吉曉華

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1931年江淮大水災(zāi)南京國民政府救濟(jì)活動評析

吉曉華

1931年百年不遇的江淮流域大水災(zāi)發(fā)生以后，南京國民政府合理定位自己的救災(zāi)職能，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，組織了一場史無前例的大規(guī)模賑濟(jì)活動。在整個救災(zāi)過程中，舉措靈活多樣，績效表現(xiàn)明顯，為后世的災(zāi)荒救濟(jì)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

江淮大水災(zāi)；南京國民政府；救災(zāi)

我國自古以來就是一個自然災(zāi)害頻發(fā)的國度，民國時期尤其嚴(yán)重，基本上是無年不災(zāi)，無災(zāi)不害。面對嚴(yán)重的災(zāi)荒環(huán)境，南京國民政府(以下簡稱“國民政府”)逐步意識到了自己所應(yīng)履行的救災(zāi)濟(jì)民的政府職能，特別是1931年百年不遇的江淮大水災(zāi)發(fā)生后，國民政府積極實(shí)施賑濟(jì)舉措，并取得了一定的成效。本文從歷史唯物主義觀點(diǎn)出發(fā)，本著實(shí)事求是的態(tài)度，試對國民政府此次救災(zāi)活動作一客觀的歷史考察。

一、救災(zāi)角色：轉(zhuǎn)次為主，職能歸位

人類歷史進(jìn)入近代以來，災(zāi)荒救濟(jì)作為政府的職能和國家的責(zé)任已成為毋庸置疑的法理觀念。我國封建社會災(zāi)荒救濟(jì)主要依賴于倫理道德的教化與約束，缺乏剛性的要求，并且多是民間行為。封建政府即使實(shí)施賑災(zāi)舉措，也是將其看作為對黎民百姓的憐惜與施舍，沒有將其視為自己應(yīng)盡的職責(zé)。民國建立以后，隨著西方民治、民有、民享的民主思想影響，國家必須履行對社會弱勢群體救助的義務(wù)和責(zé)任在我國逐漸被人們廣泛認(rèn)同。但是，在北洋軍閥統(tǒng)治時期，民國中央政府名存實(shí)亡，完全喪失了對社會的整合與控制能力，根本無法履行賑災(zāi)濟(jì)民的職責(zé)，致使當(dāng)時民間義賑仍然是救災(zāi)的主導(dǎo)力量。1927年國民政府定都南京以后，為重新確立中央權(quán)威，開始著手加強(qiáng)對社會的整合與控制，并逐步意識到了中央政府在災(zāi)荒救濟(jì)中應(yīng)盡的職責(zé)。于是，不斷健全和完善從中央到地方救災(zāi)機(jī)構(gòu)的設(shè)置。在幾輪調(diào)整的基礎(chǔ)上，國民政府最終于1930年1月組成賑務(wù)委員會，并在地方上設(shè)立各省賑務(wù)會和市、縣賑務(wù)分會，從而在行政體制上基本理順了救災(zāi)機(jī)構(gòu)的上下關(guān)系，改變了過去救災(zāi)機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂、歸口不一的局面。

盡管國民政府成立初期，一直關(guān)注災(zāi)荒救濟(jì)并努力構(gòu)建有關(guān)行政運(yùn)作體制，但由于當(dāng)時國內(nèi)戰(zhàn)事不斷，賑災(zāi)資金嚴(yán)重短缺，國民政府明顯力不從心，并沒有盡到一個政府應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)。1928年西北地區(qū)發(fā)生大旱災(zāi)后，國民政府下?lián)芙o北方7省災(zāi)區(qū)賑款只有14.5萬元，不及當(dāng)時每月兵費(fèi)的一個零頭。陜西省領(lǐng)到4.5萬元，全省500萬災(zāi)民人均僅有9厘錢！[1]面對如此少得可憐的救災(zāi)費(fèi)用，1929年2月20日《大公報》發(fā)表社評《黨國與賑災(zāi)》，質(zhì)問政府為何不從軍政費(fèi)用中節(jié)約1/10或1/20，以購糧賑災(zāi)。1930年11月，國民黨三屆四中全會決定發(fā)行救濟(jì)陜?yōu)墓珎?00萬，時人稱之為“黨國救災(zāi)恤民之第一重要事件”，但后來財政部卻拖延不辦，完全擱淺[2]。在政府角色缺位的情況下，民間力量自然成為了救災(zāi)的主角。當(dāng)時，西北旱災(zāi)所得賑濟(jì)款物主要依靠華洋義賑會、華北慈善團(tuán)體聯(lián)合會等社會慈善團(tuán)體募集。

