崔汪衛(wèi)

（同濟大學 法學院，上海 200039）

農(nóng)村非營利組織提起公益訴訟之法理分析

崔汪衛(wèi)

（同濟大學 法學院，上海 200039）

在農(nóng)村非營利組織研究領域，絕大部分學者忽視了農(nóng)村非營利組織以提起公益訴訟的形式來實現(xiàn)對其公共利益維護的方式、方法和制度設計的系統(tǒng)研究。應當逐步完善農(nóng)村非營利組織參與公益訴訟相關制度，為維護農(nóng)村公共利益提供可靠的法律保障。

農(nóng)村非營利組織；公益訴訟；法理分析

農(nóng)村非營利組織是指為實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民利益而組成的不以營利為目的的組織，它的目標通常是支持或處理農(nóng)民關心或者公眾關注的議題，是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的助推器。黨的十一屆三中全會以來，我國農(nóng)村非營利組織得到了迅猛發(fā)展，為促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民增收起到了不可估量的作用。農(nóng)村非營利組織的研究成為學界探討的熱點之一，但是，絕大部分國內(nèi)學者忽視了農(nóng)村非營利組織提起以提起公益訴訟的形式來實現(xiàn)對其公共利益維護的方式、方法和制度設計的系統(tǒng)研究。

1 農(nóng)村非營利組織與公益訴訟相關概念

1.1 農(nóng)村非營利組織的概念與特征

農(nóng)村非營利組織是公民社會發(fā)展的產(chǎn)物，由農(nóng)村合作組織自發(fā)組成的，介于國家、市場主體和農(nóng)民之間的一種民間管理機構(gòu)。一方面，依據(jù)法律法規(guī)賦予的部分行政職能，充當農(nóng)民與國家、農(nóng)民與市場主體間締結(jié)契約的中介，通常以管理者和協(xié)調(diào)者的角色出現(xiàn)；另一方面，通過制定組織章程，代表農(nóng)戶群體的力量來抗衡和應對國內(nèi)市場和國際市場所帶來的風險和沖擊，為農(nóng)戶做好各種服務，維護農(nóng)戶的公共利益，充當農(nóng)民代表者和保護者的角色。我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第2條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織?！钡?條規(guī)定：“……（二）以服務成員為宗旨，謀求全體成員的共同利益；……。”我們可以看出，農(nóng)民專業(yè)合作社作為農(nóng)村非營利組織的典型代表，體現(xiàn)出農(nóng)村非營利組織是一種互助合作的經(jīng)濟組織，具有公（共）益性。

農(nóng)村非營利組織作為農(nóng)村共益性和公益性民間組織，具有以下特點：（1）公益性。它以實現(xiàn)農(nóng)民群體的公共利益為宗旨，進而對社會公共利益予以關注并形成影響，為農(nóng)民群體增長、增收服務提供信息、技術等服務；（2）中介性。農(nóng)村非營利組織既非行政組織，也非市場主體，它介于國家、市場主體與農(nóng)民之間，是聯(lián)系農(nóng)民與市場主體、農(nóng)民與國家的橋梁與紐帶；（3）自治性。農(nóng)村非營利組織在組成和運作方面充分實現(xiàn)意思自治，通過平等協(xié)商、民主集中制等內(nèi)部自律機制形成自己的章程，作為組織活動的準則，協(xié)調(diào)對組織成員的管理，為成員間的公平交易和競爭創(chuàng)造條件。

需要指出的是，農(nóng)村非營利組織不同于一般的行業(yè)協(xié)會。一般的行業(yè)協(xié)會定位于為政府服務和企業(yè)服務兩大方面，是企業(yè)與政府的中介，屬于半官方性的組織；而農(nóng)村非營利組織定位于為市場主體服務和農(nóng)戶服務，及時向農(nóng)戶反饋市場信號，為農(nóng)民提供教育培訓服務、咨詢服務，協(xié)助農(nóng)民從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。說到底，農(nóng)民自發(fā)組成農(nóng)村非營利組織，正是為了分享組織這種正式網(wǎng)絡的規(guī)模效應和外部性經(jīng)濟利益。

