田孟

(華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心 湖北 武漢 430074)

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策與實踐模式的演進
——基于成都市的考察

田孟

(華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心 湖北 武漢 430074)

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是一種特殊形式的土地整理工作，是地方政府的財政定點再分配行為?；诔啥际械恼{查分析表明，其實施主要經(jīng)歷了基于財政擔保貸款的政府獨立運作模式、項目“外包”與“市場化”運作模式、基于開發(fā)商“持證準用”運作模式的演進。這三種模式雖然能吸引地方政府和開發(fā)商積極參與增減掛鉤項目，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，但仍會不同程度地給地方政府帶來財政壓力，不可能將增減掛鉤項目惠及全部或大部分村莊，帶來新的不公平和權力尋租等問題。

增減掛鉤；土地整理；政府主導；市場運作；持證準用；成都市

一、問題的提出

2006年，國土資源部確立山東、天津、江蘇、湖北、四川五省為土地增減掛鉤試點省市。截至目前為止，全國已有27個省(市、區(qū))被納入試點范圍。增減掛鉤“周轉指標”，也從2006年的7.38萬畝，增加到2014年的90萬畝。隨著增減掛鉤政策試點范圍越來越大，這一政策受到學術界和媒體界的高度關注和熱烈討論。從事掛鉤項目的人員和相關研究者主要基于增減掛鉤項目的落實，對如何構建增減掛鉤項目實施的技術體系進行了大量研究，主要包括“農(nóng)村居民點整理潛力研究”[1-7]、“增減掛鉤規(guī)劃研究”[8-11]、“增減掛鉤項目過程管理研究”[12-13]，以及“增減掛鉤運作模式研究”[14-24]。當前學界對土地增減掛鉤政策出現(xiàn)了兩種不同的價值判斷。張宇[25]、李旺君[26]、任平[27]、張怡然[28]等認為，這是一項有益的制度創(chuàng)新，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一條有效路徑；既有利于加速和規(guī)范農(nóng)村城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進程，特別是調控土地和人口城鎮(zhèn)化過程，推動社會主義新農(nóng)村建設，改善農(nóng)村居住環(huán)境，也有利于提高土地集約化程度，促進土地資源保護和土地利用規(guī)劃實施。有利于優(yōu)化土地結構，提高土地利用集約度；同時強化農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理，顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)，反映農(nóng)民土地使用權的真實價值，有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)雙贏發(fā)展。也有不少學者認為，增減掛鉤是新時期的“圈地運動”，是城市發(fā)展主義意識形態(tài)霸權對農(nóng)村鄉(xiāng)土生活方式的惡性破壞。陳錫文[29]指出，這場讓農(nóng)民上樓運動的背后“實質是把農(nóng)村建設用地倒過來給城鎮(zhèn)用”，“固然解決了城鎮(zhèn)擴張缺地的問題，但卻把諸多的矛盾和沖突留給了鄉(xiāng)村和農(nóng)民”，“目前的土地增減持鉤基本上都是拿劣地換良田，耕地質量打了許多折扣，同樣的面積但糧食產(chǎn)量卻差別很大，長此以往，將影響我國糧食安全”[30]。葉敬忠等[31]揭示了這一政策背后的“發(fā)展主義邏輯”。馮帆等[32]認為，農(nóng)民合村并區(qū)后基層組織建設與新農(nóng)村建設面臨困境，農(nóng)民社區(qū)化和樓房化的生活使村落文化面臨滅失的命運，農(nóng)村濃郁的血緣關系將被淡化。

上述研究盡管觀點殊異，卻同屬一宗，即都是從增減掛鉤所產(chǎn)生的具體結果進行評價和揭示。中國幅員遼闊，區(qū)域差異極大，同樣的政策在不同區(qū)域可能產(chǎn)生截然相反的結果。單純依據(jù)個別具體的結果就對宏觀政策進行評價，不可避免會出現(xiàn)迥異的判斷和認識。土地增減掛鉤不僅僅涉及到單純的工程技術問題，而且還涉及到農(nóng)民的生產(chǎn)生活和日常交往、涉及到“村莊”這個東亞社會特有的基本社會單元及其治理等諸多問題[33-36]。四川省成都市是最早開展土地增減掛鉤試點政策的地區(qū)之一，多年來實施了大量政策試點項目，積累了豐富的政策實踐經(jīng)驗。基于此，本文結合成都市的實踐模式，在對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策及其本質進行分析的基礎上，探討其實施模式的演進及效應，以辯明政策及實踐模式的改進方向。