1931年6-8月，以江淮流域?yàn)橹行牡陌倌瓴挥龅奶卮笏疄?zāi)爆發(fā)，水患波及23個省，災(zāi)民達(dá)1億之多。其中蘇、皖、浙、湘、贛、鄂、豫七省受災(zāi)面積318,629平方公里，被災(zāi)人數(shù)43,300,849人，死亡人數(shù)265,754人，房屋財產(chǎn)損失1,575,330,360元，待賑人數(shù)25,910,828人。[3]如此嚴(yán)重的水災(zāi)，顯然對國民政府是一次非常嚴(yán)峻的考驗(yàn)，如果處置不當(dāng)，勢必引發(fā)社會動亂，不僅會沖擊剛剛趨于穩(wěn)定的國民黨政權(quán)，而且也會危及民族的生存與發(fā)展。當(dāng)時賑務(wù)委員會雖是全國統(tǒng)一的救災(zāi)組織，但承擔(dān)如此大規(guī)模水災(zāi)的救濟(jì)任務(wù)，其執(zhí)掌的權(quán)限顯然不夠，難以統(tǒng)籌全局。為了使救災(zāi)活動快速啟動和有效開展，1931年8月14日，國民政府在上海成立救濟(jì)水災(zāi)委員會，全權(quán)負(fù)責(zé)救濟(jì)災(zāi)民與災(zāi)區(qū)善后事宜。委員會由5名國民政府特派委員和若干委員組成，其中5名特派委員都是國民政府的核心人物與社會上的知名人士，他們分別是宋子文(代理行政院院長兼財政部長)、劉尚清(內(nèi)政部長)、孔祥熙(實(shí)業(yè)部長)、許世英(賑務(wù)委員會委員長)、朱慶瀾(大慈善家)，委員長由宋子文擔(dān)任。委員會根據(jù)救災(zāi)工作需要，下設(shè)調(diào)查組、災(zāi)區(qū)工作組、財務(wù)組、會計稽核組、運(yùn)輸組、衛(wèi)生防疫組、聯(lián)絡(luò)組等7個工作組，各組任務(wù)明確，職責(zé)清晰，環(huán)環(huán)相扣，步調(diào)一致。同時，設(shè)置秘書處與常務(wù)委員會，處理一切日常會務(wù)。該委員會雖然是一個應(yīng)急性的臨時救災(zāi)機(jī)構(gòu)，但從其委員構(gòu)成、組織體系和所擁有的權(quán)利來看，說明了國民政府對此次救災(zāi)的高度重視，其力度在民國歷史上可謂是空前絕后。針對當(dāng)時民間慈善團(tuán)體的自發(fā)賑濟(jì)行為，國民政府一改過去置身之外、間接監(jiān)管的做法，大力加強(qiáng)正面引導(dǎo)并直接納入政府管理范圍。1931年9月4日，《申報》刊登了救濟(jì)水災(zāi)委員會聯(lián)絡(luò)組通告第一號，指出“惟念救災(zāi)事大，非政府提挈于上，社會協(xié)助于下，勢必不易有功，而且救災(zāi)機(jī)關(guān)、慈善團(tuán)體林立皆是，由非分工合作，戮力同心，亦將難期并進(jìn)，本組任務(wù)即在謀指臂呼應(yīng)之靈籌統(tǒng)一，進(jìn)行之效，尚希群加贊助，挽此浩劫?！睘榉乐共环ㄖ浇栀c災(zāi)之機(jī)斂財，除繼續(xù)按照原先《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》(1929年頒布)進(jìn)行監(jiān)管外，國民政府在1931年9月13日的《申報》上又刊登了《救災(zāi)團(tuán)體應(yīng)受社會局監(jiān)督》的聲明，要求以后無論是團(tuán)體還是個人，凡以賑災(zāi)為目的的募捐活動，都必須先呈報社會局核準(zhǔn)備案。這樣，面對江淮大水災(zāi)的嚴(yán)峻形勢，國民政府自覺拋棄了以往的救災(zāi)機(jī)制，合理定位了自己救災(zāi)公共服務(wù)的職能，直接以中央政權(quán)為主導(dǎo)，統(tǒng)籌各方救災(zāi)力量，并將整個救災(zāi)過程置于中央政府的直接控制之下，從而由原來救災(zāi)活動的配角轉(zhuǎn)變成了救災(zāi)活動的主角，這是國民政府救災(zāi)史上的一次重要轉(zhuǎn)折。

