孫偉峰

(西南政法大學 法學院 重慶 401120)

主審法官辦案責任制的現實困擾與治理
——基于基層法庭視角的考察

孫偉峰

(西南政法大學 法學院 重慶 401120)

實行法庭主審法官辦案責任制是確?！白寣徖碚卟门?，由裁判者負責”的有益探索，有助于解決司法行政化、司法責任的承擔和辦案質效低的問題。目前基層法庭主審法官辦案責任制試點還存在辦案機制亟待進一步細化和規(guī)范、主審法官獨任案件范圍亟待明確、辦案責任的內部監(jiān)督和懲戒存在缺失、辦案責任的保障機制有待健全等現實困擾，亟待在主審法官辦案機制、裁判案件范圍、內部監(jiān)督和保障制度上多管齊下，辯證施治。

基層法庭；主審法官；辦案責任制；現實困擾；治理策略

主審法官辦案責任制的提出由來已久， 但因故一直難以付諸實踐。在新一輪司法體制改革中，主審法官辦案責任制重新被繪入改革藍圖，標志著審判權力運行機制改革邁出實質性步伐?！度嗣穹ㄔ旱谒膫€五年改革綱要(2014—2018)》(以下下簡稱《四五改革綱要》)明確要求，人民法院要“建立更加科學的審判權力運行機制，確保讓審理者裁判、由裁判者負責”[1]。上海等六個省市目前正開展主審法官辦案責任制改革試點[2]。深化該項司法改革，除了需要認真總結試點地區(qū)的經驗外，還有賴于更多理論研究的支撐。學界當下鮮有從基層法庭著手研究主審法官辦案責任制，殊不知基層法庭乃司法改革重心，甚至左右改革的進程與深度。正視基層法庭的司法運行樣貌與現實阻滯因素，有助于把握主審法官辦案責任制的“鄉(xiāng)土”語境，從而夯實改革根基。為此，筆者擬以基層法庭為視角，探究主審法官辦案責任制的試行理據，并結合地方探索中面臨的現實困擾，提出切實可行的治理策略，期待對順利推進司法改革有所裨益。

一、實行主審法官辦案責任制的理據

人民法庭主審法官辦案責任制，可以從行為和結果兩個維度來理解：行為意義上，是指“在人民法庭主審法官或由主審法官與其他人員組成合議庭對承辦的案件全面負責審理，并直接享有對其中大多數案件的裁判權”[3]。結果意義上，是指人民法庭主審法官對承辦案件的審理結果承擔責任，違法或不當審理應受到制裁或懲戒。質言之，“讓審理者裁判，由裁判者負責”，即審判合一與權責一致。主要包括三個層面的內涵：一是理論層面，追究人民法庭主審法官辦案責任應具備主客觀要件。二是法律及相關規(guī)定層面，明確人民法庭主審法官辦案權責。三是司法實踐層面，人民法庭主審法官辦案責任制既要發(fā)揮主審法官的能動性，又需司法輔助人員和相關舉措的配合。推行主審法官辦案責任制是貫徹和落實中央關于深化司法體制改革的必然要求，有利于依法治國理念的深入開展，有利于進一步提升司法公信力，確保司法權在應有的軌道上運行，其改革理據充分且意義深遠。

一是有助于解決司法行政化的問題。人民法庭主審法官辦案責任制是司法獨立的關鍵，司法獨立首先是法官獨立[4]，法官只應對法律和公正負責。根據訴訟程序直接原則的要求，法官應直接審理案件并作出裁判，不受法院內部行政化及地方黨政的干預。明確主審法官辦案責任有力地將法院的行政管理與法院的裁判職能區(qū)分開來，嚴格遵循司法權的運行規(guī)律，保持案件的審理者與裁判者的一致，消除“審者不判、判者不審”等架空司法獨立和引發(fā)司法不公、司法腐敗的主要因素，塑造司法權威和司法信任。