二、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策及本質

中國的土地整理工作以農(nóng)用地為主要整理對象。增減掛鉤政策總體上可以歸屬于土地整理范疇。1986年，中共中央、國務院將“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”上升為一項基本國策。為貫徹這一基本國策，國土資源部于1997—1999年間出臺相關政策，并最終形成通過土地整理新增耕地實現(xiàn)“占補平衡”的制度體系。

為鼓勵地方政府積極參與農(nóng)村土地整理工作，1999年國土資源部出臺了地方政府可根據(jù)土地整理后新增的耕地面積按一定的折抵比例獲取“建設用地指標”的優(yōu)惠政策。國土資源部規(guī)定的折抵比例是60%，地方上出臺的具體折抵比例則有不同。當時，農(nóng)村集體建設用地整理也屬于“農(nóng)地整理”范疇，當時成都市稱其為“農(nóng)村土地綜合整治”范疇，即“金土地工程”。但這種土地整理模式存在諸多問題。一是可供整理的后備土地資源越來越少，難度越來越大。二是土地整理新增耕地面積的系數(shù)越來越低，折抵的土地指標越來越有限，地方政府的積極性也越來越低。三是有些地方政府為獲取更多的土地指標，不惜破壞生態(tài)環(huán)境，采取“毀林造田”、“填湖造田”的辦法新增耕地，從而造成嚴重的生態(tài)危機。于是，國家土地政策的重點開始從農(nóng)用地整理向集體建設用地整理的方向轉變。

2004年10月，國務院出臺第28號文，提出“鼓勵農(nóng)村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤首次出現(xiàn)在國務院級文件上。2008年國土資源部第138號文件明確規(guī)定，“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊(即拆舊地塊)和用于城鎮(zhèn)建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)(以下簡稱項目區(qū))，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標”。從此，增減掛鉤開始在全國以試點的方式廣泛開展。

這一政策直接針對的是農(nóng)村集體建設用地，確保耕地總量不受影響。土地增減掛鉤設“項目區(qū)”，分拆舊區(qū)和建新區(qū)，項目區(qū)內(nèi)各類土地總量要平衡。在建設用地方面，拆舊區(qū)和建新區(qū)“一減一增”，項目區(qū)內(nèi)的建設用地總量保持動態(tài)平衡。與此同時，拆舊區(qū)將土地復墾后得到了多少耕地，理論上就可以在建新區(qū)占用多少耕地。因此，在耕地方面“一增一減”，項目區(qū)內(nèi)的耕地總量也能夠實現(xiàn)動態(tài)平衡。兩相結合，不僅可實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)各類土地的動態(tài)平衡，還能促進這些土地的改變和調整。

總的來看，近年來中國出臺的土地相關政策，不斷強化對耕地的保護。土地整理對象出現(xiàn)了從農(nóng)用地向集體建設用地的變遷。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤就是這一政策變遷的產(chǎn)物。因此，可以將其視為一種特殊形式的土地整理。由于土地整理一般采取項目的工作形式，因此增減掛鉤同樣需要通過“立項”才能被實施。那么，什么村能夠實施項目，而什么村沒有機會實施項目，便具有一定的競爭性和選擇性。很多沒有機會被立項的農(nóng)村，將不可能獲得這種類型的反哺和利益照顧。項目立項體現(xiàn)出地方政府的某種意圖，意味著地方政府有控制地向一部分農(nóng)村輸送相應的政策及財政資源。

三、增減掛鉤政策實施模式的演進

從城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的實踐過程來看，成都市經(jīng)歷了從政府獨立運作的增減掛鉤，到引入社會企業(yè)參與的增減掛鉤，最后發(fā)展為“持證準用”制度創(chuàng)新下的增減掛鉤三種主要模式。