二、救災(zāi)舉措：多頭并進(jìn)，標(biāo)本兼顧

面對百年不遇的江淮大水災(zāi)，國民政府合理定位自己的救災(zāi)職能，積極發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，立足當(dāng)時的環(huán)境與條件，采取了一系列救災(zāi)措施，以盡量抵御和減輕水災(zāi)的危害。

(一)救災(zāi)動員全民化

救災(zāi)雖然是政府當(dāng)局必須履行的公共職能，但也是每個公民應(yīng)盡的道德責(zé)任。尤其在國力衰弱時期，要想有效救災(zāi)，就更需要激發(fā)全民的熱情。江淮大水災(zāi)發(fā)生后，國民政府進(jìn)行了廣泛的全民動員，通過各種途徑喚起民眾的救危助困的道德意識。當(dāng)時，國民政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人及相關(guān)機(jī)構(gòu)紛紛發(fā)表談話，將此次水災(zāi)定性為“國難”，號召全國上下通力合作，共克時艱。國民黨中宣部為賑濟(jì)水災(zāi)于1931年8月26日專門在《申報》上發(fā)表了《告全國同胞書》，呼吁全國同胞本慈善之懷，發(fā)同情之心，獻(xiàn)計獻(xiàn)策，出錢出力，為救濟(jì)水災(zāi)做出最后努力。賑務(wù)委員會和救災(zāi)委員會先后在《申報》、《大公報》、《民國日報》等各大知名報刊相繼刊登《勸募各省水災(zāi)急賑啟事》與《國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會財務(wù)組募捐啟事》，呼吁全民立即行動起來，做善事，行義舉，踴躍捐助，積極救災(zāi)。

面對國民政府的廣泛動員，全國上下都給予了積極的回應(yīng)，各大報紙幾乎每天都刊有各界熱心助賑的情況，不僅社會各界團(tuán)體大力捐助，而且普通民眾個人捐款也甚為踴躍，即使無錢之人也要節(jié)食以捐。1931年8月30日《民國日報》報道：安徽有一賣報窮販劉一鳴每日所得不過四五角小洋，除去開銷一天收入不過一二百文，但他將三日賣報所得，連本帶利，共大洋1元、小洋4角、銅元26枚全部捐出。從這則報道中，可見當(dāng)時民眾捐款之踴躍，而這一局面的出現(xiàn)與國民政府持續(xù)、廣泛、深入的全民動員是分不開的。