1.2 公益訴訟的適用和訴訟主體資格的確定

公益訴訟起源于古羅馬，被賦予現(xiàn)代意義并為人們所關注是在自由資本主義向壟斷資本主義過渡時期，真正實行現(xiàn)代公益訴訟的國家當屬法國與美國，法國1806年《民事訴訟法》與美國1863年《反欺騙政府法》就有關于公益訴訟的相關規(guī)定。關于公益訴訟的定義，學術界目前還沒有達成一致，國內(nèi)有些學者提出：“任何組織和個人都可以根據(jù)法律授權(quán)，就侵犯國家利益、社會公共利益的行為提起訴訟，向法院起訴，由法院追究違法者法律責任的活動”[1]27。著名的羅馬法學家彼德羅*彭梵得曾經(jīng)指出；“人們稱那些為維護公共利益而設置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權(quán)提起它，受到非法損害（即使只是私人利益受損）的人或被公認較為適宜起訴的人具有優(yōu)先權(quán)[2]92”。筆者認為，公益訴訟泛指所有為維護公共利益而提起的訴訟。

公益訴訟與一般的民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟不同。一般的民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟的訴訟主體資格與案件存在法律上的利害關系，而公益訴訟是為了維護公共利益而提起的訴訟。根據(jù)我國法律的規(guī)定，起訴應當符合以下條件：（1）原告與本案有直接利害關系；（2）有明確的被告；（3）有具體訴訟請求和事實、理由；（4）屬于人民法院的受案范圍。據(jù)此，當事人只有在證明其法律上的權(quán)益受到侵害才能提起訴訟，而公益訴訟中的原告并不是法律上的受害者，其具有廣泛性和未確定性，而現(xiàn)行法律并沒有明確公益訴訟的原告，這很可能出現(xiàn)公益訴訟的訴訟資格不適格的情況，這也是牽絆公益訴訟提起的一大障礙[3]50。

依訴訟法原理，公益訴訟主體適格是提起訴訟的前提條件，也是防止公益訴訟不當啟動造成國家司法資源浪費的可靠保證。筆者認為，公益訴訟主體可以是公民、行政機關、檢察機關、社會團體，但應對公益訴訟主體資格作以下必要限制，以避免訴權(quán)的濫用：一是設置訴訟主體提起前置程序，以限制其輕率啟動訴訟程序；二是限制其對訴權(quán)的處置來防止其不當退出訴訟程序以謀求不當利益，如某些公益訴訟原告為了自身的利益，犧牲國家和社會公共利益為代價，與被告進行交易，對此行為應當予以嚴懲。

2 農(nóng)村非營利組織提起公益訴訟的可行性與必要性

2.1 農(nóng)村非營利組織提起公益訴訟的可行性

農(nóng)村非營利組織，屬于社會團體的范疇，適格公益訴訟主體資格，可以以原告身份提起訴訟，以實現(xiàn)公共利益的維護，其理論和實踐依據(jù)體現(xiàn)在以下方面：

第一，農(nóng)村非營利組織，其成員一般或由農(nóng)民組成，或由其他人員組成，均代表農(nóng)民群體的公共利益，可視為農(nóng)民個人權(quán)利的延伸；農(nóng)村非營利組織提起公益訴訟，可視為農(nóng)民個人行使權(quán)利的一種方式。我國《民事訴訟法》第108條規(guī)定：“原告必須與本案有直接利害關系的公民，法人和其他組織?！奔热晦r(nóng)村非營利組織是農(nóng)民群體公共利益的維護者，屬農(nóng)民個人行使權(quán)利的一種方式，必然可以斷定為其與本案有直接利害關系，提起訴訟便順理成章。

第二，我國民事訴訟法規(guī)定了訴訟代表人制度，為公益訴訟的提起設定了理論基礎，并為實踐層面提供了可操作性。在農(nóng)村，由于受害者比較分散，涉及不特定的多數(shù)人，他們法律意識淡薄，提起訴訟存在一定的難度。就受害者個人而言，所受的損失通常不是很大，提起訴訟耗時耗錢，同時要面對經(jīng)濟巨大懸殊的集團性組織，加之個人還要承擔敗訴風險，他們不可能也不想維權(quán)。農(nóng)村非營利組織是農(nóng)村的“經(jīng)紀人”，它可以代表全體受害者的利益，提起公益訴訟，這一方面，有利于克服受害者個人維權(quán)成本過高；另一方面，也有利于其與具有較強經(jīng)濟實力的集團相抗衡，增加勝訴機率。