1．基于財政擔保貸款的政府獨立運作模式

增減掛鉤項目從“立項”開始便涉及農(nóng)民還建安置房建設、農(nóng)民舊房拆遷、農(nóng)民搬遷、還建安置中的過渡、土地整理復墾等諸多環(huán)節(jié)。整個過程都需要大量資金投入。在實踐過程中，項目區(qū)農(nóng)民的需求和地方政府對項目區(qū)內(nèi)建設的要求兩大因素決定了增減掛鉤項目的資金投入。

一般來說，為了項目實施和驗收的方便，地方政府傾向于進行連片拆遷和規(guī)?；瘡蛪ā＿@往往與參加項目農(nóng)民的搬遷意愿和需求存在較大差異，從而導致政府增減掛鉤項目集中連片的目的很難達到。農(nóng)民需求越大，項目實施成本也就會越高。同時，地方政府對于增減掛鉤項目的期待也會影響掛鉤項目的成本。地方政府的意圖和期待不同，項目實施的成本必然存在很大差別。如成都市把農(nóng)村還建安置點建設作為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的一個重要抓手，傾向于連片整理，并嚴格要求還建安置點必須執(zhí)行“四性”標準，配套水、電、氣、視、網(wǎng)、光纖等各項基礎設施，以及超市、衛(wèi)生室、運動場所、老年人活動中心、便民服務站等各公共服務設施。這必然抬高項目中拆舊還建支出。

實際上，增減掛鉤項目的資金籌集主要通過項目的土地指標獲得。征收項目建新區(qū)內(nèi)土地后，將這些土地進入招、拍、掛，從而市場交易獲得土地出讓收益，以此來平衡增減掛鉤項目的資金投入[37]。項目相關主體之所以愿意拿出土地出讓收益來平衡增減掛鉤項目的資金投入，與當前中國土地利用和管理體制機制，尤其是“計劃外指標”和“計劃內(nèi)指標并存密切相關。

按照土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，基層政府每年都可從上級政府獲得相應規(guī)模的新增建設用地指標，亦稱為“計劃內(nèi)指標”。這個指標由中央政府確定，然后層層下達到基層。為貫徹土地基本國策，中央政府傾向于向下偏緊地供應土地指標。同時，按照增減掛鉤政策，地方還可通過項目實施獲得部分土地指標，也可以用于建新區(qū)的土地征收，將農(nóng)村集體所有的耕地變?yōu)閲型恋亍Ｓ捎谝赃@種方式產(chǎn)生的指標不在土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃范圍之內(nèi)，可以稱其為“計劃外指標”[38]。兩類指標雖然沒有本質差別，但從地方政府而言，獲得“計劃外指標”和“計劃內(nèi)指標”有較大的成本差異?！坝媱潈?nèi)指標”由上級政府直接下達，在獲得環(huán)節(jié)不需支付任何費用，但在使用時需繳納“新增建設用地有償使用費”和“耕地開墾費”(以下簡稱“兩費”)，主要用于“占補平衡”。而“計劃外指標”則是通過開展增減掛鉤項目而獲得，在獲取時是有成本的。在使用增減掛鉤指標時，已經(jīng)提前交納的“占補平衡”費用可以沖抵“兩費”?？梢?，增減掛鉤政策為地方政府獲得土地指標提供了新路徑。

按照現(xiàn)行征地制度，無論“計劃內(nèi)指標”還是“計劃外指標”，征地都必須是基于規(guī)劃的政府行為，其他市場主體均不具備資格。不管是哪個項目業(yè)主實施的土地增減掛鉤項目并取得土地指標，最終都需要交到政府手上才能夠把指標落地。因此，在現(xiàn)有的制度安排之下，“計劃外指標”最終將匯入地方政府手上。一般來說，由于增減掛鉤項目需要與成百上千家農(nóng)戶打交道，而且還涉及土地性質變更，項目資金投入周期長，風險大，投資回報沒有保障，一般的企業(yè)都不愿意參與到這樣的項目中來。在增減掛鉤項目的早期運作模式中，大都由地方政府及其掌握的投融資平臺以財政為擔保向銀行貸款，貸款所得用于開展項目。項目完成后獲得的土地指標自然就歸地方政府所有。地方政府通過使用這些土地指標去征地，再通過土地出讓獲得的收益來還貸款，從而實現(xiàn)增減掛鉤項目資金的周轉。這就意味著，在政府主導開展的增減掛鉤項目中，地方政府拿城市里的土地增值收益來支付農(nóng)村里開展的增減掛鉤項目。因此，政府獨立運作增減掛鉤項目的資金來源主要而且直接就是地方政府的“土地財政”收入。

