何燕華，楊煉

金磚國家農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策及其國際合作路徑
——基于WTO農(nóng)業(yè)治理框架

何燕華1，楊煉2

(1.湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410081；2. 湖南省行政學(xué)院法學(xué)部，湖南 長沙 410006)

金磚國家作為新興經(jīng)濟體代表，雖同為WTO成員國，但在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)制下，各個國家農(nóng)業(yè)支持規(guī)則和承諾有較大的差異。根據(jù)新一輪多哈回合談判最新文本草案，金磚國家按所承擔(dān)的削減義務(wù)可分為兩個群體：巴西和俄羅斯群體，中國、印度和南非群體。金磚國家農(nóng)業(yè)支持政策目標具有相似性，但各個國家在農(nóng)業(yè)支持的類型和支持水平上差異較大，在WTO農(nóng)業(yè)治理框架內(nèi)，無疑將缺少協(xié)調(diào)一致的國際立場，影響到金磚國家在WTO框架下的農(nóng)業(yè)合作。金磚國家要實質(zhì)性參與WTO框架下的農(nóng)業(yè)治理，革新多邊貿(mào)易規(guī)則，提升和穩(wěn)固自身實力，應(yīng)正視各自農(nóng)業(yè)利益的分歧，加強實質(zhì)性的溝通和有效合作，并在二十國集團內(nèi)加強與其他成員的合作；完善內(nèi)部農(nóng)業(yè)治理，調(diào)整農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。

金磚國家；WTO框架；農(nóng)業(yè)合作；農(nóng)業(yè)支持政策

隨著2012年8月俄羅斯正式加入WTO， 作為新興經(jīng)濟體代表的金磚五國(巴西、俄羅斯、印度、中國、南非，縮寫為BRICS)均成為WTO成員國。目前，WTO多哈回合談判依然未能達成最終協(xié)議，農(nóng)業(yè)成了阻礙談判進程的關(guān)鍵性議題。對于同為發(fā)展中國家的金磚五國來說，農(nóng)業(yè)的地位至關(guān)重要，農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策不僅影響著國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場和糧食安全，同時對全球農(nóng)產(chǎn)品市場和糧食安全也影響深遠。在WTO農(nóng)業(yè)治理框架下，金磚國家農(nóng)業(yè)合作面臨著挑戰(zhàn)，也影響著未來WTO農(nóng)業(yè)治理的走向。

一、WTO框架下金磚國家農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持經(jīng)受的約束

1．《農(nóng)業(yè)協(xié)定》對金磚國家農(nóng)業(yè)支持政策的要求

WTO框架下的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持規(guī)則較為復(fù)雜。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持指“一國(或地區(qū))政府或公共機構(gòu)以農(nóng)業(yè)和農(nóng)民為資助對象所提供的不以出口為目的的各種財政支出，包括扭曲貿(mào)易的支持措施和不扭曲或扭曲作用很小的支持措施”①，前者通常以“黃箱支持、藍箱支持、發(fā)展性支持和微量支持”表示，后者通常以“綠箱支持”表示，可免予削減。黃箱支持需作出削減承諾，綠箱支持、藍箱支持、發(fā)展性支持和微量支持則可免于削減。協(xié)定要求各成員以1986—1988年作為基期，計算綜合支持總量(Total AMS)，在這個基準上，分期削減，到實施期末，達到綜合支持總量最終約束水平(ceiling commitment, Bound Total AMS)。金磚國家中，巴西是少數(shù)幾個在基期內(nèi)提供了黃箱范圍國內(nèi)支持的發(fā)展中國家之一，因而在黃箱范圍內(nèi)有綜合支持總量的削減承諾。而中國、印度和南非在1986—1988年間，像大多數(shù)發(fā)展中國家一樣對農(nóng)業(yè)都是處于負支持狀態(tài)，屬零綜合支持量，因此在減讓表中沒有作出綜合支持總量的承諾，不能提供黃箱支持②。為了給予成員一定的靈活性，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)定政府可以提供黃箱范圍內(nèi)不超過農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)總值一定比例的國內(nèi)支持，不計入當(dāng)期綜合支持總量(Current Total AMS)中，也不需要削減，被稱為“微量允許”(de minimis)，其標準是：發(fā)達成員為5%，發(fā)展中成員為 10%。巴西、印度和南非按發(fā)展中國家標準定為10%，中國在入世談判時協(xié)定為8.5%，俄羅斯為5%(按發(fā)達國家標準)。

因此，金磚五國在《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)制下的農(nóng)業(yè)支持規(guī)則和承諾具有較大的差異，在WTO規(guī)則的適用上存在著區(qū)別。這一方面緣于各個國家加入WTO的進程不同。巴西、印度、南非早在1995年便成為WTO成員國，中國2001年正式加入；而俄羅斯雖然是個經(jīng)濟大國，但直到2012年8月才正式加入 WTO，在這個全球最重要的多邊貿(mào)易體制外游離了十八年之久③。各個國家加入WTO的進程不同導(dǎo)致各個國家適用的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持規(guī)則不同，在國內(nèi)支持承諾中所能享受到的靈活性也各有區(qū)別。另一方面由于早些年各個國家在農(nóng)業(yè)支持上的量不同，影響到綜合支持總量的最終約束水平。

