)多的地方和單位中流于形式，不想批評、不敢批評、不愿批評的現(xiàn)象比較普遍，特別是關(guān)于廉政方面的批評與自我批評更是相對缺失。從形成相對固定的民主生活會制度、民主生活會上廉政內(nèi)容的設(shè)置等方面，強(qiáng)化民主生活會廉政批評與自我批評機(jī)制建設(shè)，把反腐倡廉的批評與自我批評作為民主生活會的必備內(nèi)容，提升防腐思想教育自律的效果。

(4) 思想覺悟群眾考評。思想覺悟高與否，除了自我評判，更重要的還在于群眾考評。這是衡量防腐思想教育自律是否真正實(shí)現(xiàn)的根本標(biāo)準(zhǔn)。目前，對干部的考評中，思想覺悟這一項(xiàng)或者沒有明確，或者權(quán)重相對不高，或者衡量標(biāo)準(zhǔn)失之寬泛，沒有達(dá)到預(yù)期的考評效果。從群眾對干部的考評機(jī)制中設(shè)置思想覺悟指標(biāo)、細(xì)化思想覺悟內(nèi)容、明確思想覺悟標(biāo)準(zhǔn)等方面，建立思想覺悟群眾考評機(jī)制，使防腐思想教育自律機(jī)制建設(shè)落到實(shí)處。

五、社會監(jiān)督制約體制機(jī)制

建立和完善結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的社會監(jiān)督制約機(jī)制，是防止權(quán)力失控、決策失誤和行為失范的另一重要制度保證。針對當(dāng)前社會監(jiān)督機(jī)制中存在的突出問題和缺陷，從切實(shí)加強(qiáng)群眾輿論監(jiān)督制約機(jī)制和新聞媒體監(jiān)督制約機(jī)制兩個方面，完善廉政防腐體系建設(shè)的鏈條。黨的十八大報告將“輿論監(jiān)督”置于“四種監(jiān)督”之列，既體現(xiàn)了輿論監(jiān)督的權(quán)力屬于人民授予，成為人民監(jiān)督權(quán)力的一種方式，也表明了輿論監(jiān)督是保證權(quán)力在陽光下運(yùn)行的必要途徑[10]。

(1) 群眾輿論監(jiān)督。腐敗是人民群眾最痛恨的丑惡現(xiàn)象，群眾具有反腐敗的強(qiáng)烈要求和熱情，同時對腐敗也最具監(jiān)督能力，充分激發(fā)和利用群眾輿論監(jiān)督的熱情和力量，是建立和發(fā)揮社會監(jiān)督制約機(jī)制的重要舉措。中央紀(jì)委信訪室正局級紀(jì)律檢查員張少龍介紹，2012年在全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查案件中，線索來源于群眾舉報的占41.8%，在各種來源中占比最高。可見人民群眾輿論監(jiān)督在反腐案件查處中發(fā)揮著多么重大的作用。目前群眾輿論監(jiān)督存在兩方面的問題，一方面監(jiān)督力度和效果不強(qiáng)，相關(guān)機(jī)制和制度設(shè)計不夠完善；另一方面監(jiān)督實(shí)施欠缺規(guī)范和有序，比如纏訪、網(wǎng)絡(luò)暴力等問題。重點(diǎn)抓好建立健全和完善群眾舉報的體系和網(wǎng)絡(luò)，制定具體的監(jiān)督法律和法規(guī)等角度，使群眾有渠道、有途徑、有動力、有規(guī)范地進(jìn)行群眾輿論監(jiān)督，建立群眾輿論監(jiān)督制約機(jī)制，營造良好的群眾輿論監(jiān)督環(huán)境，對濫用權(quán)力者和腐敗者予以群眾威懾力，使權(quán)力濫用和腐敗問題被限制到最少的程度。

