李 娟

（廣東省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，廣州 510610）

十八大報(bào)告明確指出，我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，這是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。村民自治的內(nèi)容包括四大“民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。在制度建設(shè)上，則體現(xiàn)為村民選舉制度、村務(wù)公開制度及村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的議事制度，而其中村民選舉制度最重要，村委會(huì)是否通過選舉產(chǎn)生，是檢驗(yàn)村民自治是否實(shí)現(xiàn)或?qū)崿F(xiàn)程度的重要標(biāo)準(zhǔn)，所以要完善村民自治就要解決村委會(huì)選舉制度中存在的問題。

1 村委會(huì)選舉法律制度的發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展，上世紀(jì)70年代末80年代初，我國(guó)農(nóng)村開始推行“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，取代農(nóng)村“人民公社”。農(nóng)村生產(chǎn)力得到了很大發(fā)展，農(nóng)民從饑餓走向了溫飽，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得空前成功。但與此同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)也出現(xiàn)了“權(quán)力真空”，農(nóng)村公共事務(wù)，如公共治安、社會(huì)福利、教育培訓(xùn)、土地管理等沒有一個(gè)公認(rèn)的組織機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一管理。1980年1月在廣西宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村的果地屯，由村民選舉產(chǎn)生第一個(gè)村委會(huì)，到1980年底，廣西已有部分農(nóng)村自發(fā)組建村委會(huì)，協(xié)助鄉(xiāng)政府維持社會(huì)治安，后經(jīng)中央政府推廣，成為基層農(nóng)村群眾的自治性組織。［1］1982年底，全國(guó)許多地區(qū)都出現(xiàn)了類似村委會(huì)的組織。盡管最早村委會(huì)的出現(xiàn)具有自發(fā)性，但其后在全國(guó)的發(fā)展得到了中央政府的充分肯定和積極推動(dòng)。為了進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)村的政治體制改革勢(shì)在必行，1982年《憲法》明確規(guī)定了城市居民委員會(huì)和農(nóng)村村委會(huì)作為基層群眾性自治組織的地位和作用，肯定了農(nóng)民群眾自發(fā)創(chuàng)建村委會(huì)及其民主選舉的合法性。隨后，全國(guó)范圍的村委會(huì)第一次選舉在1983～1985年之間進(jìn)行，1985～1987年之間進(jìn)行了全國(guó)范圍的第二次選舉。［2］1987年11月24日，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)通過了《村委會(huì)組織法》（試行）（以下簡(jiǎn)稱《村組法》），為民主選舉村委會(huì)提供了具體的法律依據(jù)。之后，約有60%的行政村初步實(shí)行了村民自治。2010年10月，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂的《村組法》，為村委會(huì)選舉走向制度化、規(guī)范化提供了更明確的法律依據(jù)，確立了現(xiàn)代意義上的村委會(huì)選舉制度。從《村組法》試行至今，每三年一次的民主選舉村委會(huì)已經(jīng)走過了近30年，全國(guó)絕大部分農(nóng)村進(jìn)行了7～8次村委會(huì)選舉。農(nóng)村選舉的實(shí)踐和探索，使我國(guó)農(nóng)村基層選舉實(shí)現(xiàn)了由委任制到選舉制、由間接選舉到直接選舉、從民主化程度較低到民主化較高的轉(zhuǎn)變，基層民主建設(shè)取得了一定的成效，有力促進(jìn)了村民自治制度的發(fā)展。但同時(shí)各地的選舉也暴露了許多問題，最突出的是法制不健全、不統(tǒng)一，導(dǎo)致實(shí)際工作中有些問題的解決有法難依或無(wú)法可依，如賄選、選舉程序違法、非法“代選”、指選、派選等違法違紀(jì)現(xiàn)象、選民及候選人資格難定、違法認(rèn)定及責(zé)任追究不明、罷免程序不清等等問題，說明在法制建設(shè)方面有待進(jìn)一步完善和創(chuàng)新。

2 村委會(huì)選舉相關(guān)法律制度的缺失和不足

盡管村委會(huì)的選舉已取得了一定的成效，其規(guī)范化和民主化程度也有一定的提高，但我國(guó)對(duì)于村民選舉制度的規(guī)范涉及還太少?！稇椃ā反_立了村委會(huì)作為基層群眾性自治組織的地位和作用，唯一調(diào)整村民自治的法律只有《村組法》，總共3 0條，其中涉及村民選舉的僅有6條，且大多過于簡(jiǎn)單化和原則化，甚至存在著一些法律漏洞，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以調(diào)整我國(guó)9億多農(nóng)民的民主選舉實(shí)踐。雖然，《村組法》有些條款規(guī)定了各省級(jí)人大常委會(huì)自行制定《實(shí)施細(xì)則》來(lái)配套調(diào)整村民選舉，但在具體制度的創(chuàng)建上，各地的《實(shí)施細(xì)則》與其出入很大，立法技術(shù)不規(guī)范，造成了我國(guó)《憲法》框架下的整個(gè)法律體系不統(tǒng)一，常常引發(fā)村民選舉當(dāng)中的爭(zhēng)議、矛盾和糾紛，已嚴(yán)重影響了村委會(huì)選舉的公平性和嚴(yán)肅性，有必要對(duì)村委會(huì)選舉相關(guān)法律的缺陷和不足進(jìn)行研究和探討。