2．多哈談判對金磚國家農(nóng)業(yè)支持政策的影響

新一輪的多哈回合談判中，農(nóng)業(yè)談判的目標之一便是重新審定農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)支持規(guī)則和承諾，實質(zhì)性地削減給生產(chǎn)和貿(mào)易帶來扭曲的的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持。2004年形成了新的框架協(xié)議，但隨之而來的談判中，成員方在一些細節(jié)問題上未達成一致，經(jīng)時任農(nóng)業(yè)委員會特別會議主席幾經(jīng)調(diào)解，2008年 12月形成《多哈農(nóng)業(yè)模式草案》(WTO：TN/AG/W/4/ Rev.4)，成為了以后談判的藍本。該草案對給貿(mào)易造成扭曲的國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持作出了嚴格的規(guī)定，影響著成員國農(nóng)業(yè)政策的制定。草案對扭曲貿(mào)易的國內(nèi)總支持(Overall Trade-distorting Domestic Support, OTDS)、綜合支持總量(AMS，也即“黃箱”)、微量允許和“藍箱”(Blue Box)分別以分層削減的模式予以約束，對特定農(nóng)產(chǎn)品的綜合支持總量進行封頂，對“綠箱”標準進行審議和澄清[1]。那些在過去給予最大國內(nèi)支持量的成員國，相應(yīng)地要承擔(dān)更多的削減承諾，因此，相對高農(nóng)業(yè)補貼的發(fā)達成員如美國、歐盟、日本等來說，多哈提案對金磚國家的影響要小得多。據(jù)測算，新提案實施后，發(fā)展中國家在OTDS承諾水平上整體上比發(fā)達國家高，而隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的提高，發(fā)展中國家的“微量支持”水平在其承諾范圍內(nèi)將有更大的空間[2]。

對金磚國家來說，印度、中國和南非將不受新草案OTDS削減要求的影響，但其特定產(chǎn)品綜合支持水平必須保持在“微量允許”承諾范圍內(nèi)。由于這三個國家在過去沒有提供特定產(chǎn)品的黃箱支持，因此，對特定產(chǎn)品的支持空間與巴西和俄羅斯以及發(fā)達國家相比，是非常有限的。而中國入世談判時已放棄基于《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第6條第2款下針對發(fā)展中國家的“特殊與優(yōu)惠待遇”，且微量支持水平低于其他發(fā)展中國家，需要在“綠箱”結(jié)構(gòu)下和“新藍箱”條款下尋求擴充空間[3]。俄羅斯早些年沒有較多的特定產(chǎn)品綜合支持量，其在OTDS范圍內(nèi)的特定產(chǎn)品綜合支持將受到限制，長遠地看，俄羅斯可能會像一些發(fā)達國家一樣，勢必在微量允許范圍內(nèi)大幅度提高非特定產(chǎn)品綜合支持水平，某些特定產(chǎn)品綜合支持水平將超過微量允許范圍[4]。巴西的OTDS削減承諾為37%，最終約束水平為83億美元，最終綜合支持總量削減30%，微量允許水平削減至6.7%。盡管這樣，巴西在非特定產(chǎn)品與特定產(chǎn)品支持上依然有足夠的空間，但支持總量受制于削減承諾，因此在特定產(chǎn)品支持措施方面需謹慎[5]。

由此，在多哈提案下，金磚五國所應(yīng)承擔(dān)的削減義務(wù)可分為兩個群體：一個群體為巴西和俄羅斯，這兩個國家在基期內(nèi)提供了特定產(chǎn)品“黃箱支持”，新提案下的特定產(chǎn)品綜合支持水平將高于其他三個國家，但有最終OTDS水平的限制；而對中國、印度和南非三個國家來說，其快速增長的農(nóng)業(yè)支持水平將逐步減小約束水平(特別是中國，微量支持水平為 8.5%，低于其他發(fā)展中國家)和實際支出水平之間的差距，因此，新一輪規(guī)則將會是影響這三個國家農(nóng)業(yè)政策制定的重要因素。