二是解決司法責任的承擔問題。任何權力都應受到相應制約，司法權力亦不例外。法院是擁有裁判權力的國家機關，法官是案件的直接審理者，代表法院行使裁判權。主審法官辦案責任屬于司法責任的重要組成部分，是實踐中探索司法權力運行機制不可或缺的一環(huán)。根據權力與責任相一致的法理，法官違法或不當審理、裁判案件應承擔相應的責任，以維護審判權力的有效運行，通過司法實現社會治理。關于法官責任的追究國外有較成熟的經驗①[5]。中國《法官法》第33條亦規(guī)定：“法官有本法第 32條所列行為之一的，應當給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”②在宏觀權力劃分上，以權力下放為特征的人民法庭主審法官辦案責任制的試行，實質上堵住了法官通過審判委員會規(guī)避責任的途徑，回歸了司法權力的本真。另外，在合議庭內部，主審法官權責模糊和不一致，致使“集體責任制” 盛行，追究個案的責任變得異常復雜，最終出現冤假錯案無人擔責的尷尬局面。主審法官的”權責統(tǒng)一”彌補了“合議制”責任承擔的模糊性，避免了審判組織的異化。

三是解決辦案質效低的問題。中共十八屆四中全會強調：推進以審判為中心的訴訟制度改革，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制。實現主審法官辦案責任制，按照一定的條件和標準，選拔優(yōu)質法官擔任主審法官，并對其具體權限及相應責任進行規(guī)范。在審前準備階段，主審法官負責調查取證、舉證期限、證人出庭作證、采取訴訟保全、證據交換等事項；在審理階段，負責主持庭審活動；在案件合議階段，負責報告基本案情并主持合議工作；在判決階段，負責起草判決書，無論是否經過審委會討論，均以合議成員或獨任法官的名義作出，有助于全面提高辦案質量和效率。

選擇基層法庭作為主審法官辦案責任制改革試點，其原因主要有：一是中國司法改革的根基體現于基層法庭。就建制而言，截至 2013年底，中國共有人民法庭 10 162個。在辦理案件的數量上，“法院統(tǒng)計數據顯示，2006至2013年，全國人民法庭共審結各類案件 1 929.5萬件，占同期全國法院辦案數的 23.76%”[6]?！盁o論從法官的人數來看，還是從處理案件的數量上看，基層法院實際都是中國司法的最主要部分”[7]。二是基層法庭能夠最為鮮明地反映“鄉(xiāng)土中國”的司法現狀。基層法庭主要分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，貼近百姓生活，相對城市制度試行效果更具典型性。三是從法經濟學的視角看，基層法庭的改革阻力最小，成本最低，效益最優(yōu)?！盁o論是改革過程還是改革后所形成的新的利益格局，都需要支付一定的成本?！盵8]基層法庭機構小、內部人員數量少[9]，“成本—收益”無疑最佳。

二、主審法官辦案責任制的現實困擾

通過各地人民法庭試行主審法官責任制的實踐來看，目前還存在一系列現實困擾，主要體現在以下幾個方面。

1．辦案機制亟需進一步細化和規(guī)范

主審法官責任辦案機制主要包括主審法官的選拔、業(yè)績考評、權力與責任?！端奈甯母锞V要》概括性提出了與此相關的內容，但“粗線條”勾勒有待進一步細化和規(guī)范。主審法官的選拔是推行主審法官辦案責任制的第一步，也是決定主審法官辦案責任制能否順利推行的基礎。雖然較之以前主審法官的裁判權和責任追究有所規(guī)范，主審法官的素質也有相應提高，但各地選拔的主審法官條件把握不一。在業(yè)績考評方面，現行法院考評指標繁多且不盡合理，如調解率的設置引導法官以欺騙、推脫、壓制的手段促成調解，最終調解結案量多而質劣。在權力與責任配置方面，不能很好地保障正常裁判工作的開展，干涉主審法官獨立辦案時有發(fā)生。