2.1 《憲法》規(guī)定的缺失

1982年《憲法》把村民選舉制放入村民自治當(dāng)中，而村民自治規(guī)定在“國(guó)家機(jī)構(gòu)”當(dāng)中。在邏輯上有將基層群眾組織視為國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成部分之嫌，這不符合村民自治的理念。因?yàn)椋迕褡灾谓M織與各級(jí)政府機(jī)關(guān)并無(wú)隸屬關(guān)系，而基層群眾性自治組織強(qiáng)調(diào)其自治性，是自我教育、自我管理、自我監(jiān)督的組織，并非國(guó)家機(jī)構(gòu)。

2.2 《刑法》規(guī)定的缺失

由于我國(guó)《刑法》規(guī)定的“破壞選舉罪”僅適用于人大代表選舉，而不適用于村委會(huì)選舉。然而，根據(jù)罪刑法定原則，村委會(huì)選舉過程中有賄賂、脅迫、弄虛作假的并不算犯罪，只能算是違法。導(dǎo)致一些人利用法律盲區(qū)，肆無(wú)忌憚地踐踏選舉規(guī)則。［3］

2.3 《村組法》有關(guān)村委會(huì)選舉規(guī)定的不足

現(xiàn)有的法律中，《村組法》有6條涉及村委會(huì)選舉，這6個(gè)條文在內(nèi)容上分別存在不足之處，具體分析如下：

第11條：村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員。村民委員會(huì)每屆任期三年，屆滿應(yīng)當(dāng)及時(shí)舉行換屆選舉。村民委員會(huì)成員可以連選連任。

（1）村民委員會(huì)主任、副主任和委員的人數(shù)規(guī)定不明。該條文規(guī)定雖然直接給予了村委會(huì)產(chǎn)生的合法性和權(quán)威性，但沒有規(guī)定副主任和委員的具體人數(shù)，給選舉造成相當(dāng)?shù)牟淮_定性和人為操作的空間。

（2）每三年換屆改選，屆期太短。三年一次改選，屆期太短導(dǎo)致選舉過于頻繁。常言道：“一年鬧，二年干，三年忙著做打算”，這是目前農(nóng)村出現(xiàn)的普遍狀況。村委會(huì)第一年需要一段時(shí)間熟悉了解村里的情況，做好計(jì)劃和設(shè)想，第二年可以安心為村民干些事，第三年又不得不為下屆選舉籌劃打算。實(shí)際上，一屆村委會(huì)只有一年多時(shí)間在正常工作，很不利于農(nóng)村工作的持續(xù)良性發(fā)展。

（3）“村民委員會(huì)成員可以連選連任”的規(guī)定欠妥。任何沒有任期任屆限制的連任都是封建專制的象征。在我國(guó)幾千年的封建社會(huì)里，官員的職務(wù)都是終身制的，終身制助長(zhǎng)官本位，形成種種特權(quán)，滋生嚴(yán)重的腐敗。《村組法》的制定者可能是考慮到農(nóng)村人才缺乏和社會(huì)穩(wěn)定，才作出這樣的規(guī)定。其實(shí)，農(nóng)村不是沒有人才，而是缺乏人才成長(zhǎng)的機(jī)制和體制，正是“終身制”大大壓制了農(nóng)村人才的成長(zhǎng)和人才的脫穎而出。《村組法》作出“連選連任”的規(guī)定，對(duì)于目前的中國(guó)農(nóng)村，無(wú)異于提供了村干部貪污腐化和造就“土皇帝”的溫床。而對(duì)村委會(huì)成員職務(wù)實(shí)行任期任屆限制，不僅能大大調(diào)動(dòng)村民的政治參與熱情，創(chuàng)造人才輩出的體制環(huán)境，還能夠有效地防止貪污腐敗的產(chǎn)生。現(xiàn)在，《憲法》規(guī)定國(guó)家主席任職都實(shí)行任期任屆的限制，村委會(huì)成員也應(yīng)該取消連任制。

第12條：年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的村民名單，應(yīng)當(dāng)在選舉日的二十日以前公布。

該條款對(duì)村民的選民資格認(rèn)定可歸納為三條標(biāo)準(zhǔn)：①本村村民；②年18周歲；③未被剝奪政治權(quán)利。前兩條在現(xiàn)實(shí)中已有很多爭(zhēng)議。