二、金磚國家農(nóng)業(yè)支持政策目標及水平

1．巴西

巴西擁有全球第四大農(nóng)業(yè)面積，農(nóng)業(yè)在巴西經(jīng)濟中占有舉足輕重的地位。根據(jù)《世界銀行發(fā)展指數(shù)》，2011年，盡管巴西農(nóng)業(yè)部門占GDP比重(為5%)相對較少，但與農(nóng)業(yè)部門相關(guān)的經(jīng)濟活動貢獻了22%的GDP。農(nóng)業(yè)部門吸收了國內(nèi)15.7%的勞動力[6]。此外，巴西農(nóng)業(yè)在保持其貿(mào)易順差方面也起了關(guān)鍵性的作用，2012年，在其他行業(yè)貿(mào)易收支惡化的情況下，農(nóng)業(yè)部門的貿(mào)易平衡達到了歷史新高，農(nóng)產(chǎn)品占出口總額的39.5%，只有7.4%的進口。巴西還是全球農(nóng)業(yè)產(chǎn)品貿(mào)易的主要參與者，2011年，其農(nóng)產(chǎn)品出口占全球7.3%，僅次于歐盟和美國，位居第三[7]。

和許多其他國家一樣，巴西農(nóng)業(yè)發(fā)展主要依靠國內(nèi)各種類型的農(nóng)業(yè)支持政策，其農(nóng)業(yè)支持政策的目標主要體現(xiàn)在三個方面：改善資源配置、減少收入波動，以及確保糧食安全[8]。

巴西農(nóng)業(yè)人口可分為兩種類型：商業(yè)型農(nóng)戶和家庭型農(nóng)戶。目前，巴西農(nóng)業(yè)支持政策的兩大支柱為：一是適用于所有農(nóng)戶的“農(nóng)村信貸”項目(主要是優(yōu)惠利率)。該項目以不同的利率和付款條件為農(nóng)業(yè)提供融資，旨在以低于市場利率提供農(nóng)業(yè)信貸來刺激農(nóng)村投資。二是針對特定產(chǎn)品的“收入支持”項目(主要提供最低價格保證)。該項目旨在避免國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格巨大的波動，保證農(nóng)戶最低收入以及國內(nèi)食品供應(yīng)，對有些商品(如食用豆類、小麥、玉米、大米、大豆)的支持僅面向商業(yè)型農(nóng)戶。此外還有近些年才開始實施的“農(nóng)村保險”項目、中等規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持項目，以及低碳農(nóng)業(yè)項目[8]，以此幫助農(nóng)民有效地應(yīng)對農(nóng)業(yè)風(fēng)險。

巴西“綠箱支持”有四種類型：政府一般服務(wù)、公共糧食儲備、國內(nèi)糧食援助和農(nóng)業(yè)保險，其中，針對窮人的國內(nèi)糧食援助為主要的支持類型。2007年到2009年，巴西的綠箱支持水平分別為23.45億美元、32.97億美元、35.79億美元，整體呈增加的趨勢。在符合特定產(chǎn)品綜合支持的價格支持中，巴西通過政府收購價格機制支持幅度最大的為小麥或棉花，1998年以來，其支持量經(jīng)常超過巴西10%微量允許的范圍。另外還有一系列其他產(chǎn)品的支持，但沒超過微量允許水平。同時，巴西還利用WTO對發(fā)展中國家的特殊差別待遇，使用“產(chǎn)品信貸”、“投資信貸”、“輸入補貼”等財政支出項目支持農(nóng)業(yè)[9]。

2．印度

印度是一個人口超過 12億的人口大國，僅次于中國排全球第二。農(nóng)業(yè)人口占人口總數(shù)的68.8%。印度總理曾聲稱印度境內(nèi) 50%的兒童處于體重不足和營養(yǎng)不良狀態(tài)，事實上，印度也是世界上貧困人口和營養(yǎng)不良人口最多的國家[10]。因此，自印度獨立以來，有效控制糧食價格、確保糧食安全成了印度農(nóng)業(yè)政策的主要目標。其農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策也是這個目標的體現(xiàn)，主要集中在三個方面：糧食安全、糧食自給自足以及農(nóng)民收入支持[11]。

印度農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策中，最低價格支持(minimum support price，MPS)和投入補貼(Input subsidies)為兩大支柱，同時大量使用關(guān)稅和關(guān)稅配額來保護國內(nèi)農(nóng)業(yè)。最低價格支持針對的是部分主要農(nóng)產(chǎn)品，如谷類、豆類、油籽類及一些商業(yè)農(nóng)作物。投入補貼適合于一般農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，屬于非特定產(chǎn)品支持，由化肥支持、電力支持、灌溉支持、信貸支持及少量的種子、保險補貼組成。

根據(jù)印度提交的通告④，其綠箱支持水平在1995年到2003年之間，從21.96億美元增加到了58.53億美元，分別占當(dāng)年國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的3% 和7%。由于印度在WTO成立后將80%的化肥補貼、水電補貼轉(zhuǎn)移到基于《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第6條第2款對發(fā)展中國家“特殊與差別待遇”項目下，所以，“特殊和差別待遇”項目支持水平增長最大。1995年為2.54億美元，2003年達到了90.26億美元，分別占當(dāng)年國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的0.3%和10.8%，而相應(yīng)的非特定產(chǎn)品的綜合支持量從 1995年占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的7.5%降到2005年的1%，擴大了微量允許的政策空間。根據(jù)可得到的數(shù)據(jù)，印度特定產(chǎn)品綜合支持量方面，2005年以前均是負數(shù)，這是由于印度以1986年到1988年農(nóng)產(chǎn)品價格作為外部參考價格，而以后的政府最低支持價格在特定產(chǎn)品上均低于這段時間的水平[12]。

