鄧 陽(yáng)，李 偉

(重慶理工大學(xué) 思想政治教育學(xué)院，重慶 400050)

近年來(lái)，土地制度改革，尤其是土地流轉(zhuǎn)成為了社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)之一，十八屆三中全會(huì)召開(kāi)前后各專(zhuān)家學(xué)者對(duì)土地制度改革的討論、爭(zhēng)論更是異常激烈；現(xiàn)存土地制度弊端的日益暴露，使得土地制度改革迫在眉睫、勢(shì)在必行。十八屆三中全會(huì)的重點(diǎn)改革之一就是農(nóng)村土地制度改革，本次土地制度改革的最大亮點(diǎn)、最具突破性的是允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易。所謂土地流轉(zhuǎn)，是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)(使用權(quán))轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶(hù)或經(jīng)濟(jì)組織或其他非經(jīng)濟(jì)組織，其農(nóng)民自身保留承包權(quán)，讓渡使用權(quán)。[1]現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地不能通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，以至于農(nóng)村規(guī)模生產(chǎn)難以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民增收相當(dāng)困難；并且形成了我國(guó)獨(dú)特的以土地為支撐的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，其發(fā)展中的不協(xié)調(diào)性、不可持續(xù)性弊端日益暴露。土地制度改革到底能不能解決當(dāng)前暴露出的種種弊端，能不能收到改革的預(yù)期效果，這在社會(huì)上引起了廣泛關(guān)注，專(zhuān)家、學(xué)者各抒己見(jiàn)。

1 現(xiàn)存土地制度與改革后的土地制度的對(duì)比分析

通過(guò)土地制度改革前后優(yōu)劣對(duì)比分析(表1)，我們不難看出，原有的土地制度的各種弊端日益暴露，不僅不能增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，而且會(huì)大量浪費(fèi)國(guó)家土地資源，甚至危及國(guó)家糧食安全。土地制度改革后，農(nóng)村土地能夠流轉(zhuǎn)交易，在一定程度上能增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，而且還能實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，促使種地成本降低，維護(hù)國(guó)家糧食安全。雖然土地制度改革會(huì)有一些弊端，但是這些都是改革過(guò)程中必然要遇到的問(wèn)題，也是我們必須要花大力氣去解決的問(wèn)題，只有不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，然后解決問(wèn)題，才能推動(dòng)改革不斷向前進(jìn)步。因此，從表1我們得出，土地改革迫在眉睫，勢(shì)在必行。

2 堅(jiān)持現(xiàn)存的土地制度隱藏的問(wèn)題

現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)不能通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)的商品房建設(shè)用地、工業(yè)建設(shè)用地都是政府通過(guò)強(qiáng)制性手段征地后，以高于征地補(bǔ)償費(fèi)很高的價(jià)格轉(zhuǎn)賣(mài)給各種開(kāi)發(fā)商，以此增加地方政府的財(cái)政收入。這就導(dǎo)致許多弊端出現(xiàn)，例如，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)入不平等、價(jià)格扭曲、增值收益分配等問(wèn)題。土地由地方政府壟斷交易，這樣城市土地市場(chǎng)的供給就是政府依據(jù)不同的土地使用用途，采取不同的土地出讓方式而獨(dú)家壟斷的。這種壟斷方式導(dǎo)致?lián)碛修r(nóng)地的農(nóng)民的收入很低，這就在一定程度上加劇了城鄉(xiāng)居民收入差距的進(jìn)一步擴(kuò)大，而且會(huì)造成我國(guó)經(jīng)濟(jì)的畸形發(fā)展，這不僅是嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且無(wú)疑將造成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略全面實(shí)施，由此產(chǎn)生了“征地?zé)帷?；在通過(guò)政府強(qiáng)制性手段征用土地的情況下，被征地農(nóng)民得到的征地補(bǔ)償款很低，而土地的征用實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致農(nóng)民變?yōu)樾碌摹盁o(wú)產(chǎn)者”，再加上很多地方政府在征地過(guò)程中工作方式簡(jiǎn)單、粗暴，以及存在違反程序、克扣征地補(bǔ)償款項(xiàng)等惡劣違法行為，導(dǎo)致農(nóng)民強(qiáng)烈不滿(mǎn)和抗?fàn)?。[3]各地方政府的征地糾紛的愈演愈烈，導(dǎo)致人民群眾和政府的矛盾不斷加深，極大地破壞了黨和政府的良好形象和公信力。