（1）對(duì)“本村村民”身份的認(rèn)定存在不同的標(biāo)準(zhǔn)。最根本的爭(zhēng)議是“村民”的界定?，F(xiàn)在，地方性法規(guī)有的以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，有的以履行一定村民義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，有的以居住滿一定時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)。首先，隨著土地征用、學(xué)生入學(xué)、農(nóng)轉(zhuǎn)非、外出打工、農(nóng)嫁居、女外嫁、遷居落戶、空掛戶等戶籍因素的變化，使戶籍管理制度日益寬松，人口流動(dòng)日趨加大，不應(yīng)把戶籍作為選舉權(quán)行使的附加條件。其次，取消戶籍的限制，按居住地行使選舉權(quán)，這也符合《憲法》的規(guī)定?！稇椃ā返?11條規(guī)定，城市農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或村民委員會(huì)是基層群眾性組織。由此可見，憲法也強(qiáng)調(diào)按居住地設(shè)立村委會(huì)。最后，實(shí)行居住地選舉原則，還能克服委托投票和函投的缺陷。如果所謂的“外地人”因其具有管理和帶領(lǐng)本村人致富的能力而被選上，這從一定程度上體現(xiàn)了民意，符合實(shí)行村民自治的初衷。另外，就單個(gè)地方性法規(guī)而言，是否允許不具有本村戶口的村民進(jìn)行選民登記，似乎都并無(wú)不可，但將不同的地方性法規(guī)放在一起，便可以發(fā)現(xiàn)問題。例如，甘肅省規(guī)定，有選舉權(quán)的村民離開本村超過半年，未承擔(dān)村民義務(wù)，則不予登記。山東省規(guī)定，村民應(yīng)當(dāng)在戶口所在地進(jìn)行登記。那么，離開甘肅到山東省打工半年以上的農(nóng)民，如未承擔(dān)戶籍所在地的村民義務(wù)，就既不能在甘肅進(jìn)行選民登記，也不能在山東登記。［4］于是，由于地方性法規(guī)的差異，外出務(wù)工農(nóng)民的選舉權(quán)就可能被剝奪。

（2）“年滿18周歲”的年齡規(guī)定欠妥。我國(guó)《民法通則》第11條第2款規(guī)定，16歲以上不滿18周歲的公民，以自己的勞動(dòng)收入為主要生活來(lái)源的，視為完全行為能力人?！耙暈椤蓖耆袨槟芰θ耍嗉础凹词恰?。［5］既然《村組法》設(shè)立年齡條件的目的是為了防止不具有完全行為能力的人自主行使權(quán)利、履行義務(wù)，而我國(guó)《民法通則》規(guī)定的情形能夠自主行使權(quán)利、履行義務(wù)，筆者認(rèn)為，16歲以上不滿18周歲以自己的勞動(dòng)收入為主要生活來(lái)源的村民也應(yīng)具有選舉權(quán)。

（3）選舉人和被選舉人的資格等同有些欠妥。在該條中選舉權(quán)和被選舉權(quán)是作為同等概念來(lái)使用的，但是，基于候選人在當(dāng)選后要決策和管理公務(wù)事務(wù)，能否勝任取決于自身的才能大小，故被選舉人資格要件應(yīng)較選舉人資格嚴(yán)格。因此近幾年來(lái)，有不少學(xué)者認(rèn)為，被選舉權(quán)應(yīng)比選舉權(quán)有著更高的資格要求，有選舉權(quán)的未必享有被選舉權(quán)。［6］對(duì)于被選舉人的資格，世界各國(guó)都以積極要件和消極要件的形式在法律中加以規(guī)定，其中積極要件包括國(guó)籍、年齡、學(xué)歷、經(jīng)歷等。消極要件包括能力上、道德上、職務(wù)上等，例如美國(guó)許多州的法律規(guī)定，赤貧和領(lǐng)取救濟(jì)金的公民，一律不參加投票；法國(guó)、比利時(shí)則要求居住6個(gè)月以上才有選舉權(quán)；泰國(guó)甚至規(guī)定必須住滿20年才有選舉權(quán)。［7］可見，具有選舉權(quán)的村民未必具有被選舉人資格是世界許多國(guó)家的共識(shí)。因此，我國(guó)的村民在選舉村委會(huì)成員時(shí)，對(duì)于被選舉人的各項(xiàng)資格理應(yīng)在體現(xiàn)平等原則的同時(shí)合理地提出更嚴(yán)格的要求。

第13條：村民委員會(huì)的選舉，由村民選舉委員會(huì)主持。村民選舉委員會(huì)成員由村民會(huì)議或者各村民小組推選產(chǎn)生。

（1）選舉委員會(huì)的產(chǎn)生過程、地位和具體職責(zé)規(guī)定不明。該條文規(guī)定了選舉委員會(huì)的產(chǎn)生方式，但沒有明確規(guī)定選舉委員會(huì)的產(chǎn)生過程、地位和具體職責(zé)。因?yàn)椋孩龠x舉委員會(huì)是選舉活動(dòng)得以進(jìn)行的前提條件。從選舉法律法規(guī)的宣傳、選舉方案的制定、確定和培訓(xùn)選舉工作人員、選民登記、組織提名、確定候選人、確定選舉的具體時(shí)間地點(diǎn)、組織投票選舉、公布選舉結(jié)果、總結(jié)和上報(bào)選舉工作情況、建立選舉工作檔案等每一個(gè)環(huán)節(jié)，都離不開選舉委員會(huì)的主持；②選舉委員會(huì)的性質(zhì)影響選舉的性質(zhì)。選舉是由一系列環(huán)節(jié)組成的統(tǒng)一體，這個(gè)統(tǒng)一體的每個(gè)環(huán)節(jié)都離不開選舉主持機(jī)關(guān)的組織與管理，如果選舉主持機(jī)關(guān)是由特定的利益集團(tuán)所任命或操縱，選舉就會(huì)偏離選民的意志，成為特定利益集團(tuán)服務(wù)的工具；③選舉委員會(huì)的活動(dòng)影響著公民選舉權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。然而，該條規(guī)定非?；\統(tǒng)，缺乏可操作性。