3．中國

中國是個人口大國，占世界人口的近 20%，但耕地面積僅占世界耕地的8%。2011年，中國的農(nóng)村人口比重為49.5%，農(nóng)業(yè)部門從業(yè)人員占總就業(yè)人數(shù)的35%，對國內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻達10%。這表明，中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力較低，只有其他經(jīng)濟部門的五分之一。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低導(dǎo)致農(nóng)村人均收入較低，僅為城市地區(qū)人均收入的三分之一左右。與其他經(jīng)濟部門相比，農(nóng)業(yè)與全球市場的融合程度較低，農(nóng)業(yè)出口僅占中國出口總額的2.3%，農(nóng)業(yè)進口占進口總額的5.1%。中國已經(jīng)成為農(nóng)產(chǎn)品凈進口大國，特別是大豆、棉花、食用油和糖。農(nóng)作物生產(chǎn)以小的家庭農(nóng)場為單位，平均每戶只有0.6公頃農(nóng)田[13]。

加入WTO以來，中國農(nóng)業(yè)發(fā)生了很大的變化，也越來越受到重視。農(nóng)村經(jīng)濟是中國第十二個五年計劃(2011—2015年)的核心。2006年農(nóng)業(yè)稅的廢除，標志著中國農(nóng)業(yè)政策開始向補貼農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。中國農(nóng)業(yè)支持政策目標是：集中力量解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展的突出矛盾和關(guān)鍵問題，保障糧食安全和提高農(nóng)民收入；同時，兼顧長遠和最終目標，即實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[14]。因此，中國農(nóng)業(yè)支持政策目標是漸進式的。

近十年來，中國已逐步建立和完善了以糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)機具購置補貼、良種補貼四大補貼為核心的農(nóng)業(yè)支持政策，先后出臺了稻谷、小麥的最低收購價制度以及玉米、大豆、油菜籽等重要農(nóng)產(chǎn)品的臨時收儲政策，以及為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境保護政策，形成了與中國入世承諾和WTO規(guī)則保持一致的農(nóng)業(yè)支持政策體系。

根據(jù)中國向WTO提交的通告⑤，中國綠箱支持水平從1999年的人民幣1 843億元增長到2008年的5 930億元，每年逐步增加，2008年占當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的11%，且基礎(chǔ)設(shè)施比重最大，達53%。非特定產(chǎn)品的黃箱支持從 2002年占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值 0.01%增長到2008年占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值1.49%，距8.5%的水平還有較大的利用空間。特定產(chǎn)品黃箱支持主要用于小麥、水稻、玉米、大豆、棉花、油菜籽和生豬等7個產(chǎn)品，2008年，除小麥支持為負值外，其他6個產(chǎn)品支持量水平分別為53億元、22億元、4億元、28億元、9億元、52億元，各占該產(chǎn)品年產(chǎn)值的1%～3%不等。

根據(jù) OECD(Organization for Economic Cooperation and Development，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織)的測算，2010—2012年，隨著GDP的強勁增長，中國對農(nóng)業(yè)的總支持增加到了GDP的2.3%，大大高于OECD國家0.88%的平均水平?！吧a(chǎn)者支持等值”水平2010—2012年為15%，越來越接近經(jīng)合組織19%的平均數(shù)[13]。

因此，雖然中國政府對農(nóng)業(yè)的投入整體上不斷增加，但總體水平不高，相對于中國龐大的農(nóng)業(yè)人口來說，人均支持水平低。中國特定產(chǎn)品和非特定產(chǎn)品支持水平離WTO承諾上限還有較大的空間，且沒有藍箱支持。今后隨著經(jīng)濟的增長和綜合國力的提升，農(nóng)業(yè)支持力度將進一步加大。

4．南非

南非是非洲大國，也是一個上中等收入國家，但依然存在貧困，并且收入極不平衡。農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟中的地位相較于其他金磚國家最低，2011年，僅占GDP總量的 2.4%，農(nóng)業(yè)部門從業(yè)人員只占總就業(yè)人口的5%[15]。南非是一個農(nóng)產(chǎn)品及糧食凈出口國，2011年，農(nóng)產(chǎn)品及糧食出口占當(dāng)年出口總量的10%，而糧食進口占當(dāng)年進口總量的7%。南非農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)具有高度的二元性：一方面，商業(yè)農(nóng)場非常成熟，且極具國際競爭力；另一方面，卻存在著大量的小型農(nóng)戶[6]。