(二)救災(zāi)籌資多元化

救災(zāi)最重要的是資金保障，而當(dāng)時國民政府受國內(nèi)外多種因素的制約，財政赤字嚴(yán)重，僅靠政府的資金投入根本無法滿足江淮大水災(zāi)的賑濟(jì)需要。因此，在籌集救災(zāi)資金的問題上，國民政府從一開始就堅持了多元化的方向。其途徑主要有：一是發(fā)行公債。決定由財政部面向國內(nèi)分期發(fā)行賑災(zāi)公債8000萬元，專充急賑、工賑及購買賑糧之用。雖然后來由于日本侵華，8000萬公債并未發(fā)行，但它是國民政府首先考慮的重要籌資舉措。二是舉借外債。通過外交努力，國民政府與美國簽訂了《美麥借款合同》，向美國貸購45萬噸小麥，總價值為9,212.826.56美元。[4]此項(xiàng)45萬噸“美麥借款”后來成為災(zāi)區(qū)工賑和農(nóng)賑的主要資金來源。三是捐俸助賑。規(guī)定凡屬全國官吏及國營企業(yè)職員、公立學(xué)校教職員、公立教育機(jī)關(guān)職員及黨部工作同志月薪100元以上者捐5%，200元以上者捐10%，400元以上者捐15%，600元以上者捐20%，以三個月為限，于1931年9月至11月扣繳。[5]捐俸助賑不僅為救災(zāi)籌集了寶貴資金，而且樹立了公務(wù)人員在國人面前的良好表率形象，直接推動了民間募捐活動的開展。四是民間募捐。為募集賑款，救濟(jì)水災(zāi)委員會財務(wù)組直接向中外各團(tuán)體及個人募捐，國內(nèi)中外銀行設(shè)立賑捐代收處，全國各地和海外僑民設(shè)立募捐分處，并在中外各大報刊以簡潔、感人的言辭登載募捐廣告，宣傳佛教扶危濟(jì)困、樂善好施的慈悲理念，鼓勵人們積善行德，愛心捐助。通過此項(xiàng)途徑，國民政府募集了大批賑災(zāi)款物，為解災(zāi)區(qū)燃眉之急發(fā)揮了重要作用。

江淮大水災(zāi)發(fā)生后，國民政府在自身財力極其有限的情況下，能夠迅速啟動和全面開展救災(zāi)活動，其多管齊下的多元化籌資舉措功不可沒。否則，沒有資金保障，救災(zāi)活動只能是舉步維艱，難以為繼。

(三)救災(zāi)方式多樣化

要想有效救災(zāi)，僅籌集賑災(zāi)款物是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須合理調(diào)度人力、物力和財力。為使有限救災(zāi)資源發(fā)揮良好效用，國民政府在賑濟(jì)江淮大水災(zāi)過程中采取了靈活多樣的救災(zāi)方式。其一，急賑。急賑是面向?yàn)?zāi)民的直接救濟(jì)措施，以確保災(zāi)民的基本生存。它是我國歷史上最傳統(tǒng)的救濟(jì)災(zāi)民方式，主要形式為派發(fā)賑款(物)、設(shè)置收容所、開辦粥廠。另外，救濟(jì)水災(zāi)委員會將小型工賑也列入急賑處的工作范圍，主要任務(wù)是以賑糧(款)補(bǔ)助的方式組織災(zāi)民修理民堤、維修房屋、疏浚河流、建筑路橋等。其二，工賑。工賑即以工代賑，在災(zāi)情最重之區(qū)組織災(zāi)民疏通河道、鞏固堤防、修堵決口。工賑作為救濟(jì)災(zāi)民的方式，雖然在我國歷史上早已出現(xiàn)，但一般規(guī)模較小。而江淮大水災(zāi)由于受災(zāi)面積大，所以，工賑范圍特別廣，成為當(dāng)時我國有史以來最大規(guī)模的一次工賑。工賑處為便于管理，按照各河系流域的大小和受災(zāi)程度的輕重情況，在全國將工賑劃分為十八區(qū)，分片實(shí)施，招募的民工全部來自受災(zāi)地區(qū)的百姓，工賑費(fèi)用主要來源于“美麥借款”。其三，農(nóng)賑。農(nóng)賑是以低息貸款給受災(zāi)農(nóng)民，幫助農(nóng)村恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。為保證貸款資金安全，國民政府要求農(nóng)民組成互助社，以團(tuán)體信用名義為擔(dān)保，借貸賑款。這種賑濟(jì)方式是我國以前救災(zāi)歷史上從未出現(xiàn)過的，它是國民政府在救濟(jì)江淮大水災(zāi)中的一大創(chuàng)舉。為辦好農(nóng)賑，救濟(jì)水災(zāi)委員會專門制定了農(nóng)賑大綱，計劃從45萬噸美麥借款中用5萬噸作為專項(xiàng)費(fèi)用，并將辦賑范圍限定在受災(zāi)最嚴(yán)重的湘、鄂、蘇、皖、贛五省。當(dāng)初農(nóng)賑處準(zhǔn)備通過在每省設(shè)立農(nóng)賑局和在每縣或數(shù)縣設(shè)立農(nóng)賑辦事處作為實(shí)施農(nóng)賑的專門機(jī)構(gòu)，但后來考慮到工作效率，便把所有農(nóng)賑事務(wù)委托給華洋義賑會代辦。其四，衛(wèi)生防疫。大災(zāi)之后往往會出現(xiàn)大疫，水災(zāi)則更是如此。因此，衛(wèi)生防疫在救災(zāi)中顯得尤其重要。但以往我國救災(zāi)歷史上往往忽視這一環(huán)節(jié)，結(jié)果因病而亡的災(zāi)民比淹死、餓死的還要多。江淮大水災(zāi)發(fā)生之后，國民政府高度重視衛(wèi)生防疫工作，救濟(jì)水災(zāi)委員會特設(shè)衛(wèi)生防疫組，在全國各災(zāi)區(qū)做了大量的醫(yī)療救濟(jì)、環(huán)境衛(wèi)生和疾病防疫工作。此后，每遇災(zāi)情，設(shè)立衛(wèi)生防疫組成為國民政府的慣例。