（2）沒有設(shè)立村民會(huì)議的機(jī)構(gòu)和班子。本條以及《村組法》第16、22條共有8處提到村民會(huì)議。從這些規(guī)定中我們可以歸納出：①村民會(huì)議不僅是指全體村民召開的一次會(huì)議，而且也是一種村民自治組織系統(tǒng)中最高的議事決策機(jī)構(gòu)；②村民通過參加村民會(huì)議，充分表達(dá)自己的意愿，討論決定涉及全村村民利益的重大問題，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)本村各項(xiàng)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理，行使當(dāng)家作主的權(quán)利；③村民會(huì)議具有法律賦予的決定村中大事的權(quán)力，是村民自治組織系統(tǒng)中的最高議事、決策和權(quán)力機(jī)構(gòu)。但《村組法》8處提到村民會(huì)議卻沒有設(shè)立村民會(huì)議這樣的最高議事決策機(jī)構(gòu)。

第14條：選舉村民委員會(huì)，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人。候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額。選舉村民委員會(huì)，有選舉權(quán)的村民過半數(shù)投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民的過半數(shù)的選票，始得當(dāng)選。選舉實(shí)行無(wú)記名投票、公開計(jì)票的方法，選舉結(jié)果應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)公布。選舉時(shí)，設(shè)立秘密寫票處。具體選舉辦法由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。

選舉權(quán)與罷免權(quán)不對(duì)等。該條規(guī)定：“選舉村民委員會(huì)，有選舉權(quán)的村民的過半數(shù)投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民的過半數(shù)的選票，始得當(dāng)選。”而第16條規(guī)定：“罷免村民委員會(huì)成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過半數(shù)通過”。從理論上分析，按照這種規(guī)定，村委會(huì)成員只要獲得有選舉權(quán)的村民超過1／4的選票，就可能當(dāng)選，而罷免村委會(huì)成員，則必須有超過1／2的選民投罷免票。這反映出村民的選舉權(quán)和罷免權(quán)不對(duì)等，罷免村委會(huì)成員的條件苛刻于當(dāng)選條件。

第15條：以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段當(dāng)選的，其當(dāng)選無(wú)效。

解決選舉違法的辦法不明確。上述規(guī)定存在三點(diǎn)問題：第一，村民可以向五個(gè)機(jī)關(guān)舉報(bào)選舉違法行為，即鄉(xiāng)人大、鄉(xiāng)政府、縣人大常委會(huì)、縣政府、縣民政局，但沒有明確規(guī)定它們?cè)谔幚戆讣械南嗷リP(guān)系，結(jié)果造成五個(gè)機(jī)關(guān)職責(zé)不明，處理效力不清，會(huì)導(dǎo)致要么相互推諉，要么不同機(jī)關(guān)做出不同的處理結(jié)果。第二，規(guī)定當(dāng)選資格無(wú)效外，沒有規(guī)定追究違法者的法律責(zé)任。第三，沒有包括所有的選舉違法行為，比如，選民的一些違法選舉行為，選舉工作人員的違法選舉行為，如虛報(bào)票數(shù)，涂改選民名冊(cè)，窺探選票內(nèi)容，故意計(jì)票錯(cuò)誤讓其候選人當(dāng)選或落選等。所以，該制度用來(lái)解決選舉糾紛不現(xiàn)實(shí)。

第16條：本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，可以要求罷免村民委員會(huì)成員。罷免要求應(yīng)當(dāng)提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會(huì)成員有權(quán)提出申辯意見。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)召開村民會(huì)議，投票表決罷免要求。罷免村民委員會(huì)成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過半數(shù)通過。

罷免程序規(guī)定存在嚴(yán)重缺陷。上述規(guī)定存在三點(diǎn)不足：第一，沒有規(guī)定鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府罷免建議權(quán)；第二，沒有規(guī)定法定的罷免理由；第三，如果村委會(huì)不作為，沒有規(guī)定其他的罷免主持機(jī)構(gòu)及其產(chǎn)生方式。按照《村組法》規(guī)定，村民不但有選舉村委會(huì)成員的權(quán)利，也有罷免不稱職的村委會(huì)成員的權(quán)利。但現(xiàn)實(shí)的情況是村委會(huì)成員當(dāng)選容易，罷免難。這主要是因?yàn)樾惺沽T免權(quán)的前提在于啟動(dòng)罷免程序，目的是罷免不稱職的村委會(huì)成員，而罷免大會(huì)要由內(nèi)含不稱職成員的村委會(huì)來(lái)召集召開，這違反了“當(dāng)事人不能做自己法官”的基本原則。實(shí)踐中，即使村民提出的罷免議案符合法定條件，村委會(huì)也可能不是積極籌備召開罷免會(huì)議，而是采取各種手段阻撓會(huì)議召開，致使罷免程序難以啟動(dòng)。再說，將有關(guān)村民委員會(huì)成員的罷免問題主要訴諸于村民，這對(duì)于目前政治上還不成熟的村民來(lái)說操作起來(lái)是很困難的，在罷免過程中沒有強(qiáng)制力保證實(shí)施，這一點(diǎn)也就使該條法律失去了立法的本意。