南非實施農(nóng)業(yè)支持的歷史相對較早。1937年南非頒布的《市場法案》明確提出針對商業(yè)農(nóng)場生產(chǎn)的食糖、葡萄酒等產(chǎn)品實行價格支持，這標志著南非農(nóng)業(yè)支持政策的開始。隨后經(jīng)過了近 60年的發(fā)展，特別是1996年新《市場法案》取代1937年的原有法案后，南非的農(nóng)業(yè)支持政策發(fā)生了較大的調(diào)整，支持對象由以商業(yè)農(nóng)場為主轉(zhuǎn)向以家庭農(nóng)場為主[16]。南非農(nóng)業(yè)政策目標是：追求農(nóng)業(yè)部門的統(tǒng)一和繁榮，支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展[17]。

目前，政府通過廢除價格控制，對進出口進行數(shù)量限制，大幅減少了政府對農(nóng)產(chǎn)品市場的干預(yù)，進口關(guān)稅是唯一國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格支持措施，沒有出口補貼。南非最近一次向 WTO提交通告時間是2012年12月，通告年份為2010年。據(jù)此，從2001年廢除特定產(chǎn)品的綜合支持到 2010年，南非在WTO框架下的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持主要體現(xiàn)在綠箱支持上，且逐年增加，2010年達129.3億蘭德(南非幣)，是2001年的4倍多。綠箱支持集中在一般服務(wù)、國內(nèi)糧食援助、自然災(zāi)害補貼、區(qū)域援助項目上。OECD數(shù)據(jù)顯示，2010年到2012年，南非政府一般服務(wù)支持在綠箱支持中比重最大，達到了40%。一般服務(wù)由以下部分組成：信息和知識管理、技術(shù)和咨詢援助及監(jiān)管服務(wù)、培訓(xùn)及能力建設(shè)服務(wù)、營銷和商業(yè)發(fā)展服務(wù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)投入支持、金融援助。南非還實施了針對農(nóng)村地區(qū)小型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、小型農(nóng)業(yè)企業(yè)和新興農(nóng)民的“小額信貸計劃”。

因此，南非農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持水平相對較低。根據(jù)OECD測算，2010年到2012年間，南非“生產(chǎn)者支持等值”水平為3%，僅占GDP的0.2%[15]。與OECD國家平均水平相比，南非差距很大，在WTO框架下的政策空間也很大。

5．俄羅斯

俄羅斯是世界上國土面積最大的國家，其自然資源、經(jīng)濟和社會存在著相當(dāng)大的多樣性。人口約1.4億，其中26.2%為農(nóng)村人口。2011年，農(nóng)業(yè)占GDP比重為 4%，農(nóng)業(yè)部門從業(yè)人員為總?cè)丝诘?%。俄羅斯是肉類和糖類的進口大國之一，自2000年以來，是小麥的出口大國。近幾年來，由于連續(xù)干旱，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值有所下降。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)上，商業(yè)型農(nóng)戶與家庭型農(nóng)戶并存[6]。

俄羅斯“國家農(nóng)業(yè)發(fā)展多年計劃”是農(nóng)業(yè)支持政策的主要框架，目前執(zhí)行的是“2013—2020年農(nóng)業(yè)發(fā)展計劃”，該計劃大部分延續(xù)了2013年結(jié)束的“2008—2012年農(nóng)業(yè)發(fā)展計劃”，將實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品自給自足作為首要目標，包括促進農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展、提高農(nóng)民生活水平。新的計劃還體現(xiàn)了國內(nèi)政策與WTO承諾的接軌，增加了一系列新的農(nóng)業(yè)政策目標，如農(nóng)產(chǎn)品市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改進國家對農(nóng)業(yè)的治理、改善動植物衛(wèi)生體系和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護。但總的來說，還是著眼于刺激農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增產(chǎn)和確保自給自足[18]。

根據(jù)OECD提供的數(shù)據(jù)，2010—2012年，俄羅斯的農(nóng)業(yè)支持水平有所下降，平均占 GDP的1.1%?！吧a(chǎn)者支持等值”水平分別為：22%、15% 和13%，對生產(chǎn)者的支持60%由市場價格支持組成，而市場價格支持在WTO框架下屬于特定產(chǎn)品綜合支持范圍。超過農(nóng)業(yè)支持總量的五分之四通過各種投入補貼和投資補貼等措施用于對生產(chǎn)者的補貼，其他的用于政府一般服務(wù)。

根據(jù)“2013—2020年農(nóng)業(yè)發(fā)展計劃”，俄羅斯農(nóng)業(yè)支持政策主要集中在五個方面。第一項為“信貸優(yōu)惠補貼”，占整個支出的四分之一；第二項為“主要經(jīng)濟區(qū)域聯(lián)合援助計劃”，占 17%；第三項為“地區(qū)農(nóng)作物生產(chǎn)商支付”，占11%；第四為“每公升牛奶支付”，占5%；第五是針對農(nóng)業(yè)災(zāi)害而提供的“保費補貼”，占3%。其中第三項和第四項為加入WTO后新的支持計劃。另外還有43%的支出，主要以投資的形式用于農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)地改良[18]。因此，雖然目前還不太明確俄羅斯更具體的支持政策將什么時候通過，但必將受制于俄羅斯在WTO框架下的承諾。