2．主審法官獨任案件范圍亟待明確

主審法官獨任或合議裁判案件的范圍受到現有法律規(guī)定的影響。根據《人民法院組織法》的規(guī)定，審判委員會具有討論并決定重大、疑難案件的權力。但是，關于“重大、疑難”案件認定標準的缺隱，導致在實踐操作上做法不一。一方面，主審法官為了應對來自各方的壓力，極有可能會作出逃避責任的選擇，以“重大、疑難”為借口，直接將案件提交審判委員討論決定；另一方面，干預案件的庭長、院長想方設法以“重大、疑難”為借口，將案件交由審判委員會討論決定。這都會導致將主審法官辦案責任轉嫁為集體責任，既為主審法官推卸責任提供便利，又為“人情案、關系案、金錢案”的存在留下缺口。

3．辦案責任的內部監(jiān)督和懲戒存在缺失

主審法官辦案責任的落實自然離不開內部監(jiān)督，內部監(jiān)督是發(fā)現法官違法或違紀責任的主要途徑。目前法院內部監(jiān)督包括紀檢組、主管庭長、主管副院長、審判監(jiān)督庭等。雖然監(jiān)督力度較大，但成效與預期相差甚遠，主要原因并非是分工不明確，而是監(jiān)督手段操作性不強，以及院長或庭長擔任審判長(除院長和庭長不辦案的法院外)難以監(jiān)督，反映出法院內部監(jiān)督的行政化傾向及監(jiān)督手段的落后。就懲戒而言，尚未建立專門的法官責任懲戒機構，與懲戒相關的規(guī)定較多且散亂，實踐中法官因辦案責任受到懲戒情況較少，與違法違紀受到懲處的現象不成比例。

4．辦案責任的保障機制有待健全

主審法官辦案責任制的推行勢必會在裁判者之間做出劃分，即區(qū)分主審法官與輔助人員。隨之而來，主審法官的工作負擔加重，并承擔其主審案件的終身責任。因主審法官改革的薪酬浮動較小，且原來作為法官的審判人員若成為輔助人員，薪酬有下調的可能，法官辭職做律師現象正在悄然發(fā)生。這意味著司法職業(yè)的逆向流動，與“從律師到法官”的正常流動相背反，將加劇“隱性代理”③[10]的發(fā)生。其實，符合司法運行規(guī)律的應當是優(yōu)秀律師選拔為法官，在法治發(fā)達國家已是不爭的事實。中國這種反常現象的出現，根源在于責任強化與尊榮感、待遇之間的落差失當。另外，主審法官要求具備較高的專業(yè)水平，否則難以契合裁判權力與責任之間的平衡。就現有的審判人員而言，基層法庭的法官在案件裁判過程中，逐漸積累和形成了適應當地的“地方性知識”④[11]，無疑是有利因素。不過，受制于社會地位和工作條件，優(yōu)秀的法官主觀上不大愿意到基層人民法庭工作?；鶎臃ㄍサ膶徟腥藛T是否具備合格的主審法官所需要的專業(yè)水平，是否具備獨立審判、自主裁決、自負審判責任能力，令人擔憂。

三、主審法官辦案責任制困擾的治理策略

探索適合中國國情的主審法官辦案責任制必須迎接改革過程中的挑戰(zhàn)。按照《四五改革綱要》的部署，應在主審法官辦案機制、裁判案件范圍、內部監(jiān)督和保障制度上多管齊下，逐漸形成科學合理的改革樣本，為司法責任乃至司法改革的全面推進提供模范和參考。