(2) 新聞媒體監(jiān)督。馬克思稱新聞輿論監(jiān)督為“第三種權(quán)力”，其具有時效性強(qiáng)、輻射面寬、透明度高和震懾力大等特別優(yōu)勢，在監(jiān)督制約體系中有著獨(dú)特的功能，對預(yù)防腐敗具有全民公審的威力。目前新聞媒體監(jiān)督存在監(jiān)督缺乏法律保障、監(jiān)督實(shí)施缺乏規(guī)范、信息失真等問題，從以法律建設(shè)保障新聞媒體監(jiān)督權(quán)力、明確新聞媒體監(jiān)督責(zé)任的角度，建立和完善新聞媒體監(jiān)督制約機(jī)制，以正確有效地發(fā)揮對權(quán)力監(jiān)督制約的作用，并制定一些支持和獎勵新聞媒體監(jiān)督黨政權(quán)力的相關(guān)條例，讓權(quán)力一舉一動均處于眾目睽睽之下，眾口評說之中，使新聞媒體監(jiān)督制約成為制約權(quán)力、預(yù)防腐敗的生力軍。

[1] 姜潔．政務(wù)公開讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行[N]．人民日報，2012-08-28．

[2] 司林波，孟衛(wèi)東．基于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的地方政府問責(zé)公信力探討[J]．中國行政管理，2014(1)：41-44．

[3] 鄧小平．鄧小平文選：第二卷[M]．北京：人民出版社，1983：328－329，332．

[4] 李成言．防止利益沖突與廉政預(yù)警模型設(shè)計研究[J]．河南社會科學(xué)，2012(2)：6-9．

[5] 斯陽．我國干部財產(chǎn)申報公開制度試點(diǎn)的現(xiàn)狀和思考[J]．上海黨史與黨建，2014(1)：39-42．

[6] 張義學(xué)．從財政透明到陽光政府有多遠(yuǎn)[J]．西部大開發(fā)，2012(6)：31．

[7] 清華大學(xué)公共管理學(xué)院課題組．2013年中國市級政府財政透明度研究報告[EB-OL]．http://www.sppm. tsinghua.edu.cn/xycbw/yjbg.html．

[8] 中共中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部，中共中央文獻(xiàn)研究室．鄧小平論統(tǒng)一戰(zhàn)線：第1版[M]．北京：中央文獻(xiàn)出版社，1991：241-242．

[9] 李小魯，袁本新．政黨意志與政府行為結(jié)合是思想教育實(shí)效性的根本保證[J]．馬克思主義研究，2009(5)：103-109．

[10] 徐玲英，童兵．理性和自由的公權(quán)力制約格局之可能性[J]．南京社會科學(xué)，2013(1)：1-6．

責(zé)任編輯：曾凡盛

Research on organizational system and working mechanism of corruption prevention in China

HE Pei-yu, YANG Chang
(Social and Science Academy of Hunan Province, Changsha 410003, China)

Centering on the key areas and weak parts in corruption prevention, this article focuses on the construction of organizational system and working mechanism of preventing corruption with Chinese characteristics. It first discusses the construction of internal restraints mechanism from six aspects: government affairs being brought into the public, accountability system, leaders power segmentation, early warning system, property declaration and financial disclosure of government. Then, it talks about the construction of an internal supervision system from four aspects: standardization of NPC and CPPCC supervision, insurance of judicial supervision authority, intensification of administrative supervision and vertical management in Party Discipline Inspection. Next, it explores the power supervision construction from four aspects: supervision and dereliction of duty from joint accountability, mutual supervision of staff appraisal, mutual restriction of different supervision departments. Thirdly, it advises the construction of ideological and institutional mechanisms from four aspects: self-education, training, party democratic life and evaluation of ideological consciousness of the masses. Lastly, it investigates the construction of social supervision system and mechanism from the aspect of the supervision from the general public and media.

corruption prevention; organization system; working mechanism; China

D630.9

A

1009-2013(2014)06-00110-06

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2014.06.020

2014－12－08

國家社科基金項(xiàng)目(12BZZ024)；省社科基金基地委托項(xiàng)目

賀培育(1962—)，男，湖南衡陽人，研究員，主要從事政治學(xué)研究。