從合理配置有限救災(zāi)資源的目的出發(fā)，國民政府在繼承傳統(tǒng)救災(zāi)做法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)新救災(zāi)方式，急賑、工賑、農(nóng)賑和衛(wèi)生防疫同時并舉，不僅使投入救災(zāi)中的人力、物力和財力資源發(fā)揮了較好的效用，而且進(jìn)一步豐富了我國救災(zāi)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

(四)救災(zāi)目標(biāo)長效化

救災(zāi)成效能否長久，關(guān)鍵取決于救災(zāi)目標(biāo)的定位。如果救災(zāi)目標(biāo)僅限于眼前，那就只能治標(biāo)而不治本，救災(zāi)成效也將大為遜色。在救濟(jì)江淮大水災(zāi)目標(biāo)的定位上，國民政府克服了短視、狹隘的局限，制定出了一個立足當(dāng)前、放眼長遠(yuǎn)、標(biāo)本兼顧的救災(zāi)目標(biāo)。雖然以救命為前提，但不以救命為止境，而是以恢復(fù)百姓元?dú)?、增進(jìn)災(zāi)區(qū)生產(chǎn)力為終極目標(biāo)指向，注重標(biāo)本兼治。在江淮大水災(zāi)救濟(jì)中，國民政府在實(shí)施急賑以解燃眉之急的同時，更看重工賑與農(nóng)賑的防災(zāi)、減災(zāi)的長遠(yuǎn)功效。因此，用于工賑和農(nóng)賑的支出占救災(zāi)費(fèi)用的41%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于急賑的29%。如果加上未完成的工賑項(xiàng)目的后續(xù)下?lián)苜Y金，則工賑和農(nóng)賑合計占到49%，另外，小工賑雖然歸入急賑之列，但嚴(yán)格意義上它應(yīng)屬于工賑的范疇。國民政府在這方面投入的資金是賑麥6萬噸，約合500萬元，大約占所有支出的8%左右。如果計入這部分投入，則工賑和農(nóng)賑占到總支出的57%，而急賑的比例則下降到21%。[6]上述比例表明國民政府在救濟(jì)江淮大水災(zāi)過程中更看重工賑與農(nóng)賑的建設(shè)性作用。因?yàn)楣べc不僅能化災(zāi)民坐食以待為自食其力，而且能化救災(zāi)資金為防災(zāi)投入，改善災(zāi)區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害能力。而農(nóng)賑可以使受災(zāi)農(nóng)民有資金購買種子、耕牛、農(nóng)具等生產(chǎn)要素，迅速恢復(fù)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)災(zāi)后自救，避免出現(xiàn)田地?zé)o人耕種、農(nóng)民流離乞討、社會混亂無序的局面。