3 村委會(huì)選舉法律救濟(jì)制度的缺陷

當(dāng)前，村委會(huì)民主選舉出現(xiàn)的諸多問題，最突出的就是村民選舉權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制極不健全。在一些地方，村民選舉權(quán)利受到了不同程度的侵害，這不僅影響了村民選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)，還挫傷了村民民主自治參與的熱情。為此，必須采取切實(shí)有效的措施，建構(gòu)相應(yīng)的權(quán)利保障和救濟(jì)機(jī)制，從制度安排上保障村民選舉權(quán)利不受侵害。

3.1 從國(guó)家立法層面看

3.1.1 《村組法》保障不健全

農(nóng)村實(shí)行村民自治，村民有權(quán)直接選舉村委會(huì)成員，村民的選舉權(quán)利得到了《村組法》的認(rèn)可和保護(hù)，這是我國(guó)民主政治的一大進(jìn)步。然而，與對(duì)村民基本選舉權(quán)利的規(guī)定相比，《村組法》缺乏對(duì)這些民主權(quán)利遭到破壞時(shí)的救濟(jì)規(guī)定，突出表現(xiàn)在《村組法》中只規(guī)定了應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行選舉，而沒有規(guī)定不遵循規(guī)則進(jìn)行選舉的懲罰制裁措施，缺乏對(duì)權(quán)利救濟(jì)和法律責(zé)任的明確規(guī)定。僅把村級(jí)民主權(quán)利的糾錯(cuò)機(jī)制界定為群眾舉報(bào)、縣鄉(xiāng)政府、人大及有關(guān)部門的調(diào)查處理、批評(píng)教育、自覺改正。對(duì)于村民選舉中產(chǎn)生的選民資格案件，《村組法》只規(guī)定了可以向村民委員會(huì)提出申訴，村民選舉委員會(huì)對(duì)申訴意見，在選舉日前作出解釋和糾正。這顯然也違背了“自己不得成為自己法官”的公正原則。根據(jù)《村組法》規(guī)定，對(duì)于賄選的處理，只是宣布賄選結(jié)果無(wú)效，取消賄選人的選舉資格。對(duì)于賄選當(dāng)事人行政制裁的力度不大，不足以起到威懾和警示的效果，也不足以打擊賄選行為。

3.1.2 《刑法》保障救濟(jì)措施缺乏

我國(guó)《刑法》第256條規(guī)定了“破壞選舉罪”：“在選舉各級(jí)人民代表大會(huì)代表和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人時(shí)，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，處二年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權(quán)利。”但這一規(guī)定只是保護(hù)公民依照《憲法》規(guī)定所享有的選舉各級(jí)人民代表和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)利。依“罪刑法定原則”，村民參加村委會(huì)選舉的權(quán)利顯然不在受保護(hù)之列，即在村委會(huì)選舉中，若遇有人以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)等手段破壞選舉，或者妨礙村民自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的情況，則刑事法律對(duì)其束手無(wú)策，因?yàn)椤胺o(wú)明文規(guī)定不為罪”。然而，村委會(huì)雖是群眾性自治組織，但它又不完全等同于行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體那樣的自治組織。從現(xiàn)有法律法規(guī)層面來(lái)看，村委會(huì)擁有一定的公共權(quán)力。從實(shí)際運(yùn)作的層面看，它還具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“代理人”的特點(diǎn)，有許多文本以外的國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)性質(zhì)的權(quán)力。正是鑒于這些特征，現(xiàn)行法律已開始考慮到這一點(diǎn)，如我國(guó)《刑法》第93條的司法解釋，就把村委會(huì)成員侵占集體財(cái)產(chǎn)作為貪污論處，把村委會(huì)成員視為國(guó)家工作人員對(duì)待。既然如此，對(duì)破壞村委會(huì)選舉的行為，包括現(xiàn)實(shí)中盛行的賄選行為也可視為侵害公權(quán)力。因此，破壞選舉的行為可由《刑法》來(lái)定罪。

3.1.3 司法救濟(jì)制度缺乏

三大訴訟救濟(jì)本是公力救濟(jì)中最有效的救濟(jì)方式，然而，我國(guó)現(xiàn)行的三大訴訟法都沒有將村民選舉權(quán)利納入各自的調(diào)整范圍。村民自治是我國(guó)民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)，作為社會(huì)正義最后屏障的司法權(quán)當(dāng)然有權(quán)介入。當(dāng)村民與村委會(huì)之間發(fā)生糾紛，涉及個(gè)別的、具體的權(quán)利義務(wù)時(shí)，應(yīng)該可以通過向法院提起民事訴訟解決，《民事訴訟法》第164條規(guī)定的選民資格案件，僅僅只限于縣級(jí)及縣級(jí)以下人民代表的直接選舉中，沒有將村委會(huì)選舉包括在內(nèi)。當(dāng)村民和村委會(huì)的自治權(quán)利受到具體侵害時(shí)，當(dāng)基層政府操縱、控制村委會(huì)選舉，影響村委會(huì)選舉公平、公正時(shí)，應(yīng)該可以通過行政訴訟渠道解決，但在《行政訴訟法》中也沒有將行政機(jī)關(guān)在村民自治中的違法行政行為納入行政訴訟的受案范圍，更沒有建立對(duì)村民自治中行政機(jī)關(guān)違法的具體行政行為的行政賠償制度。因此，司法機(jī)關(guān)無(wú)法在選舉的整個(gè)過程和所有環(huán)節(jié)發(fā)揮監(jiān)督、懲罰違法犯罪行為和保護(hù)選民合法權(quán)益的作用，這也是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村賄選現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重，不能得到有效遏制的重要原因。

