■汪繼芳

關(guān)于加強(qiáng)武漢市民辦非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)規(guī)范管理的思考

■汪繼芳

近年來(lái)，武漢市民辦非學(xué)歷教育培訓(xùn)市場(chǎng)發(fā)展迅猛，發(fā)展良莠不齊，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，成為市人大代表、市政協(xié)委員每年熱議的話題，也是政府相關(guān)部門(mén)管理中的難點(diǎn)。為了規(guī)范民辦非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)的管理，通過(guò)對(duì)全市民辦非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的調(diào)查分析，提出如下思考。

一、武漢市民辦非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的基本情況

民辦非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是指國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或個(gè)人，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦的各種培訓(xùn)、進(jìn)修的教育活動(dòng)。包括民辦的各類文化教育培訓(xùn)、職業(yè)資格培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)。依據(jù)《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)審批和管理文化教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，勞動(dòng)人社部門(mén)負(fù)責(zé)審批和管理職業(yè)資格培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，工商部門(mén)負(fù)責(zé)審批和管理經(jīng)營(yíng)性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。據(jù)調(diào)查，截至2013年底，全市經(jīng)教育行政部門(mén)審批的民辦非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)430個(gè)，經(jīng)勞動(dòng)人社部門(mén)審批的民辦職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)有100個(gè)左右，經(jīng)工商部門(mén)審批的經(jīng)營(yíng)性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)近3000個(gè)。此外，社會(huì)上還存在相當(dāng)數(shù)量的未經(jīng)任何部門(mén)審批的無(wú)證培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。

客觀上講，這類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)時(shí)間靈活、培訓(xùn)對(duì)象多樣、培訓(xùn)內(nèi)容廣泛，它們的出現(xiàn)和存在，豐富了人們業(yè)余文化生活的需要，培養(yǎng)了人們急需的就業(yè)技能和專長(zhǎng)，滿足了社會(huì)多層面選擇教育的需要，一定程度上緩解了城市就業(yè)壓力，促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定，為人才成長(zhǎng)搭建了有效的平臺(tái)。但是，隨著武漢經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，培訓(xùn)市場(chǎng)已經(jīng)形成了一個(gè)不小的產(chǎn)業(yè)群體，呈現(xiàn)出在發(fā)展上良莠不齊，在管理上存在著管理缺位、管理真空等問(wèn)題。

二、武漢市民辦非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題

（1）發(fā)展良莠不齊。武漢市民辦非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展以中心城區(qū)為主，新城區(qū)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)數(shù)量少，機(jī)構(gòu)數(shù)是中心城區(qū)的四分之一。辦學(xué)條件好，辦學(xué)規(guī)模大的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不多；大部分培訓(xùn)機(jī)構(gòu)場(chǎng)地以租賃為主，注冊(cè)資金在20萬(wàn)元以下的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)占80％以上；類似新東方教育培訓(xùn)學(xué)校的品牌教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)極少。無(wú)證培訓(xùn)機(jī)構(gòu)大量存在，擾亂了教育培訓(xùn)市場(chǎng)。

（2）培訓(xùn)內(nèi)容單一。武漢市民辦非學(xué)歷教育培訓(xùn)市場(chǎng)應(yīng)試教育痕跡嚴(yán)重，培訓(xùn)對(duì)象主要針對(duì)青少年，培訓(xùn)內(nèi)容以中小學(xué)學(xué)科教育培訓(xùn)為主；針對(duì)在職人員的職業(yè)技能資格的培訓(xùn)、豐富人民群眾生活的培訓(xùn)較少，不能滿足終身教育體系下學(xué)習(xí)型社會(huì)創(chuàng)建的需要。

（3）培訓(xùn)機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，辦學(xué)手段落后。武漢市民辦非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意性較強(qiáng)，同類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、各自為戰(zhàn)，盲目發(fā)展；在培訓(xùn)實(shí)施過(guò)程中，許多機(jī)構(gòu)特別是小機(jī)構(gòu)還停留在“一支筆、一個(gè)老師、一本書(shū)、一間屋”的簡(jiǎn)陋的課堂講解階段。