2．項目“外包”與“市場化”運作模式

隨著增減掛鉤項目實施規(guī)模擴大，程序越來越復雜，單純依靠地方政府財政作為擔保融資以獲得項目資金的傳統(tǒng)模式越來越難以滿足實際需要。成都市開始引入社會企業(yè)參與到土地增減掛鉤項目中來，讓企業(yè)先行實施增減掛鉤項目中的部分乃至全部工程技術環(huán)節(jié)，等到地方政府利用獲得的土地指標得到收益之后，再來支付這些社會企業(yè)參與增減掛鉤所付出的成本和應獲得的利潤。

地方政府為何要引入企業(yè)參與實施增減掛鉤項目？主要有兩個原因：一個是社會輿論的壓力。政府開展增減掛鉤，必然采取行政推動的方式，通過“壓力型體制”向下級政府層層壓任務。基層政府為了完成上面的政治任務，往往不會顧及農(nóng)民的合理訴求和實際需要，從而容易出現(xiàn)“強迫”行為。逼迫農(nóng)民上樓的運動受到廣泛關注和指責。這使地方政府感覺到直接跟農(nóng)民打交道的成本很高，通過外包給企業(yè)來做，可以避免把矛盾引到地方政府身上。另一個更為重要的原因是地方政府財政緊張，融資能力匱乏。單靠地方政府的財力沒法支撐越來越多的增減掛鉤項目，亟需社會資本先行墊付資金。然而，對企業(yè)來說，增減掛鉤項目本質上也是一樁生意，盈利需要通過指標價格來實現(xiàn)。調查顯示，土地指標價格一般是由地方政府決定的。實際操作方法是由政府制定保底收購價格，調控土地指標交易市場，但這個保底價基本上就是指標的交易價[39]。如在成都市郫縣，土地指標保底收購價格是以實施土地增減掛鉤項目的預算成本為制定依據(jù)，并考慮企業(yè)的投資回報率。當?shù)卣c公司簽訂合同，在精細核算每畝指標工程成本需 28萬元的基礎上，確保公司每畝土地指標有2萬元利潤，即以每畝30萬元的價格保底收購。

在這里，盡管有社會企業(yè)參與指標的“生產(chǎn)”過程(也即“新增耕地”的生產(chǎn)過程)，存在一定的市場化競爭機制，但這些社會企業(yè)參與項目僅僅是幫助政府完成與農(nóng)戶打交道、并完成一系列工程技術的工作。土地指標的交易市場是一個受到地方政府嚴格受控的市場，土地指標的“市場化”程度十分有限。由于土地指標只有通過地方政府才可能落地，因此這些土地指標的最終實際收購者必然是各級地方政府。

政府這些工作交由市場上的其他主體代為完成，并給其提供投資回報，似乎改變了增減掛鉤的工作機制，實際上卻并不對增減掛鉤的基本性質有任何改變。原因在于，最后為增減掛鉤項目的成本買單的，還是政府的財政收入。企業(yè)的利潤是指標的實際成本和政府提供的保底收購價格的差價。因此，不能認為只要有社會企業(yè)參與就表明增減掛鉤是市場性質的了——其實質還是政府行為，或者說是政府作為唯一的最終收購方與市場上的指標供給方的一個交易行為。如果說這是一種市場行為的話，也只能說是一種非常特殊的市場交易方式。