由于救災(zāi)目標(biāo)的長效化，國民政府的救災(zāi)理念發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變，即由消極救濟(jì)轉(zhuǎn)為積極救濟(jì)，將當(dāng)前救災(zāi)與日后防災(zāi)、輸血濟(jì)困與造血扶困有機(jī)結(jié)合起來，體現(xiàn)了標(biāo)本兼治的合理思路，而這一轉(zhuǎn)變無疑對我國后來災(zāi)荒救濟(jì)產(chǎn)生了重要影響。

三、救災(zāi)績效：濟(jì)困減害，成效彰顯

從國民政府對江淮大水災(zāi)的救濟(jì)程度與結(jié)果看，這次救災(zāi)不僅是當(dāng)時我國有史以來最大規(guī)模的一次救災(zāi)活動，而且也取得了較好的成效。

(一)減少了災(zāi)民死亡人數(shù)

江淮大水災(zāi)之后，因很多災(zāi)民家園被毀，饑者甚眾。但在國民政府急賑救助下，眾多災(zāi)民在最艱難的時候能夠依靠濟(jì)食得以活命。以皖北阜陽某縣為例，全縣分為11所，每所設(shè)粥廠10處，每次就餐人數(shù)達(dá)20-30人，全縣每日就食人數(shù)多時可達(dá)7100人。[7]從此微案個例可看出，當(dāng)時國民政府的急賑之舉對于無食可餐的災(zāi)民是何等的重要。另外，國民政府的衛(wèi)生防疫工作也挽救了不少災(zāi)民的生命。當(dāng)時，災(zāi)后衛(wèi)生防疫注射隊分赴各地為災(zāi)民注射霍亂、傷寒、天花等疫苗，有效防止了疫情的擴(kuò)大。在眾多傳染病中，霍亂是一種傳染性最強(qiáng)、死亡率最高的疾病，江淮大水災(zāi)中此病蔓延300多個城市，患病人數(shù)有記載可考者達(dá)10萬多人，其中死亡3萬人以上。為防止此病的進(jìn)一步蔓延，國民政府進(jìn)行了重點(diǎn)防范，在全國各疫區(qū)中大力加強(qiáng)該病的防疫宣傳，并注射霍亂疫苗共1,900,715針。[8]如果沒有這種針對性的重點(diǎn)防范舉措，災(zāi)后死于霍亂的人數(shù)也肯定不止3萬人以上。

1932年秋，宋子文在呈送給國民政府的報告中指出：此次政府賑災(zāi)，直接受賑的區(qū)域有260多個縣，被賑的災(zāi)民達(dá)500萬，因受雇役間接得以生全的災(zāi)民超過1000萬，享受疾病療治的災(zāi)民達(dá)250萬，數(shù)額之大，是荒政辦理中前所未有的。[9]可見，當(dāng)時國民政府雖然無力杜絕災(zāi)民因饑餓和病疫所引發(fā)的死亡現(xiàn)象，但是，通過其賑濟(jì)努力，大大減少了災(zāi)民的死亡人數(shù)。

(二)改善了水利基礎(chǔ)設(shè)施

在江淮大水災(zāi)救濟(jì)中，國民政府組織了一次史無前例的最大規(guī)模的工賑活動，全國18個工賑區(qū)共修堤長4390公里，完成土方31，065，431方，雇傭?yàn)?zāi)工106萬人，間接籍工賑以生活者在1000萬人以上。因此，此次工賑兩全其美之效特別明顯，不僅幫助眾多災(zāi)民解決了生活上的困難，而且興修了大量水利工程，增強(qiáng)了日后抗災(zāi)能力。

各地堤工完成后，效益十分顯著。據(jù)國民政府官方統(tǒng)計，因工賑修堤，1932年水災(zāi)中，鎮(zhèn)江至蕪湖一帶保全的農(nóng)田多達(dá)3000多萬畝，湖北金水一帶豐收的農(nóng)田計有100多萬畝，江西、湖北沿江沿岸平時易災(zāi)的濱湖洼地悉數(shù)變?yōu)楹禎潮Ｊ盏牧继?；皖北各縣堤防完成后，受益農(nóng)田計有1100萬畝，平均每年獲利4000萬元；江蘇里下河沿海一帶通過積極疏浚，建設(shè)?？诖箝l，可開墾的堿地至少有500萬畝；河南穎水堤防建筑的賑麥不到10萬元，但1932年秋禾得以保全的農(nóng)田有3000多頃，民間獲利均在3000萬元以上。[10]上述統(tǒng)計說明此次工賑有效地改善了各地水利基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)了各地抵御自然災(zāi)害的能力，在幫助災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)上，發(fā)揮了見效快、成效大的重要作用。