（4）培訓(xùn)行為不規(guī)范。一些民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)法人管理結(jié)構(gòu)不完善，未組建決策機(jī)構(gòu)，管理體制和運(yùn)行機(jī)制不健全，基本上是一個(gè)人說(shuō)了算；一些民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)思想不端正，無(wú)固定培訓(xùn)教材和培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，亂設(shè)分點(diǎn)，亂發(fā)廣告，不到教育主管部門(mén)備案，夸大其詞，“第一”“一流”用詞多；一些民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)機(jī)制不健全，專業(yè)財(cái)務(wù)人員少，設(shè)立獨(dú)立財(cái)務(wù)賬簿、進(jìn)行財(cái)務(wù)核算的機(jī)構(gòu)不多，收費(fèi)容易退費(fèi)難的現(xiàn)象突出。這些問(wèn)題嚴(yán)重影響了民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的整體形象。

三、原因分析

（1）管理越位和缺位

目前政府部門(mén)對(duì)民辦非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，存在著管理的越位和缺位的現(xiàn)象。疏于管理，“重批輕管”或“只批不管”。如民辦非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)中教師的資格認(rèn)定，教師的評(píng)先、評(píng)優(yōu)、培訓(xùn)和職稱評(píng)定等事項(xiàng)未納入教育管理范圍，疏于管理，特別是工商部門(mén)審批的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，基本上處于管理的真空，大量違規(guī)辦學(xué)行為發(fā)生，只批不管。

（2）審批和管理多頭現(xiàn)象

武漢市民辦非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中，有教育部門(mén)審批的，有勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)審批的，有工商部門(mén)審批的，也有未審批的。而根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，提供文化、藝術(shù)和社會(huì)生活教育的非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，由教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)審批和管理；提供職業(yè)技能培訓(xùn)的民辦職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，由勞動(dòng)與社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)審批和管理；各類經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)（包括各類教育咨詢公司和教育機(jī)構(gòu)）從事教育咨詢服務(wù)，由工商行政部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施登記注冊(cè)和管理。實(shí)踐和法規(guī)中均存在著審批體制多頭、管理多頭的現(xiàn)象，如條塊分割，各管一塊，或者交叉審批，不按規(guī)律管理不同層次類別的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。

（3）法規(guī)和管理制度滯后

其一，國(guó)家尚未制定和頒布經(jīng)營(yíng)性的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理辦法，各級(jí)地方政府對(duì)經(jīng)營(yíng)性的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和執(zhí)法缺乏依據(jù)，導(dǎo)致經(jīng)工商行政管理局登記注冊(cè)，但未取得教育行政部門(mén)“辦學(xué)許可”的教育咨詢公司（機(jī)構(gòu)）擅自違法違規(guī)招生辦學(xué)現(xiàn)象普遍存在，并處于“教育行政部門(mén)無(wú)權(quán)管，工商部門(mén)沒(méi)有管”的狀態(tài)。教育咨詢公司和“家教機(jī)構(gòu)”，違規(guī)舉辦針對(duì)中小學(xué)生和學(xué)齡前兒童的學(xué)科班、補(bǔ)課班現(xiàn)象屢禁不止，規(guī)模呈不斷擴(kuò)張趨勢(shì)。

其二，《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》及實(shí)施條例頒布實(shí)施后，武漢市與之相配套的地方法規(guī)政策尚未制定和頒布，政府對(duì)民辦培訓(xùn)市場(chǎng)行為的監(jiān)管和執(zhí)法的法律規(guī)范不夠完善。表現(xiàn)在：不具任何資質(zhì)和辦學(xué)許可的單位或個(gè)人“無(wú)證辦學(xué)和違法辦學(xué)”現(xiàn)象呈上升趨勢(shì)，同時(shí)，無(wú)證辦學(xué)執(zhí)法主體也不明確。按照國(guó)務(wù)院《民辦非企業(yè)登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，未經(jīng)登記的民辦非企業(yè)單位擅自開(kāi)展活動(dòng)的，應(yīng)由登記機(jī)關(guān)（民政部門(mén)）予以取締，而民政部門(mén)認(rèn)為一切教育機(jī)構(gòu)均應(yīng)由教育部門(mén)管理。這種現(xiàn)狀導(dǎo)致有些辦學(xué)機(jī)構(gòu)“因未經(jīng)審批，也就無(wú)人管理”而游離于政府監(jiān)管和執(zhí)法體制之外。