3．基于開發(fā)商“持證準用”的運作模式

引入企業(yè)參與增減掛鉤項目雖然解決了項目資金籌集問題，但最終由誰承擔這筆資金支出依舊是一個亟待解決的現(xiàn)實問題。為此，成都市先是實行“持證準入”，最終制定“持證準用”制度，即要求那些在成都市參與國有經(jīng)營性建設用地招拍掛的房地產(chǎn)開發(fā)商，在進行土地開發(fā)前，必須持有相應的增減掛鉤指標，否則即使這些開發(fā)商拿到土地也不允許進行開發(fā)建設。其政策意圖無疑是想將增減掛鉤項目的成本部分轉移到開發(fā)商，讓這些開發(fā)商拿出一部分資金來購買土地指標，從而承擔農(nóng)村里實施的增減掛鉤項目的成本。于是，土地指標的最終收購方似乎不必然是地方政府了。實際上，成都市這一新的運作模式就是試圖把土地指標的“最終收購方”轉移到房地產(chǎn)開發(fā)商這個群體，或者說是將農(nóng)村建設用地整理的成本與城市建設用地的開發(fā)相掛鉤。

問題是政府的這個意圖并不容易實現(xiàn)。在現(xiàn)行土地市場狀況下，對于政府推出的每一地塊的價值和收益，開發(fā)商早就有了自己的評估和測算。一旦地價超出其接受的上限，開發(fā)商會選擇退出競拍過程。由于這是一個公開的市場競爭過程，政府不可能讓開發(fā)商強制交易。因此，當政府制定規(guī)則要求開發(fā)商在拿到土地以后必須再拿出一筆開支用于在“土地指標交易市場”上購買相應面積的指標時，對于開發(fā)商來說，無非是增加了一筆獲取該幅土地的成本。當開發(fā)商在進行地價評估時，必然將這一筆新增的成本納入到該幅地塊的成本核算之中。

舉例來說，假設在沒有“持證準用”制度之前，開發(fā)商對于政府推出的某一地塊的競價上限是 100萬元，超出這個價格他將退出競價過程。而當“持證準用”制度要求每畝土地必須配套相同面積的新增建設用地指標時，假定所需土地指標在市場上的價格是 30萬元，那么，開發(fā)商在參與同一地塊的競價時，競拍價的上限自然就降低為 70萬，而不會是原來的100萬。根本原因在于，在市場條件下，土地的價值主要是由其所在的區(qū)位決定的。當前，土地出讓金收入是地方政府的主要收入來源之一。這就意味著，成都市政府在制定“持證準用”以后，在上述地塊的競價過程中，地方政府的土地出讓收入將由原來的100萬元下降到70萬元，“損失”的 30萬元恰恰支付了開發(fā)商購買土地增減掛鉤指標的支出。

世界上沒有無緣無故的財富。土地本身沒有價值，因此也就不存什么土地價值的“釋放”與“不釋放”的問題[40]。成都市看似讓開發(fā)商“多付出”的那一筆土地指標的費用，最終其實還是以地方政府的土地財政預期收入的減少為代價的，開發(fā)商依舊獲得了房地產(chǎn)投資開發(fā)的社會平均利潤。因此，實際上是地方政府的土地財政收入在為增減掛鉤項目的實施提供資金支持[41]。

四、增減掛鉤政策實施模式的效應簡析

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的發(fā)展與演變，既是處于中央與地方關系、土地利用與管理制度等客觀條件約束之下的結果，同時也是地方政府與參與企業(yè)博弈的結果?，F(xiàn)對其效應予以簡要分析。

首先，政府獨立運作模式下的增減掛鉤，微妙地改變了中央與地方關系。增減掛鉤政策對于地方政府來說，最關鍵的作用是在原先“計劃內(nèi)指標”之外形成了一種“計劃外指標”的供應渠道，為地方政府謀求經(jīng)濟發(fā)展中的土地資源提供了一個口子，能夠調動地方政府積極參與農(nóng)村建設用地的整理。在政府主導下，成都市快速啟動了大量的增減掛鉤項目，積極應對 2008年“汶川地震”后的災后重建工作，取得了良好的效果。但與此同時，地方財政也逐漸捉襟見肘。