1．健全主審法官辦案機制

(1)建立主審法官選拔機制與考評機制。為保證客觀性和公正性，建議設立相應的專家委員會負責主審法官的選拔與考核，專家委員會應當由審判理論和實踐兩方面均熟悉的專家組成。關于選拔機制，主審法官必須具備過硬的政治素質、獨立審判與裁決能力，具備豐富的審判工作經驗，承辦案件的數量較多，并能保證審判質量，改判率、投訴率、再審率較低。庭長及審判委員會委員應擔任主審法官。在此基礎上，擇優(yōu)選拔并任命其為實習主審法官，任命后規(guī)定一年左右的試用期，只有試用期考核合格的才能成為正式的主審法官。另外，主審法官占審判工作人員的具體比例，應當考慮審判案件的不同類型以及所處法院的具體情況。應科學合理考評主審法官的業(yè)績，以激發(fā)其辦案熱情，真正改進工作方式，提高審判質效?？己舜胧┑暮诵?，應當是主審法官辦理案件的質量。根據考核結果區(qū)分具體的等級進行對應的獎勵和處罰。不過，案件的改判、發(fā)回重審等不得作為認定錯案的標準。另外，主審法官并非實行終身制，考核不合格應降為普通審判人員。

(2)明晰主審法官的權責。一是賦予主審法官簽發(fā)裁判文書的權力，取消庭長、主管院長審批案件的權力。二是明確合議庭主審法官與其他成員之間的責任。具體而言：主審法官對審前準備程序中的事項負責；在合議庭討論案件時，主審法官對案情的介紹、說明的客觀性與全面性負責；合議庭案件討論意見一致，主審法官承擔與合議庭組成人員同等責任，討論意見不一致，主審法官可以決定采何種意見。三是獨任審理主審法官全權負責。在獨任審理案件程序中，主審法官對案件的程序和實體問題承擔全部責任。從審前程序到案件審理程序及判決的作出與簽發(fā)，主審法官全權負責。

(3)建立主審法官案件評議機制。筆者認為，取消庭長、主管院長審批案件的權力，會產生兩種結果：積極意義在于防止審判權力受到行政干預后發(fā)生異化，堵住以威壓影響公正判決的“后門”；消極后果是對主審法官“拿不準”的案件因缺少“把關”而躊躇不決，甚者發(fā)生本可規(guī)制的事實與法律問題。故此，有必要建立區(qū)別于審判委員會，又能發(fā)揮相應參考作用的審判工作機制，即主審法官案件評議機制。具體操作流程：合議庭就案件討論意見存在較大分歧；主審法官認為有必要則提交由主審法官組成的案件評議委員會⑤[12]；案件評議委員會提供具體裁判意見，供主審法官參考，不具有約束力。

2．明確主審法官裁判案件的范圍

審判委員會討論案件的范圍和責任歷來看法不一，但其直接決定主審法官裁判案件的范圍及相應的責任承擔。對于審判委員會討論重大疑難案件的界限，法律尚無明確的規(guī)定。因此，首先應明確“重大、疑難”案件的范圍，根據程序法的相關規(guī)定，筆者認為，“重大、疑難”案件應當限制為三種情形：其一，在當地有重大影響的案件；其二，法律規(guī)定較為原則的新類型案件；其三，合議庭成員無法形成多數意見的案件，且主審法官案件評議委員會評議中爭議較大的案件，由主審法官報請院長召集審判委員會討論。為規(guī)范司法權力運行，應轉變審判委員會討論案件范圍和責任：一是討論案件的范圍。審判委員會對符合上述標準的重大疑難案件有權進行討論并決定，但是按照直接原則與自由心證原理，不得對案件事實進行討論，討論的范圍僅限于法律適用問題。二是討論案件的責任。主審法官對案情的陳述客觀及全面負責，審判委員會成員及主審法官對討論中發(fā)表的意見各自負責。