其三，廣告審核和管理不嚴(yán)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》第41條規(guī)定：民辦非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)的招生簡(jiǎn)章和廣告應(yīng)當(dāng)報(bào)審批機(jī)關(guān)備案。但是，武漢市目前尚未出臺(tái)教育培訓(xùn)廣告?zhèn)浒傅确矫娴闹贫纫?guī)定，相關(guān)媒體和廣告發(fā)布單位在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，對(duì)所發(fā)廣告審核和管理不嚴(yán)，“虛假?gòu)V告”和“違法違規(guī)廣告”比比皆是。如地處武漢市江漢區(qū)常青三路的一個(gè)未經(jīng)審批的“英華英語(yǔ)培訓(xùn)學(xué)?！保诖杭菊猩鷷r(shí)，打的廣告語(yǔ)就是“中國(guó)幼少兒英語(yǔ)培訓(xùn)領(lǐng)導(dǎo)品牌”“美國(guó)紐交所上市企業(yè)旗下英語(yǔ)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”“世界英文拼寫(xiě)大賽唯一指定培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”。針對(duì)中小學(xué)生學(xué)科補(bǔ)課的廣告、高考復(fù)讀、中高考備考沖刺的廣告成為社會(huì)投訴的熱點(diǎn)。

（4）培訓(xùn)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門(mén)檻偏低，辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)和隱患較大

2009年前武漢市民辦非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。申請(qǐng)開(kāi)辦的注冊(cè)資金（或開(kāi)辦資金）為5～20萬(wàn)元人民幣，而一個(gè)中等規(guī)模的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)學(xué)費(fèi)收入可達(dá)幾百萬(wàn)甚至上千萬(wàn)元，且非學(xué)歷教育培訓(xùn)均采用“先付款，后培訓(xùn)”和“一次性付款，在規(guī)定期限內(nèi)培訓(xùn)”的方式，決定了民辦非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)中的高風(fēng)險(xiǎn)性和不穩(wěn)定性。一是少數(shù)民辦非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)的舉辦者，為追求辦學(xué)效益或受利益驅(qū)動(dòng)，盲目擴(kuò)張辦學(xué)規(guī)模，連鎖開(kāi)辦分支機(jī)構(gòu)，從而導(dǎo)致辦學(xué)機(jī)構(gòu)“資金鏈”斷裂，使培訓(xùn)機(jī)構(gòu)倒閉等涉及社會(huì)穩(wěn)定的群體性事件時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響消費(fèi)者的利益。如在武漢市硚口區(qū)審批的一個(gè)“武漢林格風(fēng)英語(yǔ)培訓(xùn)學(xué)校”就是如此，學(xué)校一夜之間倒閉，至今無(wú)法退還向消費(fèi)者所收的費(fèi)用。二是少數(shù)民辦非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的舉辦者或經(jīng)營(yíng)者在收取學(xué)費(fèi)后，提前進(jìn)行收入分配，從而導(dǎo)致機(jī)構(gòu)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)短缺，辦學(xué)條件、師資和辦學(xué)質(zhì)量等辦學(xué)承諾無(wú)法兌現(xiàn)，辦學(xué)嚴(yán)重虧損，隨時(shí)存在辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。