3.2 從地方立法層面看

對(duì)村民選舉權(quán)利的法律保障和救濟(jì)制度的規(guī)定也不完善。村委會(huì)選舉實(shí)踐中大量適用的是省級(jí)選舉法規(guī)，而省級(jí)選舉法規(guī)的規(guī)定只能在現(xiàn)行法律框架內(nèi)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，不能夠突破高位階的法律規(guī)范的精神和原則。全國(guó)31個(gè)省級(jí)村委會(huì)選舉法規(guī)中僅有青海省規(guī)定可通過訴訟手段對(duì)村民選舉權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)，但也有缺陷：一方面，這一規(guī)定有違《立法法》之嫌；另一方面，這一規(guī)定缺乏相關(guān)配套的法律法規(guī)規(guī)定，實(shí)踐中能否真正實(shí)施值得懷疑。例如，2001年溫州發(fā)生的三起當(dāng)事人就屬地條件要求確認(rèn)具有村民選舉資格的訴訟，三個(gè)基層法院作出了三個(gè)不同處理結(jié)果：不予受理、駁回起訴和確認(rèn)具有選舉資格?？梢姡胤椒ㄔ涸诖迕袷欠窬哂羞x舉資格的法律適用問題上存有分歧。另外，《村組法》和地方法規(guī)規(guī)定，村民對(duì)公布的選民名單不服的只能向村民選舉委員會(huì)提出申訴。村民選舉委員會(huì)是選民資格登記機(jī)關(guān)，也是唯一的爭(zhēng)議處理機(jī)關(guān)。這種規(guī)定又違背了“自己不得成為自己法官”的公正原則。

通過對(duì)國(guó)家和地方立法的上述分析，可以得出這樣的事實(shí)：我國(guó)在進(jìn)行村委會(huì)選舉的制度設(shè)計(jì)時(shí)，嚴(yán)重忽略了有關(guān)村民選舉權(quán)利的法律保障和救濟(jì)制度的規(guī)定，相關(guān)法律制度極不健全。村民雖然享有民主選舉村委會(huì)的權(quán)利，但這種權(quán)利不能夠得到很好的保障，即使村民選舉權(quán)利遭受侵害，村民也無(wú)法得到及時(shí)和有效的救濟(jì)；違法行為主體雖然實(shí)施了侵害村民選舉權(quán)利、破壞村委會(huì)選舉的違法行為，但在現(xiàn)行法律制度框架下無(wú)法對(duì)他們進(jìn)行強(qiáng)有力的懲處，無(wú)法追究相關(guān)責(zé)任者的法律責(zé)任，使得一些違法者肆無(wú)忌憚、有恃無(wú)恐。這種對(duì)選舉違法行為查處不力的負(fù)面示范效應(yīng)極易引起惡性循環(huán)，導(dǎo)致各種選舉違法行為因?yàn)槿狈Ρ匾姆芍撇枚视萦抑畡?shì)。

4 完善村委會(huì)選舉制度的建議

4.1 對(duì)《憲法》的修改建議

針對(duì)村民選舉與村民自治在《憲法》中表述的錯(cuò)位，建議在《憲法》的總綱中明確村民選舉的自治地位，然后在“公民的權(quán)利與義務(wù)”中規(guī)定公民享有“村民的自治權(quán)”為宜。

4.2 對(duì)《刑法》的修改建議

完善《刑法》中的“破壞選舉罪”的要件，破壞選舉不僅是破壞“各級(jí)人民代表大會(huì)代表和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員”的選舉，也應(yīng)當(dāng)包括破壞村委會(huì)的選舉，特別是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員破壞這一選舉也應(yīng)當(dāng)治罪。在《刑法》“侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪”一章中增設(shè)“破壞村民委員會(huì)選舉罪”，即在村民選舉過程中，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、侮辱、誹謗、偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)、故意損壞選舉設(shè)施和擾亂選舉秩序等手段破壞選舉或妨礙村民自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役并剝奪政治權(quán)利；情節(jié)較輕的，可以單處剝奪政治權(quán)利。

4.3 對(duì)《村組法》的修改建議

《村組法》（1998年）經(jīng)過11年的正式實(shí)施，已暴露出許多不足之處，需要進(jìn)行全面修改，而不是某些條款的修改，在修改過程中應(yīng)明確以下幾方面：

（1）明確村委會(huì)的職責(zé)任務(wù)。除了進(jìn)一步明確村委會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)助人民政府開展的任務(wù)外，還應(yīng)明確村民會(huì)議的職責(zé)權(quán)限，對(duì)村民會(huì)議的有關(guān)條款進(jìn)行補(bǔ)充，明確村委會(huì)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的決定或決議，實(shí)施村民自治章程，進(jìn)一步明確村委會(huì)作為基層群眾自治組織執(zhí)行機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，增加村委會(huì)履行職責(zé)的物質(zhì)保障條款。