3．強化主審法官辦案責任的內部監(jiān)督

(1)建立專門的主審法官監(jiān)督機制。一是合議庭外部的監(jiān)督與管理。院長和庭長應加強主審法官辦案的管理監(jiān)督，但不得對個案件的具體裁判進行干涉；審判監(jiān)督庭加強對案件的實體和程序的監(jiān)督；紀檢組監(jiān)督主審法官是否遵守辦案的紀律。在信息保存介質電子化的當今，應充分發(fā)揮案件管理系統(tǒng)監(jiān)督的效用，監(jiān)督過程全程記錄/留痕并輸入案件管理系統(tǒng)。二是合議庭內部的監(jiān)督與制約。合議庭成員負有對主審法官的監(jiān)督責任，在案件合議過程中應發(fā)表自己的見解，合議庭筆錄應全面記載案件合議過程中個合議庭成員的意見，在事后責案件任追究上，免除發(fā)表正確意見的合議庭成員的責任。

(2)建立主審法官懲戒機制。完善的主審法官懲戒機制能夠有效抑制其違法亂紀，有助于培養(yǎng)主審法官的責任意識、形成責任追究的長效機制。在責任認定方面，中國目前錯案追究制度過于注重案件的結果，不利于主審法官獨立辦案。筆者以為應從主客觀兩個方面進行追責。追責的主體不應僅限于法院內部人員，應由法官代表、知名學者、優(yōu)秀律師和民間代表，共同組成法官懲戒委員會。機構設置在法院內部，不受法院行政的干預。程序的啟動方面，直接受理對法官的投訴、檢舉等。程序的進行，采用準司法的程序[13]，同時，賦予主審法官申辯的權利。

4．確立主審法官辦案責任的保障制度

(1)提高主審法官的薪酬待遇及法官等級。主審法官辦案責任制實行以后，主審法官必將成為法院辦案的“主力軍”，這與法治發(fā)達國家的法官“精英化”基本相同。另外，主審法官也將是改善法院形象和重塑司法公信力的“招牌”。因此，應當改善主審法官薪酬待遇及法官等級，符合其物質與精神需求。在薪酬待遇方面，相比普通法官與司法輔助人員，主審法官的基本工資應高出一個級別并給予相應的主審法官津貼。以充分調動擔任主審法官的積極性，使更多的法官爭取進入主審法官的行列，保持權責利三者之間的平衡。在法官等級方面，首先應區(qū)分法官與法院內部行政工作人員不同的等級序列，保持身份認同上的區(qū)別。其次，有必要根據審判工作自身的特點，制定符合主審法官特色的等級。再次，主審法官的等級經考核合格的，其晉升應按照年限的標準，不受庭長、院長的干預。從而，提升主審法官的職業(yè)尊榮感和司法使命感。

(2)建立主審法官培訓制度。主審法官是運用裁判權力體現法院功能的直接主體。為了保證其職業(yè)素質的不斷提高，以便適應法律、經濟、社會的變化，作出及時的修正。除了日常工作過程中的業(yè)務學習和經驗總結外，還有必要建立正式的主審法官培訓制度。這種培訓可以分為定期和不定期兩種。定期培訓可以按季度進行，固定培訓的時間，根據就近一致的原則，按區(qū)域或最高人民法院組織遠程培訓。主要包括主審法官的審判經驗交流、疑難案件分享及分析、職業(yè)道德等方面的內容。不定期的培訓則在發(fā)生某些和審判有關的重大事件時進行，主要是掌握法律、法規(guī)和司法解釋制定或修改，集中學習黨中央或最高人民法院關于司法改革的綱領性文件，并商討其所涉法律和精神的具體落實措施。

注 釋：

① 西方國家追究法官責任的制度是以保障法官依法獨立審判為前提。

② 《法官法》第 32條規(guī)定：法官不得有下列行為：(一)散布有損國家聲譽的言論，參加非法組織，參加旨在反對國家的集會、游行、示威等活動，參加罷工；(二)貪污受賄；(三)徇私枉法；(四)刑訊逼供；(五)隱瞞證據或者偽造證據；(六)泄露國家秘密或者審判工作秘密；(七)濫用職權，侵犯自然人、法人或者其他組織的合法權益；(八)玩忽職守，造成錯案或者給當事人造成嚴重損失；(九)拖延辦案，貽誤工作； (十)利用職權為自己或者他人謀取私利；(十一)從事營利性的經營活動；(十二)私自會見當事人及其代理人，接受當事人及其代理人的請客送禮；(十三)其他違法亂紀的行為。