三、基于農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策的金磚國家國際農(nóng)業(yè)合作路徑

糧食安全和農(nóng)村發(fā)展是金磚五國農(nóng)業(yè)支持政策所追求的共同目標，盡管各個國家農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境不同，但所面臨的問題具有類似性，這為金磚國家在WTO框架下的農(nóng)業(yè)合作提供了現(xiàn)實的可能性?？偟膩碚f，作為近十年經(jīng)濟飛速發(fā)展的金磚五國，其農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持水平總體上是上升的，但在 WTO框架下的農(nóng)業(yè)支持政策存在著極大的差異性：在綠箱支持上，中國和印度的支持水平隨著國內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的連年增長而增加；巴西和南非只有近幾年才在綠箱支持方面表現(xiàn)出上升趨勢；俄羅斯新的農(nóng)業(yè)發(fā)展計劃表明，為了符合WTO承諾，部分非特定產(chǎn)品綜合支持項目將會轉(zhuǎn)向綠箱支持項目，為特定產(chǎn)品的綜合支持留出政策空間，因此，綠箱支持結(jié)構(gòu)將會更進一步擴大。在投入補貼和投資補貼類型上，印度利用WTO對發(fā)展中國家特殊與優(yōu)惠政策將其歸入“發(fā)展計劃”中，支持水平相對較高；巴西的信貸計劃使近幾年來對非特定產(chǎn)品綜合支持量水平提升；中國在入世談判中放棄發(fā)展中國家應(yīng)享有的特殊與優(yōu)惠政策，其非特定產(chǎn)品綜合支持水平主要由投入補貼構(gòu)成。在支持水平上，巴西和俄羅斯相對高于其他三個國家，這兩個國家支持結(jié)構(gòu)也較為多樣化，而其他三國在綠箱支持的結(jié)構(gòu)上較多使用的是“政府的一般服務(wù)”措施，對生產(chǎn)者的“直接支付”措施使用得較少。由此，金磚五國農(nóng)業(yè)支持政策的差異直接影響其在WTO談判中的利益選擇，將導(dǎo)致缺少協(xié)調(diào)一致的國際立場，也挑戰(zhàn)著五個國家在WTO框架下的農(nóng)業(yè)合作。

金磚五國作為新興經(jīng)濟體的代表，近十多年來在國際經(jīng)濟中的發(fā)展與合作影響著全球治理格局。農(nóng)業(yè)是各個國家經(jīng)濟的命脈，也關(guān)乎著各個國家獨立自主發(fā)展經(jīng)濟的能力，而長久以來，WTO多邊貿(mào)易體制下農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易由發(fā)達國家主導(dǎo)的事實越來越阻礙著新興經(jīng)濟體的發(fā)展。根據(jù)2013年12月舉行的WTO第九屆部長級會議成果，在農(nóng)業(yè)議題上，早在 2005年香港部長級會議中確定的政策“2013年取消農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中所有形式的出口補貼與出口貿(mào)易中所有等效效果”仍沒能得到實現(xiàn)，只在本次部長級會議上以“強大的政治聲明”重新提出“確保(農(nóng)產(chǎn)品)出口補貼和其他類似效果的措施很低”[19]。這不得不說是一大遺憾。這種由發(fā)達國家造成的由來已久的扭曲，發(fā)展中國家要想根本改變過去六十多年來在農(nóng)業(yè)貿(mào)易領(lǐng)域方面權(quán)力的不對稱任重而道遠[20]。作為新興經(jīng)濟體代表的金磚國家要革新多邊貿(mào)易規(guī)則，提升和穩(wěn)固自身實力，提高集體參與WTO框架下農(nóng)業(yè)治理的話語權(quán)，應(yīng)該從多方面著手，擴大和深化合作方式和途徑，選擇正確有效的合作路徑，推動農(nóng)業(yè)治理向更合理公正的方向發(fā)展。