在現(xiàn)存土地制度下，土地不能直接流轉(zhuǎn)交易，致使中國(guó)逐漸形成了現(xiàn)存的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)度依賴(lài)于土地的寬供應(yīng)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增速與土地供應(yīng)高度相關(guān)；工業(yè)化的快速推進(jìn)主要依靠工業(yè)用地的低成本支撐，工業(yè)用地的地價(jià)水平遠(yuǎn)低于商業(yè)和居住地的地價(jià)水平；快速的城鎮(zhèn)化主要依靠政府的強(qiáng)制性低成本征地硬性推動(dòng)。綜上所述，現(xiàn)存土地制度下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式存在嚴(yán)重的問(wèn)題。

在現(xiàn)存土地制度下，農(nóng)民各自實(shí)行自給自足的小生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，在很大程度上阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。農(nóng)民的糧食生產(chǎn)僅僅能夠解決全家人的吃飯問(wèn)題，農(nóng)民的可支配性收入非常低，農(nóng)民還在溫飽線上掙扎，這無(wú)疑暴露出農(nóng)村土地制度的巨大弊端。

3 當(dāng)前土地制度改革面臨的瓶頸難題

農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)顧慮重重，在思想觀念上封建性的小農(nóng)意識(shí)還很濃厚。土地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)之一，大多數(shù)農(nóng)民把土地視為命根子，存在某種程度上的戀地情結(jié)，不愿意實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，只有當(dāng)政府或有關(guān)部門(mén)運(yùn)用法律的或其他強(qiáng)制性手段的時(shí)候，迫不得已才肯流轉(zhuǎn)土地；有的農(nóng)民甚至小農(nóng)意識(shí)非常濃厚，認(rèn)為農(nóng)民就是應(yīng)該要踏踏實(shí)實(shí)地種地種糧，并且農(nóng)業(yè)稅的取消以及國(guó)家一系列的惠農(nóng)政策在一定程度上強(qiáng)化了他們的這種思想觀念。另外，一些農(nóng)民，尤其是居住在城郊的農(nóng)民，對(duì)土地還有保值增值的預(yù)期，認(rèn)為保住土地至少是有利無(wú)害的。

土地制度改革中土地流轉(zhuǎn)加快，雖然在某種程度上能夠增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，短期內(nèi)能縮小與城鎮(zhèn)居民的收入差距，但是從農(nóng)村地區(qū)解放出來(lái)的大量勞動(dòng)力將何去何從，如何實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的問(wèn)題，成了土地改革中相當(dāng)嚴(yán)峻的問(wèn)題。對(duì)這部分人的去向問(wèn)題處理的好與壞不僅直接影響著土地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)效果，而且會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，造成新一輪的城市病。

土地流轉(zhuǎn)雖然實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民從土地中解放出來(lái)，雖然增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，但同時(shí)也增加了農(nóng)民流離失所的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)槠涫杖氲脑黾硬⒉荒鼙ＷC能在城市買(mǎi)到屬于自己的住房，相對(duì)于城市高企的房?jī)r(jià)，農(nóng)民增加的收入?yún)s顯得微不足道、杯水車(chē)薪。

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)加快，原本一直由地方政府控制的土地交易格局將被打亂，勢(shì)必會(huì)破壞地方政府壟斷土地交易的平臺(tái)，同時(shí)也就沖擊到地方政府財(cái)政，這勢(shì)必造成地方政府較為強(qiáng)烈的反對(duì)，最終導(dǎo)致地方政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的陽(yáng)奉陰違，導(dǎo)致改革進(jìn)展緩慢。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后可能會(huì)造成國(guó)家基本糧食作物的減產(chǎn)。土地流轉(zhuǎn)的加快，雖然在一定程度上為規(guī)?；?jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了條件，但是在經(jīng)濟(jì)效益的強(qiáng)烈誘導(dǎo)下，流轉(zhuǎn)后的土地很大一部分用于種植比糧食作物經(jīng)濟(jì)價(jià)值更高的蔬菜和水果，這將減少糧食作物的種植和產(chǎn)量；另外一部分土地則用于經(jīng)濟(jì)價(jià)值更高的工業(yè)廠房的建設(shè)和商品房的建設(shè)，兩者都會(huì)造成不同程度的“非糧化”現(xiàn)象的出現(xiàn)，都會(huì)危及國(guó)家糧食安全。