（2）充實(shí)民主選舉的主要環(huán)節(jié)和程序。在原來(lái)規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)選舉的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要程序進(jìn)行完善和細(xì)化，使選舉內(nèi)容更加充實(shí)明確。①統(tǒng)一“選民資格”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。消除省際地方性法律沖突，對(duì)村民選舉資格的認(rèn)定，應(yīng)注意戶籍所在地失去選舉權(quán)和居住地享有選舉權(quán)的銜接，以避免村民重復(fù)享有選舉權(quán)，或無(wú)處行使選舉權(quán)，這關(guān)系到選舉的民主性和廣泛性。筆者認(rèn)為，可將村民選舉登記條件規(guī)定為：“村民一般在戶籍所在地進(jìn)行選民登記，在居住地工作滿一年以上的，則在居住地進(jìn)行選民登記”。②規(guī)范“侯選人資格”條件。侯選人的資格條件應(yīng)高于一般選民的資格條件，因村委會(huì)成員是村民自治的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者。所以，應(yīng)對(duì)選舉人和候選人資格條件分別規(guī)制。③規(guī)范候選人行為。候選人在得到提名后就應(yīng)向選舉委員會(huì)提交書面的“競(jìng)選綱領(lǐng)”，內(nèi)容包括個(gè)人簡(jiǎn)歷、競(jìng)選優(yōu)勢(shì)、本村發(fā)展規(guī)劃、競(jìng)選支出、助選人員和競(jìng)選方式等，經(jīng)選舉委員會(huì)審核之后，如沒有違法違紀(jì)的內(nèi)容，就可以向選民張榜公示，接受選舉委員會(huì)和選民的共同監(jiān)督，使候選人的競(jìng)選行為做到既合法又有序。④完善選舉程序。在選舉過程中，領(lǐng)票、寫票、投票、唱票等環(huán)節(jié)都要設(shè)計(jì)嚴(yán)密，不給賄選人和企圖破壞選舉人可乘之機(jī)。

（3）完善民主決策的形式和內(nèi)容。應(yīng)該單獨(dú)設(shè)立村民會(huì)議的機(jī)構(gòu)和班子，對(duì)村民會(huì)議召集方式、村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的職權(quán)范圍進(jìn)一步明確。根據(jù)權(quán)力制衡的原則，也需要村民會(huì)議這樣的機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督和制約村民委員會(huì)。《村組法》規(guī)定村民委員會(huì)設(shè)立人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)。同理，村民會(huì)議這種最高議事決策和權(quán)力機(jī)構(gòu)也可以設(shè)立選舉罷免委員會(huì)、村民理財(cái)委員會(huì)、民主監(jiān)督委員會(huì)等，這樣，村民會(huì)議就可以有效地監(jiān)督村委會(huì)的工作。

（4）完善村級(jí)民主管理和民主監(jiān)督制度。明確村務(wù)公開、民主理財(cái)、民主監(jiān)督的內(nèi)容及責(zé)任，降低賄選者的利益期待。村委會(huì)選舉中存在的賄選行為，從表面上看是選舉環(huán)節(jié)出了問題，其根源在于農(nóng)村村務(wù)公開、民主管理、民主監(jiān)督制度中出現(xiàn)了漏洞。由于農(nóng)村基層干部手中擁有公共資源，而村務(wù)公開又沒有真正落到實(shí)處，使村干部們隨意運(yùn)用手中的權(quán)力，如宅基地審批、土地轉(zhuǎn)讓金分配、集體企業(yè)收益分配等方面有著很大的隨意性。因此，從源頭上防止賄選，首要任務(wù)是完善村務(wù)公開、民主管理和監(jiān)督工作。以財(cái)務(wù)公開為突破口，增強(qiáng)村務(wù)公開的真實(shí)性，讓村級(jí)財(cái)務(wù)接受群眾監(jiān)督。實(shí)行村務(wù)公開，應(yīng)包括村級(jí)財(cái)務(wù)事項(xiàng)公開、村級(jí)自治事務(wù)公開和村級(jí)政務(wù)公開。加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)，包括財(cái)務(wù)審批制度、民主理財(cái)制度和財(cái)務(wù)預(yù)決算制度等。加強(qiáng)財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督制度建設(shè)，針對(duì)村干部賄選的動(dòng)機(jī)是在任職期間撈一把，必須在村干部任職期滿或離任時(shí)審計(jì)，防止由于前任村官違法違紀(jì)行為對(duì)賄選者起到示范效應(yīng)。

（5）建立健全對(duì)村民選舉委員會(huì)的監(jiān)督機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村黨支部對(duì)于村民選舉委員會(huì)行使職責(zé)過程中出現(xiàn)的不符合法律法規(guī)的行為，有權(quán)要求召開村民會(huì)議予以罷免。要明確規(guī)定罷免理由，修改只依賴于過五分之一的村民聯(lián)名，即可啟動(dòng)罷免的規(guī)定。要有相應(yīng)的處罰、制裁條款和嚴(yán)格的程序。除村民的罷免權(quán)利外，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對(duì)嚴(yán)重違反國(guó)家法律、法規(guī)受到處罰的村民委員會(huì)成員，也可以向村民委員會(huì)提出罷免建議。罷免要求應(yīng)當(dāng)有明確的罷免理由，罷免動(dòng)議成立后，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)及時(shí)召開村民會(huì)議，投票表決罷免要求村民委員會(huì)逾期不召開村民會(huì)議投票表決罷免要求的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府召集村民會(huì)議投票表決。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府在兩個(gè)月內(nèi)不召集村民會(huì)議投票表決的，村民可以自行召集村民會(huì)議，由村民會(huì)議選出村民罷免委員會(huì)，主持罷免大會(huì)。村民罷免委員會(huì)成員的具體名額和主持本屆村民委員會(huì)選舉的村民選舉委員會(huì)相同。提出罷免動(dòng)議的村民和被提名罷免的村民委員會(huì)成員不得成為村民罷免委員會(huì)成員，以保證程序的公正性。