第三，某些地方司法實踐，為農(nóng)村非營利組織提起公益訴訟提供了實踐依據(jù)。2010年10月25日，昆明市中級人民法院、市人民檢察院頒布的《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》中指出，公益訴訟人是人民檢察院、環(huán)保機構(gòu)、環(huán)保社團組織。盡管此意見僅限于環(huán)境民事公益訴訟，但我們可以看見，社會團體顯然已被賦予公益訴訟主體的合法地位，農(nóng)村非營利組織即符合公益訴訟人的條件，提起公益訴訟理所當然[4]56。

2.2 農(nóng)村非營利組織提起公益訴訟的必要性

農(nóng)村弱勢群體的權(quán)益屢遭侵害，農(nóng)村非營利組織提起公益訴訟，是農(nóng)村弱勢群體維權(quán)的重要途徑，也是維護公共利益的需要。在我國農(nóng)村迫切需要建立和完善農(nóng)村非營利組織提起公益訴訟制度，這是因為：

第一，保護農(nóng)民利益的需要。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，無農(nóng)不穩(wěn)，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展方面具有舉足輕重的作用。而現(xiàn)實生活中，農(nóng)民權(quán)益遭受侵害的案件不勝枚舉，因農(nóng)民法律意識不強且遭受的損失與維權(quán)成本不成正比，導致農(nóng)民維權(quán)積極性不高，這也助長了侵權(quán)者的囂張氣焰。農(nóng)村非營利組織作為農(nóng)村公共利益的“代理人”，其充當訴訟原告，為維護公共利益責無旁貸，這是受害者得以維權(quán)的最有效途徑[5]152。

第二，節(jié)約司法資源的需要。農(nóng)村非營利組織作為一個獨立的法人，具有組織性、協(xié)調(diào)性、自律性，它代表廣大農(nóng)民提起公益訴訟，可以節(jié)約司法資源，避免受害者個體逐一提起訴訟，增加訴訟成本，消耗司法資源，也可以避免盲目濫訴現(xiàn)象的出現(xiàn)。農(nóng)村非營利組織擁有廣泛的社會基礎，可以促進農(nóng)民與國家、農(nóng)民與市場主體之間的良性互動[6]192。

第三，維護公共利益的需要。市場主體的違規(guī)行為，不僅僅是侵害了農(nóng)民的利益，也侵害了公共利益。例如，市場主體收購和銷售農(nóng)產(chǎn)品過程中，采用低進高賣、欺行霸市，擾亂市場經(jīng)營秩序等一系列行為，嚴重損害了農(nóng)戶利益，也侵害了不特定的諸多買者利益，顯失公平。農(nóng)村非營利組織的及時介入，有利于公共利益的維護，促進市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。

3 農(nóng)村非營利組織提起公益訴訟制度構(gòu)想

目前，我國對于公益訴訟并沒有具體的立法規(guī)定，涉農(nóng)的公益訴訟更是于法無據(jù)，致使許多損害人民群眾利益以及社會公益的事情時有發(fā)生，得不到有效維護。因此，農(nóng)村非營利組織提起公益訴訟制度的建立具有重要的現(xiàn)實意義。筆者認為應從以下三個方面來構(gòu)建此制度：

3.1 設置公益訴訟前置程序以避免濫訴現(xiàn)象

公益訴訟的提起需要消耗大量的資金和司法資源作為保障，所以，設置公益訴訟前置程序可以避免人力、財力和物力的浪費，節(jié)約司法成本。一般說來，損害農(nóng)村公共利益的行為，都屬于行政管理的職責范圍，應當重視行政處理程序?qū)嬖V訟的過濾作用，通過行政機關來制止違法行為來實現(xiàn)農(nóng)村公共利益的維護。比如，農(nóng)戶購買了假冒水稻良種，農(nóng)村非營利組織可以代表農(nóng)民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣農(nóng)業(yè)主管部門投訴、舉報，要求經(jīng)銷商作出相應的賠償。只有在行政機關不作為或者不服行政機關的先行處理，農(nóng)村非營利組織才能就此提起公益訴訟[7]205。