首先，應(yīng)正視各自農(nóng)業(yè)利益的分歧，加強內(nèi)部實質(zhì)性的溝通和有效有合作，在WTO框架內(nèi)構(gòu)建常設(shè)性協(xié)調(diào)機制。對金磚國家來說，農(nóng)業(yè)發(fā)展目標和經(jīng)濟功能相似，農(nóng)業(yè)合作在金磚國家合作框架里是個重要的議題，迄今為止，金磚國家已召開了三次農(nóng)業(yè)部長會議⑥，共同商討五國在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)發(fā)展領(lǐng)域的合作機制，應(yīng)對世界糧食安全和氣候變化問題，以促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展[21]，這為金磚國家農(nóng)業(yè)合作打下了良好的基礎(chǔ)。2013年3月26日在南非德班舉行的金磚國家第三次經(jīng)貿(mào)部長會議上，加強在世貿(mào)組織多哈回合以及涉及貿(mào)易投資問題的其他多邊場合的協(xié)調(diào)⑦已成為共識。但在WTO農(nóng)業(yè)治理框架下，金磚國家尚沒有發(fā)出一致的聲音。在 12月召開的第九屆部長級會議上，金磚國家甚至沒有發(fā)表共同聲明⑧。在最近一次的部長級會議上，也沒有針對農(nóng)業(yè)談判議題提出議案。因此，金磚國家應(yīng)該正視各自農(nóng)業(yè)利益的分歧，整合各自的立場與訴求，創(chuàng)新合作思維，破解內(nèi)部合作上深層次的障礙，加強富有前瞻性的制度設(shè)計，在WTO框架下形成常設(shè)性的協(xié)調(diào)機制。

其次，應(yīng)在二十國集團內(nèi)加強與其他成員的合作。在WTO農(nóng)業(yè)談判中，二十國集團是構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品談判模式案文的主要力量，WTO前總干事拉米將二十國集團比作一個合法代表發(fā)展中國家成員利益的貿(mào)易工會[22]。2008年7月至12月農(nóng)業(yè)談判的失敗表明，二十國集團在協(xié)調(diào)聯(lián)盟內(nèi)部利益交換和嚴格紀律方面還應(yīng)付出更多的努力。金磚國家作為二十國集團中最富代表性的新興經(jīng)濟體，應(yīng)與二十國集團內(nèi)其他發(fā)展中國家加強建設(shè)性的接觸，更有效地設(shè)置議題，處理其成員的需求及實現(xiàn)各個成員間的利益交換，在農(nóng)業(yè)議題上發(fā)出一致的聲音。在談判中的進攻利益方面，要求對發(fā)達成員的綠箱和藍箱條款制定嚴格的標準，促使發(fā)達成員對OTDS和支持總量進行實質(zhì)性削減；堅持遏制發(fā)達國家高水平的國內(nèi)支持，以改善發(fā)展中成員的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)安全。防守利益方面，應(yīng)堅持靈活性和例外規(guī)則，保持并改進發(fā)展中成員的特殊和差別性待遇，支持低收入或資源匱乏的農(nóng)民；同時，減少發(fā)展中成員的藍箱限制，綠箱標準應(yīng)該考慮發(fā)展中成員的特殊情況，使之為發(fā)展中成員有效利用，阻止發(fā)達國家將“黃箱”并入“綠箱”以規(guī)避削減義務(wù)以及創(chuàng)造新的關(guān)稅配額。通過WTO這個平臺，推動新興經(jīng)濟體與發(fā)展中國家合作，以更深層次地推進農(nóng)業(yè)治理的革新。

再次，應(yīng)完善內(nèi)部農(nóng)業(yè)治理，調(diào)整農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。金磚國家的快速崛起很大程度上仍是低水平的，金磚國家成員國仍處于中等收入國家水平，印度甚至尚未進入中等收入國家行列，幾乎所有金磚國家都面臨著可持續(xù)發(fā)展和貧富不均的挑戰(zhàn)。而當(dāng)代的國際領(lǐng)導(dǎo)力和競爭力越來越體現(xiàn)為綜合實力或者軟硬力量結(jié)合的巧實力的較量，金磚國家完善國內(nèi)治理、提升國內(nèi)生活的品質(zhì)將會有助于提升其國際領(lǐng)導(dǎo)力[23]。金磚國家內(nèi)部農(nóng)業(yè)發(fā)展的極不平衡也是影響這個聯(lián)盟有效合作的障礙之一，因此，各個經(jīng)濟體還應(yīng)適時調(diào)整自己的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，充分利用WTO承諾中的政策空間，加強制度上的學(xué)習(xí)與創(chuàng)新，改善內(nèi)部農(nóng)業(yè)治理政策，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的作用，提高國民生活水平和綜合國力，這樣才能有效地參與全球農(nóng)業(yè)治理。

注 釋：

① 包括但不限于WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》序言第4段、第3條、第四部分(包括第6條和第7條)以及附件2、附件3和附件4。

② WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第7條第2款(b)項。

③ 俄羅斯從1993年6月起正式申請加入世界貿(mào)易組織的前身關(guān)貿(mào)總協(xié)定。

④ 印度提交WTO的最新通告時間為2011年6月，關(guān)于農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持情況報告年份為 1998—2004年。參見 WTO：G/AG/N/IND/7，9 June 2011。

⑤ 中國提交WTO的最新通告時間為2011年10月，關(guān)于農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持情況報告年份為2005—2008年。參見WTO: G/AG/N/CHN/21 , 13 October 2011。