(三)重振了農(nóng)村生產(chǎn)能力

為幫助江淮大水災(zāi)后的農(nóng)村盡快恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，國民政府在我國歷史上首創(chuàng)農(nóng)賑的救濟(jì)方式，大大增強(qiáng)了災(zāi)后農(nóng)戶生產(chǎn)自救的能力。救濟(jì)水災(zāi)委員會先將安徽、江西兩省農(nóng)賑委托給華洋義賑會承辦，并先后下?lián)苜c麥16，800噸，約國幣125萬元，作為農(nóng)賑基金。據(jù)1933年10月18日《大公報》介紹，華洋義賑會承辦后相當(dāng)成功，計在安徽25縣區(qū)內(nèi)，共組織互助社1577個，貸放賑款86萬多元；在江西12縣區(qū)內(nèi)，共組織1087個互助社，貸放賑款35萬多元?；诹己玫臉I(yè)績，救濟(jì)水災(zāi)委員會又將湘鄂兩省的農(nóng)賑事項(xiàng)交由華洋義賑會辦理，結(jié)果湖南受賑12縣共組互助社1932個，社員達(dá)166，060人。在農(nóng)賑措施的扶持下，受賑農(nóng)戶具備了自我造血功能，從而為實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)自救提供了可能。據(jù)救濟(jì)水災(zāi)委員會報告:安徽農(nóng)賑區(qū)受賑農(nóng)戶到1932年11月底，麥款已歸還達(dá)20萬元，1932年底可達(dá)總數(shù)的70%，皖贛兩省農(nóng)賑貸款大部分可于1933底收回。[11]由此可見，農(nóng)賑舉措的推行對于重振農(nóng)村生產(chǎn)能力、恢復(fù)災(zāi)后農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)起到了非常積極的作用。

此次農(nóng)賑由于功效明顯，在社會上贏得了良好的聲譽(yù)，被公認(rèn)為有效的救災(zāi)方法。國民政府根據(jù)這一寶貴經(jīng)驗(yàn)，后來在1933年、1934年、1935年全國救災(zāi)實(shí)踐中都將其作為與急賑、工賑相并列的救災(zāi)方法廣為使用。

(四)保障了社會基本穩(wěn)定

二十世紀(jì)三十年代初，對于國民政府來說是一個多事之秋。當(dāng)時受1929年爆發(fā)的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，全國出現(xiàn)了嚴(yán)重的金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)蕭條。同時，日本趁火打劫，發(fā)動了“九一八”事變，而國軍也啟動了對蘇區(qū)共軍的“圍剿”戰(zhàn)，可謂經(jīng)濟(jì)危機(jī)、內(nèi)憂外患相互交織。顯然，此時江淮大水災(zāi)的爆發(fā)，對國民政府無疑是雪上加霜，形成更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其如何作為將直接影響社會的穩(wěn)定狀況。如果災(zāi)民得不到有效賑濟(jì)，必然會引發(fā)嚴(yán)重的社會動蕩，使本來就不穩(wěn)定的社會局面陷入更大的混亂。