3.2 對農(nóng)村非營利組織予以公益訴訟經(jīng)費支持

由于公益訴訟牽涉面廣，調(diào)查取證困難，維權(quán)持續(xù)時間長，訴訟費用昂貴，我們應當從訴訟費用上對農(nóng)村非營利組織提起公益訴訟予以保障。為此，我們可以設立農(nóng)村非營利組織提起公益訴訟專項基金，專項基金可以通過農(nóng)戶繳納、村集體組織提留、國家補貼、社會捐助等多種方式籌集，在農(nóng)村非營利組織提起公益訴訟時能夠得到公益訴訟專項基金的支持。同時，可以設立特定對農(nóng)村非營利組織的勝訴獎勵制度，激發(fā)其提起公益訴訟的主動性，使農(nóng)村非營利組織更好地維護社會公共利益和農(nóng)民合法權(quán)益。

3.3 賦予農(nóng)村非營利組織以公益訴訟主體資格

我國《民事訴訟法》對訴訟主體資格采用“適格說”，公民進行民事訴訟過程中，只能提起與自己有切身利害關系的民事訴訟，對于公共利益被侵害，個人原則上是不能作為公共利益的代表人提起訴訟的。在行政訴訟領域，訴訟主體資格取決于“是否有法律上的利害關系”，最高法2000年公布了《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院的行政訴訟受案范圍。這是對“法律上利害關系”的拓展，為農(nóng)村非營利組織提起行政公益訴訟提供了可能，但實踐層面上可操作性不強。農(nóng)村非營利組織提起公益訴訟主要包括民事公益訴訟和行政公益訴訟，我國法律應當明確賦予農(nóng)村非營利組織提起公益訴訟主體資格，以期解決公益訴訟主體適格的問題。

總之，由于法律對公益訴訟規(guī)定的缺位，影響到農(nóng)村非營利組織提起公益訴訟以維護公共利益目標的實現(xiàn)。立法機關應當不斷完善公益訴訟制度，最大程度的保護公共利益，保護農(nóng)村弱勢群體，實現(xiàn)社會公平正義，避免農(nóng)村公共利益出現(xiàn)無“法”救濟的窘境。

[1]韓志紅，阮大強.新型訴訟—經(jīng)濟公益訴訟的理論與實踐[M].北京:法律出版社.1999.

[2][意]彼德羅.彭梵得.羅馬法教科書[M].黃風，譯.北京:中國政法大學出版社.1992.

[3]顏運秋.公益訴訟理念研究[M].北京:中國檢察出版社.2002.

[4]趙欣.民事公益訴訟制度設計與實務探析[J].河北法學，2009(12)：197－200.

[5]江偉.民事訴訟法[M].北京:中央黨校出版社.2003.

[6]歐陽仁根.陳岷.等.合作社主體法律制度研究[M].北京:人民出版社.2008.

[7][美]杰弗里哈澤德.塔魯伊.美國民事訴訟法導論[M].張茂，譯.北京:中國政法大學出版社.1998.

[責任編輯：余義兵]

Legal Analysis of the Rural Non-profit Organization in the Field of Public Interest Litigation

Cui Wangwei
(Law School,Tongji University,Shanghai,200039)

In the field of RNPO,few scholars attach importance to the research of the modes,approaches and system design of the public interest,which the rural non-profit organizations maintain by the public interest litigation.The relevant system of the rural non-profit organizations participating the public interest litigation should be gradually established to provide the legal protection for the rural public interest.

Rural Non-Profit Organizations;Public Interest Litigation;Legal Analysis

D915

A

1674-1104(2014)01-0047-04

10.13420/j.cnki.jczu.2014.01.012

2013-10-10

教育部人文社會科學青年基金項目(08JC820001)；安徽省教育廳人文社科重點研究基地招標重點項目（SK2012A156）。

崔汪衛(wèi)（1979-），男，安徽桐城人，同濟大學法學院博士生，安徽省安慶市人民檢察院助理檢察員，研究方向為經(jīng)濟法學、知識產(chǎn)權(quán)法。