（6）明確村委會(huì)選舉違法行為的認(rèn)定和處理。村委會(huì)選舉作為我國(guó)參與面最廣的選舉，對(duì)“選民資格”“候選人資格”爭(zhēng)議的處理、選舉違法行為的認(rèn)定查處、賄選等犯罪行為的追究、村級(jí)決策責(zé)任追究、村委會(huì)工作審計(jì)的違法處罰、鄉(xiāng)級(jí)人民政府非法干預(yù)村民自治的糾錯(cuò)等制度進(jìn)行明確規(guī)定。通過修改《村組法》，確定具體選舉違法標(biāo)準(zhǔn)，威脅、賄選、違反和破壞選舉的認(rèn)定程度；進(jìn)一步明確違法處理機(jī)關(guān)及處罰的法律依據(jù)和違法責(zé)任追究處罰程度。建議可由公安機(jī)關(guān)在同級(jí)人民代表大會(huì)或常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理，保障懲罰措施的到位。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)在村委會(huì)選舉時(shí)應(yīng)主動(dòng)調(diào)查了解選舉情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為，可以建立舉報(bào)有獎(jiǎng)制度，通過一定的法律途徑對(duì)于選民資格案件進(jìn)行司法救濟(jì)，調(diào)動(dòng)村民舉報(bào)違法行為的積極性。

（7）明確權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督方式。權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督是村委會(huì)選舉工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，可以預(yù)防和糾正選舉中可能發(fā)生的各種違法現(xiàn)象，保證村委會(huì)選舉工作能依法進(jìn)行?！洞褰M法》第28條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實(shí)施，保障村民依法行使自治權(quán)利?！贝藯l明確賦予了地方各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督救濟(jì)職能，但對(duì)監(jiān)督救濟(jì)的方式未作詳細(xì)規(guī)定。建議修改中明確權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督方式，可包括：審查地方性村委會(huì)選舉實(shí)施細(xì)則的合憲性；聽取和審議政府關(guān)于村委會(huì)選舉工作的匯報(bào)，并提出質(zhì)詢意見；組織對(duì)于村委會(huì)選舉問題的專門調(diào)查委員會(huì)；組織代表對(duì)村委會(huì)選舉工作進(jìn)行檢查。

4.4 完善《民事訴訟法》的建議

完善《民事訴訟法》“選民資格案件”訴訟程序，擴(kuò)大選民資格訴訟的適用范圍。我國(guó)《民事訴訟法》調(diào)整選民資格案件的目的在于救濟(jì)選舉權(quán)。雖然當(dāng)時(shí)立法針對(duì)的僅是人大代表的直接選舉，但從法律條文來(lái)看，民事訴訟法并沒有明確指出該法只能適用于人大代表直接選舉中發(fā)生的選民資格。因此，可通過司法解釋，將村民選舉資格糾紛納入選舉訴訟的范圍。

4.5 完善《刑事訴訟法》的建議

完善《刑法》中的“破壞選舉罪”的要件，擴(kuò)大刑事訴訟適用范圍。即在村民選舉過程中，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、侮辱、誹謗、偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)、故意損壞選舉設(shè)施和擾亂選舉秩序等手段破壞選舉或妨礙村民自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，都可提起刑事訴訟，對(duì)打擊破壞村委會(huì)選舉的行為做到有法可依。

4.6 完善《行政訴訟法》的建議

建立選舉糾紛訴訟，擴(kuò)大行政訴訟受案范圍。通過司法解釋，將行政機(jī)關(guān)在村委會(huì)選舉中的行政侵權(quán)行為納入行政訴訟的可訴范圍，明確行政救濟(jì)辦法。在村民委員會(huì)選舉中，村民對(duì)行政機(jī)關(guān)以作為和不作為方式侵害村民選舉權(quán)利的具體行政行為都可以提起行政復(fù)議，對(duì)實(shí)施侵害村民選舉權(quán)利的行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行行政處分。同時(shí)，還可針對(duì)在村委會(huì)選舉中的行政侵權(quán)行為建立行政賠償制度。

通過完善村委會(huì)選舉相關(guān)法律，形成一套與《憲法》、《村組法》、《刑法》及三大《訴訟法》相聯(lián)系的法律體系，有效保障村民的合法權(quán)利，懲治選舉中各種違法行為。因此，根據(jù)各地農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，正確面對(duì)村委會(huì)所面臨的問題，準(zhǔn)確把握和調(diào)整相關(guān)對(duì)策，才能確保農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果為廣大農(nóng)民群眾所享有，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

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