在如此嚴(yán)竣的考量面前，國民政府從一開始就保持了一個比較清醒的認(rèn)識，認(rèn)為此次救災(zāi)“關(guān)系國家命脈，隱伏而不顯見者，其影響尤大”。盡管由于國民黨政權(quán)性質(zhì)所決定，國民政府不可能停止內(nèi)戰(zhàn)，但是在從事內(nèi)戰(zhàn)的同時，國民政府也沒有忘記作為政府的救災(zāi)責(zé)任，積極實(shí)施賑濟(jì)行為，為大量災(zāi)民的基本生存創(chuàng)造了可能與條件。國民政府的救災(zāi)努力，無疑在一定程度上贏得了民心，保障了社會的基本穩(wěn)定。救濟(jì)水災(zāi)委員會在評估救災(zāi)的政治效果時，指出“據(jù)社會上一般觀察，此次本會辦理賑務(wù)，一切措施既能完備，而有迅速，人民已信政府之能，重視民生?！盵12]，當(dāng)時社會在錯綜復(fù)雜的背景下，能夠保持基本穩(wěn)定，沒有出現(xiàn)進(jìn)一步惡化的局面，與國民政府的救災(zāi)努力是分不開的。

總之，在救濟(jì)江淮大水災(zāi)中，國民政府充分發(fā)揮了政府的主導(dǎo)作用，組織了一次史無前例的大規(guī)模賑濟(jì)活動，采取了靈活多樣的救災(zāi)舉措，并取得了顯著的成效。盡管受當(dāng)時復(fù)雜時局和落后國力的限制，國民政府的救災(zāi)活動還有很多不盡人意的地方，難以普度眾生，但是國民政府在此次救災(zāi)活動中所作的努力，有效地減輕了水災(zāi)的危害程度。認(rèn)真研究和總結(jié)這段救災(zāi)歷史，對于我們當(dāng)代救災(zāi)實(shí)踐仍有著非常重要的借鑒意義。

[1] 夏明方,康沛竹.二十世紀(jì)災(zāi)變圖史[M].福州：福建教育人民出版社，2001:146-147.

[2] 張明愛,蔡勤禹.民國時期政府救災(zāi)制度論析[J].東方論壇，2003(2):98-99.

[3] 國民政府主計處統(tǒng)計局編.中華民國統(tǒng)計提要(1935年輯)[M].上海：商務(wù)印刷館，1936:446.

[4] 國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會編.國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會報告書(附件：購買麥粉價目表)[R].上海：中華書局，1933.

[5] 中國社會科學(xué)院近代史研究所中華民國史研究室編.中華民國史資料叢稿(大事記，第十七輯)[M].北京：中華書局，1983:139.

[6] 中國第二歷史檔案館館藏.國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會收支總表，收入支出計算書，歲出臨時門結(jié)算報告書[Z].全宗號-579；案卷號-15.

[7] 國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會編.國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會報告書(第4章)[R].上海：中華書局，1933:10.

[8] 國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會編.國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會報告書(第7章)[R].上海：中華書局，1933:33-35.

[9] 中國第二歷史檔案館館藏.宋子文呈國民政府[Z].全宗號-1；案卷號-1969.

[10] 實(shí)業(yè)部中國經(jīng)濟(jì)年鑒編纂委員會編.中國經(jīng)濟(jì)年鑒(第16章)[M].上海：商務(wù)印刷館，1934:83-86.

[11] 國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會編.國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會報告書(第5章)[R].上海：中華書局，1933:3-8.

[12] 國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會編.國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會報告書(第8章)[R].上海：中華書局，1933:8.

責(zé)任編輯：劉海濤

CommentonNanjingNationalGovernment'sReliefActivitiesintheFloodof1931intheYangtseandHuaiheRiver

Ji Xiaohua

When the greatest flood of 1931, which was rare in the century, occurred in the Yangtse and Huaihe river basin, Nanjing National Government orientated its relief function rationally, and organized an unprecedent large-scale relief activity, fully playing its leading role. In the process of the relief, the measures were various and the achievements were remarkable, which offered valuable experience and reference for the later disaster relief.

the great flood in the Yangtse and Huaihe river; Nanjing National Government; relief; function; measure; achievement

K249

：A

：1673-1794(2014)04-0005-05

吉曉華，滁州學(xué)院副教授，研究方向：中國近現(xiàn)代歷史與文化(安徽 滁州 239000)。

安徽省高校人文社科重點(diǎn)研究基地：江淮分水嶺生態(tài)環(huán)境與區(qū)域發(fā)展研究中心招標(biāo)項(xiàng)目(SK2014A063)

2014-06-12