③ 隱性代理指的是離退法官在承攬案件之后，讓律師或其他人員以訴訟代理人的身份參與司法活動，該離退法官則主導該方當事人的訴訟策略及其訴訟行為等，并利用其原有法官的身份或其他社會關系影響辦案人員。該律師為名義代理人，該離退法官即為隱性代理人。

④ 法律與民族志，如同駕船、園藝、政治及作詩一般，都是跟所在地方性知識相關聯的工作。

⑤ 上海法院在探索主審法官聯席會議，內容與案件評議委員會的職能部分相同。

[1] 張先明．針對 8個重點領域提出 45項改革舉措[N]．人民法院報，2014-07-10(01)．

[2] 王逸吟．最高法：探索建立主審法官辦案責任制[N]．光明日報，2014-07-11(10)．

[3] 周順昌．試論“主審法官”責任制[J]．政法論壇，1995(3)：9．

[4] 譚世貴．司法獨立問題研究[M]．北京：法律出版社2004：70．

[5] 魏勝強.錯案追究何去何從？——關于我國法官責任追究制度的思考[J].法學,2012(9):62.

[6] 陳菲．司法改革：選擇人民法庭作“試驗田”[N]．新華每日電訊，2014-7-9(02)．

[7] 蘇力．送法下鄉(xiāng)——中國基層司法制度透視[M]．北京：北京大學出版社，2011：7．

[8] 顧培東．中國司法改革的宏觀思考[J]．法學研究，2000(3)：13．

[9] 周超．基層法院“案多人少”的困境與出路探析——以我國中部地區(qū)某基層法院為例[J].湖南財政經濟學院學報，2012，28（4）：14-19.

[10] 曾令健.論司法實踐中的“隱性代理”[J].南昌大學學報:人文社會科學版,2012(1):76.

[11] 克利福德·吉爾茲.地方性知識——闡釋人類學論文集[M].北京：中央編譯出版社,2000:222.

[12] 楊金志.上海將對主審法官建執(zhí)法檔案 追究錯案責任[EB-OL].http://news.sina.com.cn/c/2014-07-12/1839305 10123.shtml.

[13] 蔣惠嶺．論法官懲戒程序之司法性[J]．法律適用，2003(9)：5．

責任編輯：曾凡盛

Dilemma and governance of responsibility system of trial judge: In the view of the people’s tribunal

SUN Wei-feng
(Law School, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)

The implementation of the responsibility system of the trial judge in the grass-roots tribunal is good for exploration of “the inquisitor to do the judge, the judge to response”, useful for solving the problems of the administration of justice, the judicial responsibility undertaken, and the low efficiency of case handling quality and efficiency. At present, there are many real troubles in the pilot of the responsibility system of the trial judge in the grassroots tribunal, such as, lack of elaboration and specification of the handling mechanism of inquisitor, the ambiguity of sole case’s scope, deletion of internal supervision and disciplinary, and the infirmity of the security system. In order to solve these problems existing in the handling mechanism of the inquisitor, the scope of cases, the internal supervision and the security system, we need dialectical implementation and administration.

the grass-roots tribunal; the trial judge; responsibility system of case; the real troubles; governance strategy

D926.2

A

1009-2013(2014)06-0105-05

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2014.06.019

2014－11－20

國家社科基金青年項目(14CFX028)

孫偉峰(1984—)，男，河北邢臺人，博士研究生，研究方向為民事訴訟法學、司法改革。