四、管理對(duì)策思考

（1）理順管理體制

理順管理體制就是要建立由教育、勞動(dòng)、工商、物價(jià)、民政等部門(mén)參與的民辦非學(xué)歷教育管理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由分管市長(zhǎng)牽頭，定期召開(kāi)會(huì)議，協(xié)商研究解決民辦非學(xué)歷教育中存在的體制和政策性重大問(wèn)題；進(jìn)一步規(guī)范民辦非學(xué)歷教育的管理行為、審批行為和辦學(xué)行為，引導(dǎo)民辦非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。尤其是無(wú)證辦學(xué)的問(wèn)題，政府各職能部門(mén)要各負(fù)其責(zé)，加大檢查和執(zhí)法力度，必要時(shí)，政府應(yīng)牽頭組織聯(lián)合執(zhí)法，對(duì)無(wú)證非法辦學(xué)機(jī)構(gòu)進(jìn)行堅(jiān)決打擊。

（2）加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)

加強(qiáng)法規(guī)制度的建設(shè)就是要盡快出臺(tái)武漢市地方民辦教育的法規(guī)，明確民辦非學(xué)歷教育審批與管理的體制，建立民辦非學(xué)歷教育的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，制定積極扶持民辦非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策；制定辦學(xué)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行分類、分等級(jí)管理，如經(jīng)營(yíng)性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和非經(jīng)營(yíng)性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理分類；針對(duì)許多民辦非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在法人治理結(jié)構(gòu)、設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、廣告和收費(fèi)方面不規(guī)范的問(wèn)題，要加強(qiáng)督辦檢查，建立制度。如未經(jīng)審批部門(mén)許可，不得在辦學(xué)許可證之外的地點(diǎn)辦學(xué)，不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，不得出租、出借辦學(xué)許可證；招生簡(jiǎn)章廣告必須明確載明學(xué)校審批部門(mén)、辦學(xué)許可證號(hào)、學(xué)校名稱、辦學(xué)地點(diǎn)、辦學(xué)性質(zhì)、招生人數(shù)、招生專業(yè)和收費(fèi)項(xiàng)目等，不得夸大其詞，過(guò)分宣傳。通過(guò)一系列規(guī)范制度的建設(shè)，以政策法規(guī)的權(quán)威性、強(qiáng)制性、規(guī)范性、穩(wěn)定性體現(xiàn)國(guó)家教育方針的一貫性、連續(xù)性，增加執(zhí)法力度，確保民辦非學(xué)歷教育向著規(guī)范有序的方向發(fā)展。

（3）建立培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信檔案

誠(chéng)信辦學(xué)是民辦非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)生存和發(fā)展的基本前提。政府部門(mén)應(yīng)根據(jù)評(píng)估報(bào)告及投訴記錄，建立民辦非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信檔案，全面記錄他們的辦學(xué)情況，通過(guò)分等、定級(jí)等評(píng)估手段建檔立制，并向社會(huì)公示，通過(guò)社會(huì)監(jiān)督，促使其規(guī)范辦學(xué)，同時(shí)也為社會(huì)人員選擇培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供準(zhǔn)確的信息。因此，有必要建立民辦合法教育機(jī)構(gòu)查詢網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，以體現(xiàn)政府的“服務(wù)”職能。

（4）利用行業(yè)協(xié)會(huì)自律辦學(xué)行為

為解決好民辦非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)多頭管理、缺乏協(xié)調(diào)的問(wèn)題，我們有必要建立一個(gè)由有關(guān)群眾團(tuán)體、民辦學(xué)校代表參加的中介組織，通過(guò)協(xié)會(huì)組織促使行業(yè)自律。協(xié)會(huì)完全可以根據(jù)章程規(guī)范各民辦非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)行為，對(duì)違規(guī)的、不規(guī)范辦學(xué)的在社會(huì)上進(jìn)行公示，堅(jiān)決打擊；教育主管部門(mén)也可以下放部分權(quán)力，委托協(xié)會(huì)組織開(kāi)展監(jiān)督檢查，加大對(duì)民辦非學(xué)歷教育規(guī)范辦學(xué)的監(jiān)督。

（作者單位：武漢市教育局）

責(zé)任編輯 廖林