⑥ 召開金磚國家農(nóng)業(yè)部長會議是 2009年俄羅斯葉卡捷琳堡“金磚四國”峰會達成的共識之一。首屆金磚國家農(nóng)業(yè)部長會議于2010年3月在俄羅斯首都莫斯科舉行，第二屆于 2011年 10月在四川成都召開，第三屆于2013 年10月在南非比勒陀利亞召開。

⑦ 參見《金磚國家貿(mào)易投資合作框架》第一條第一款。

⑧ 金磚國家僅于2011年WTO第8屆部長級會議前發(fā)表宣言，強調(diào)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域高額補貼是造成貿(mào)易保護主義最大的危害之一。參見 WTO: WT/MIN(11)/18, 16 December 2011。

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[10] ICTSD．India’s agricultural trade policy and sustainable development[R]．ICTSD Programme on Agricultural Trade and Sustainable Development，September 2013．

[11] WTO．WT/TPR/S/249/Rev．1 20 October 2011 [EB/OL]. (2012-10-20).http://www.wto.org/english/res_e/res_e.htm.

[12] WTO．G/AG/N/IND/7，9 June 2011 [EB/OL]. (2012-10-20). http://www.wto.org/english/res_e/res_e.htm．

[13] OECD．2013 年經(jīng)合組織國家和新興經(jīng)濟體農(nóng)業(yè)政策：監(jiān)測與評價——中國[EB/OL]．(2013-11-20).www.oecd. org/publishing/corrigenda．

[14] 倪洪興．中國農(nóng)業(yè)支持政策研究[R]．ICTSD農(nóng)業(yè)貿(mào)易及可持續(xù)發(fā)展項目第47號研究報告，2013．

[15] OECD．Agricultural policy monitoring and evaluation 2013 OECD countries and emerging economies-South Africa[EB/OL]．(2013-11-20)www.oecd.org/publishing/ corrigenda．

[16] 宋莉莉，馬曉春．南非農(nóng)業(yè)支持政策及啟示[J]．中國科技論壇，2010(11)：155-160．

[17] WTO．WT/TPR/G/222/Rev.1 8 December 2009 [EB/OL]. (2012-10-20).http://www.wto.org/english/res_e/res_e.htm.

[18] OECD．Agricultural policy monitoring and evaluation 2013 OECD countries and emerging economies-Russia [EB/OL]．(2013-11-20).www.oecd.org/publishing/corrig enda．

[19] WTO．Days 3，4 and 5：Round-the-clock consultations produce ‘Bali Package’[EB/OL]．(2013-12-14).http:// www.wto.org/english/news_e/news13_e/mc9sum_07dec1 3_e.htm．

[20] 何燕華．多哈農(nóng)業(yè)談判未決議題及前景展望[J]．時代法學(xué)，2013(3)：109-116．

[21] 新華網(wǎng)．金磚國家農(nóng)業(yè)部長共商糧食安全[N]. (2013-11-2).http://news.xinhuanet.com/world/2013-10/29 /c_117923787.htm．

[22] 法扎爾·伊斯梅爾．改革世界貿(mào)易組織：多哈回合中的發(fā)展中成員[M]．上海：上海人民出版社，2011：132-134．

[23] 牛海彬：金磚國家合作的評估與前瞻[J]．華東師范大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2013(4)：117-155．

責(zé)任編輯：李東輝

BRICS’ agricultural domestic support policy and the international cooperation path: Based on the WTO agriculture global governance

HE Yan-hua1, YANG Lian2
(1.Law School, Hunan Normal University, Changsha, Hunan 410081, China; 2. Department of Law, Hunan Administration Institute, Changsha, Hunan 410006, China)

BRICS is now the representative of the world's largest emerging economies. As the members of the WTO, under the Agreement of Agriculture, there is much large difference on the perspective of the agriculture domestic support system and the commitments. Under the Doha proposal, the BRICS is divided into two groups, one is Brazil, Russia, and the other is South Africa, India and China. The goals of the support are similar in BRICS, but as in the types of agricultural domestic support and the support level, each country has its own characteristics, which would lead to a lack of coordinated international position and influence the agricultural cooperation in WTO agriculture global framework. In the future, BRICS should face up to their agricultural interests differences, strengthen internal substantial communication and effective cooperation; strengthen the cooperation with other members in the G20, improve internal governance agriculture, adjust the agricultural economic structure and transfer the mode of development.

BRICS; WTO framework; agricultural cooperation; agricultural policy support

F310

A

1009-2013(2014)03-0039-07

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2014.03.008

2013－12－25

教育部人文社會科學(xué)青年基金項目(11YJC820035)；湖南省社會科學(xué)基金項目(2010YBA161)；湖南省重點學(xué)科建設(shè)項目

何燕華(1975—)，女，湖南益陽人，博士研究生，講師，主要研究方向為國際經(jīng)濟法。