4 土地制度改革中土地流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)思考

(1) 國(guó)家應(yīng)在政策法規(guī)上逐漸消除農(nóng)民的重重顧慮。為了消除農(nóng)民在思想觀念上對(duì)土地流轉(zhuǎn)的重重顧慮，國(guó)家應(yīng)對(duì)實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民予以政策上的保護(hù)和優(yōu)惠。例如，土地流轉(zhuǎn)用于工業(yè)建廠用地，企業(yè)應(yīng)該保證原持有土地所有權(quán)的農(nóng)民能直接到該企業(yè)實(shí)現(xiàn)就地就業(yè)，保證農(nóng)民的正常收入，增加農(nóng)民的可支配性收入，提高其生活質(zhì)量；同時(shí)也能給其他農(nóng)戶(hù)帶來(lái)正面的影響，積極促進(jìn)改革；另外，土地流轉(zhuǎn)用于種植蔬菜和水果等經(jīng)濟(jì)價(jià)值更高的作物，農(nóng)民則能夠直接在其種植園上班，這也能在一定程度上增加農(nóng)民收入。

(2)土地流轉(zhuǎn)絕不能讓農(nóng)民流離失所，失去最基本的保障。土地流轉(zhuǎn)雖然賦予了農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但是，這些財(cái)產(chǎn)權(quán)沒(méi)有得到充分的政策和法律保障，國(guó)家應(yīng)通過(guò)制定相應(yīng)的保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)，讓農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后無(wú)后顧之憂。在土地流轉(zhuǎn)用于住房用地時(shí)，我們必須在尊重農(nóng)民權(quán)益，讓農(nóng)民失去土地后能得到合理補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)保證農(nóng)民有房子住，保證農(nóng)民最基本的居住權(quán)利，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，真正做到不讓農(nóng)民流離失所。

(3)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中必須具有高度的法律意識(shí)。十八屆三中全會(huì)土地制度改革方案的出臺(tái)，土地流轉(zhuǎn)是法律允許的，但是在這個(gè)過(guò)程中農(nóng)民是弱者，農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民大多對(duì)現(xiàn)存的土地制度與法律知識(shí)知之甚少，為了能夠保證農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中得到相應(yīng)的利益分配，不至于上當(dāng)受騙，我們必須要加強(qiáng)農(nóng)村法制教育，強(qiáng)化農(nóng)民法律意識(shí)。體現(xiàn)在具體的實(shí)施中，就要逐步推廣規(guī)范化的書(shū)面合同，逐步消除書(shū)面合同在農(nóng)民認(rèn)識(shí)上的“情景性合約”印象，以更好地保護(hù)農(nóng)民的合法利益不受侵害。

(4)合理解決土地流轉(zhuǎn)的利益分配瓶頸，必須處理好各方利益分配關(guān)系。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的利益分配主要由農(nóng)民、村集體、地方政府、中央政府四方組成，在土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的過(guò)程中，國(guó)家應(yīng)在充分保證農(nóng)民利益的前提下，實(shí)行土地流轉(zhuǎn)；在這個(gè)過(guò)程中如果中央政府或是地方政府征收高額的土地增值稅，使政府或是其他利益方成為利益分配的主體，那土地流轉(zhuǎn)將舉步維艱，將直接影響改革試點(diǎn)的效果和土地改革的進(jìn)程。這樣土地制度改革將胎死腹中、功虧一簣。而在農(nóng)民自己可以直接進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)情況下，土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的大部分收益會(huì)被農(nóng)民截取，這樣地方政府土地財(cái)政方面就會(huì)陷入尷尬的境地，這就會(huì)直接打擊地方政府在試點(diǎn)土地流轉(zhuǎn)中的積極性，這樣障礙就會(huì)比較大。因此，合理地解決土地流轉(zhuǎn)的利益分配就顯得尤為關(guān)鍵，直接影響土地改革的成敗。

(5)保護(hù)并提高糧食種植積極性，努力為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；娃r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造良好的條件。為了防止“非糧化”現(xiàn)象的出現(xiàn)，保護(hù)國(guó)家糧食安全，需要國(guó)家出臺(tái)相應(yīng)的政策保護(hù)并提高其糧食種植的積極性；國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的政策法規(guī)，明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)后，特別是優(yōu)質(zhì)肥沃的土地用于種糧的比例，在此基礎(chǔ)上再適當(dāng)提高種糧補(bǔ)貼，這樣雙管其下，才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；娃r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，才能最大程度地保證國(guó)家糧食安全。

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