其次，項目外包與市場化運作模式吸引了社會資本，并規(guī)避了政府在實施增減掛鉤過程中因為需要直接與民眾打交道所可能造成的問題。同時，使得土地指標的生產(chǎn)由政府轉向社會企業(yè)。由于地方政府不僅需要為增減掛鉤的實施支付成本，而且還要保障社會資本的利潤，以激勵社會企業(yè)積極參與，土地指標交易價格不斷提高，“指標市場化”交易模式突出。企業(yè)參與撬動了社會資本的力量，增加了項目業(yè)主實施增減掛鉤的經(jīng)濟能力，從而延緩了地方政府支付增減掛鉤成本的時間，進一步推進了成都市實施增減掛鉤項目的規(guī)模和進度。不過，當項目逐漸完成后，地方政府面臨越來越緊張的土地指標資金兌付壓力。

最后，“持證準用”模式難以緩解地方政府財政壓力。地方政府試圖采取這一政策工具，將土地增減掛鉤的成本轉嫁到房地產(chǎn)開發(fā)商方面，而開發(fā)商則直接利用現(xiàn)行土地市場機制，通過土地出讓過程這個媒介，輕易地把這些成本又轉嫁給地方政府。開發(fā)商支付成本只是表象，其背后還是地方政府在出資。不同之處僅僅在于，這一次地方政府支付的資金是從其預期的、本應得到的“土地財政”收入中提前扣去了的部分。成都市的增減掛鉤政策即使進行了“持證準用”的制度創(chuàng)新，但卻最終不能免于“新瓶裝舊酒”，地方政府財政壓力并沒有因此而有所緩解。

土地增減掛鉤政策亟待進一步規(guī)范和改進。其制度的進一步創(chuàng)新至少要回答以下三個問題。首先，作為增減掛鉤項目主體的地方政府，究竟準備了多大的實力和決心向農(nóng)村轉移地方政府的財政資源？因為，大規(guī)模推動增減掛鉤項目上馬，必然會在項目完成之后給地方政府帶來極大的資金兌付壓力。其次，作為增減掛鉤項目的實施對象，也就是那些被立項了的農(nóng)村，究竟在多大程度上具有代表性并體現(xiàn)公平性？而對于那些沒有機會被立項的大多數(shù)村莊及其農(nóng)戶，他們的參與和分享政府公共財政的權利和機會又如何保障和實現(xiàn)？最后，采取具有競爭性特征的“項目制”方式輸送財政資源，如何有效防控私下“公關”和權力尋租？現(xiàn)行的增減掛鉤項目管理制度盡管在不斷健全和規(guī)范化，但仍然不僅沒有解決私下“公關”的問題，反而加大項目實施的成本，使很多資金耗散在項目競爭和包裝過程，并沒有實質性地進入增減掛鉤的實施環(huán)節(jié)，嚴重影響了公共財政資金的使用效率。

(感謝吳建瓴教授的幫助。本文的調查是與夏柱智、王海娟共同完成的，文中部分觀點受集體討論的啟發(fā)，特此感謝。)

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責任編輯：曾凡盛

“Linkage Between Urban-land Taking and Rural-land Giving”(LUTRG) policy and its evolution of the mode of operation: Based on the investigation in Chengdu

TIAN Meng
(Research Center of China Rural Governance, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074, China)

The LUTRG policy is a special form of land consolidation and a financial redistribution behavior of local governments. Surveys and analysis about Chengdu show that the implementation mode in Chengdu experienced three modes, from the government-led model to the enterprise participation model and then to the land ticket "use license" model. Although these three models can attract the government and enterprises to participate in the LUTRG project actively and then promote the development of the local economy, they will increase the financial burden of the local government to varying degrees, and will not be able to benefit all or most of the villages, thus leading to new problems such as unfairness and power rent-seeking.

LUTRG; land consolidation, government-led; market operation; use license; Chengdu

F301.0

A

1009-2013(2014)06-0099-06

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2014.06.018

2014－11－12

國家社科基金青年項目（13CSH049）；華中科技大學研究生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地項目（01-09-070108）；國家社科基金青年項目（12CKS016）

田孟（1988-），男，苗族，湖南麻陽人，博士研究生，主要研究方向為鄉(xiāng)村治理、土地制度、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤。