宮曉東

摘要：2008年頒布實(shí)施的《政府信息公開條例》以及2011年最高法院推出的《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，從當(dāng)事人主體適格、信息公開受案范圍以及相關(guān)程序方面做出了規(guī)定，使得在實(shí)際的行政訴訟中關(guān)于政府信息公開的案件具有了可操作性。當(dāng)然目前仍存在一些不完善之處，筆者通過(guò)案例分析的方式，結(jié)合域外經(jīng)驗(yàn)，提出個(gè)人建議，望對(duì)司法實(shí)踐有一定啟發(fā)。

關(guān)鍵詞：政府信息公開；受案范圍；域外經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，推動(dòng)了法制建設(shè)和法制信息化水平的提高，信息化又促進(jìn)法治透明化。在信息時(shí)代，公開透明無(wú)論在經(jīng)濟(jì)政治生活中，還是公民的衣食住行里，都發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。其中政府信息要屬社會(huì)中最為重要的信息源。政府信息公開與否也可以清晰地折射出國(guó)家權(quán)力與公民民主權(quán)利之間的平衡。涉及到政府信息公開制度，對(duì)于推動(dòng)民主法治建設(shè)是十分重要也是必要的，時(shí)代的大潮要求三公消費(fèi)公開、官員個(gè)人資產(chǎn)公開，而陽(yáng)光是最好的防腐劑。下面我們從一個(gè)案例談起。

一、案情介紹

劉某某于某年某月某日通過(guò)電子郵件方式向某街道辦事處提出政府信息公開申請(qǐng)，要求獲取“某年X月X日該街道市政科拆遷某路某弄底違章建筑劉某一家安置X區(qū)某路某新村某號(hào)某室及某號(hào)某室房屋的被安置人員名單的原始資料信息”。該街道收到后于X年X月X日郵件回復(fù)劉某某：請(qǐng)劉某某補(bǔ)充說(shuō)明其要求申請(qǐng)信息公開的原始資料信息具體指何材料，據(jù)了解，X年X月該街道市容管理科出具的一份證明（2套房子分配給劉某全家十人居住的證明材料）劉某某已獲得。同日，劉某某郵件回復(fù)該街道其要求公開當(dāng)時(shí)的配房單及購(gòu)房或調(diào)撥房屋的原始申請(qǐng)資料，即該戶的《件袋》資料；該街道郵件答復(fù)劉某某：“江蘇路街道是配合區(qū)政府相關(guān)部門對(duì)劉某的違章建筑予以拆除，主體并非我街道，因此我街道并無(wú)劉女士所需的當(dāng)時(shí)的配房單及購(gòu)房或調(diào)撥房屋原始資料”；劉某某回復(fù)該街道：既然該街道是配合政府相關(guān)部門，希望知道相關(guān)政府部門的名稱。該路街道遂于X年X月X日作出政府信息公開申請(qǐng)告知的具體行政行為。該街道在《政府信息公開申請(qǐng)告知書》中認(rèn)定：根據(jù)《上海市政府信息公開規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱：《政府信息公開規(guī)定》）第二十三條第（五）項(xiàng)的規(guī)定，劉某某要求獲取“2001年某路某弄底劉某家違章建筑拆除后安置到閔行區(qū)某新村的被安置人員名單的原始資料”的信息不屬于本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍，建議劉某某向C區(qū)法制辦咨詢。劉某某不服，起訴至原審法院，請(qǐng)求撤銷該街道作出的政府信息公開告知；責(zé)令該街道提供本市某區(qū)某路某新村某號(hào)某室（原產(chǎn)權(quán)人劉某已故，現(xiàn)產(chǎn)權(quán)人為劉某某）當(dāng)時(shí)安置人員名單的原始資料。

二、理論闡釋

1、政府信息公開訴訟的價(jià)值

政府信息公開指的是國(guó)家行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)或者委托的組織，在行駛國(guó)家行政管理職能的過(guò)程中，通過(guò)法定的形式和程序，主動(dòng)將政府信息向社會(huì)公眾或者依申請(qǐng)而向特定的個(gè)人或者組織公開的制度，其本質(zhì)上是公民知情權(quán)的享有。

對(duì)于政府信息公開訴訟案件，應(yīng)當(dāng)滿足以下幾個(gè)因素：只有因直接侵犯特定行政相對(duì)人權(quán)利的具體行政行為才是受案范圍中的行政行為；要兼顧現(xiàn)存實(shí)際以及公民知情權(quán)權(quán)利的救濟(jì)，既要為公民或者法人以及其他組織提供政府信息的完整性和真實(shí)性，并且須及時(shí)提供，又要照顧到政府信息公開制度目前實(shí)施的情況。

一般分為兩種，一種是公民請(qǐng)求公開相關(guān)的政府信息，另一種是反信息公開訴訟。即一種為公民或者法人以及其他組織申請(qǐng)公開相關(guān)信息，但政府機(jī)關(guān)不公開或者不作為，而提起的行政訴訟。另一種為阻止政府以及相關(guān)行政機(jī)關(guān)公開政府信息，其不可以公開商業(yè)秘密以及個(gè)人隱私包含其中的政府信息。

政府信息公開行政訴訟具有訴訟利益雙重性，其讓主客觀訴訟不再是涇渭分明的界限。在此類案件中，有的案件申請(qǐng)的公開信息的內(nèi)容不僅僅涉及到相對(duì)人個(gè)人是有需求的，也與普羅大眾是休戚相關(guān)。政府信息公開訴訟兼具公益訴訟和私益訴訟的屬性。大多數(shù)情況下，當(dāng)行政主體應(yīng)當(dāng)公開卻并沒(méi)有主動(dòng)公開行政信息時(shí)，任何具有知情權(quán)的公民都有權(quán)利進(jìn)行行政訴訟，通過(guò)司法救濟(jì)程序維護(hù)自己的知情權(quán)。

2、受案范圍探討

政府信息公開的范圍，可以從以下幾方面進(jìn)行理解：首先是絕對(duì)不公開的信息，即經(jīng)保密審查，認(rèn)定為涉及國(guó)家秘密的信息，是絕對(duì)不能公開的。其次是相對(duì)不公開的信息，即政府信息公開不能侵犯企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)和個(gè)人的隱私權(quán)；因此，涉及商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的信息也是不可以公開的。再次是依申請(qǐng)公開的信息，不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的信息，也未必和多數(shù)人相關(guān)，可能只有少數(shù)人在生產(chǎn)、生活、科研等方面對(duì)此有所需要。這些信息行政機(jī)關(guān)不必主動(dòng)公開，而是等待相關(guān)人申請(qǐng)，符合條件的依申請(qǐng)即可公開。最后還有政府部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息。政府信息以公開為原則，以保密為例外。除了以上各類政府信息，其他信息都屬于主動(dòng)公開的內(nèi)容。這些信息不需要公眾提出申請(qǐng)，政府機(jī)關(guān)都必須主動(dòng)公開供其周知和查閱。

申請(qǐng)人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)獲取信息，但行政機(jī)關(guān)拒絕提供或者逾期不予答復(fù)不作為的。行政機(jī)關(guān)公開的內(nèi)容或者形式錯(cuò)誤的，即認(rèn)為行政機(jī)關(guān)提供的信息不符合其要求的內(nèi)容或者法律、法規(guī)規(guī)定的適當(dāng)形式有問(wèn)題的。公開的行為侵犯了個(gè)人利益，即認(rèn)為公開的信息侵犯了個(gè)人隱私或者商業(yè)秘密的。錯(cuò)誤信息不予更正的，即認(rèn)為行政機(jī)關(guān)提供的與其自身相關(guān)的信息記錄不準(zhǔn)，要求行政機(jī)關(guān)予以變更更正，該機(jī)關(guān)不作為的。

3、域外經(jīng)驗(yàn)

英國(guó)現(xiàn)行的信息公開制度是依據(jù)英國(guó)《信息公開法》建立的，該法規(guī)定的信息是指以任何形式記錄的信息，任何人，包括自然人和法人都有權(quán)利要求公共機(jī)構(gòu)公開信息，標(biāo)志著英國(guó)政府信息公開制度進(jìn)入了全新發(fā)展時(shí)期。政府對(duì)于公眾的請(qǐng)求必須答復(fù)，一般應(yīng)當(dāng)立即提供。該法還規(guī)定了設(shè)立信息專員與專門委員會(huì)來(lái)接受公眾的質(zhì)詢投訴，從而進(jìn)行解答處理程序。如果是被投訴的政府部門過(guò)失，應(yīng)當(dāng)提供而為提供的，信息專員有權(quán)要求其提供。該法對(duì)信息公開的方式規(guī)定了相應(yīng)的登記制度，出版物制度以及當(dāng)事人申請(qǐng)三種途徑。英國(guó)的政府信息公開是建立在法制基礎(chǔ)上的，并構(gòu)建了高效的管理體制。完整的信息公開法律體系里不來(lái)一個(gè)搞笑的管理和救濟(jì)體制，英國(guó)政府明確了政府部門之間，政府與議會(huì)之間以及政府與民眾之間的職責(zé)，增強(qiáng)了協(xié)調(diào)性和公眾參與度。英國(guó)政府以公眾規(guī)定信息需求為動(dòng)力，鼓勵(lì)公眾積極利用政府信息，采用政府主動(dòng)公開和依公民或者組織團(tuán)體的申請(qǐng)相結(jié)合的方式提供政府信息，這一點(diǎn)也是值得我們借鑒的。

美國(guó)的《信息自由法》是政府信息公開制度中立法的核心，它第一次徹底打破了政府的保密傳統(tǒng)，讓政府的行為最大限度地置于公眾的監(jiān)督之下。該法經(jīng)過(guò)1974年及以后四度修正，形成了一套完備可行的政府信息公開法律制度。該法內(nèi)容具體，實(shí)踐中可操作性強(qiáng)。民眾有獲得政府信息的權(quán)利，政府機(jī)關(guān)也有公開信息的義務(wù)。確定了四項(xiàng)基本原則，以公開為原則，不公開為例外；一切人都具有同等得到政府文件的權(quán)利，符合法律程序即可，政府不應(yīng)當(dāng)拒絕；政府拒絕提供文件負(fù)舉證責(zé)任；法院具有終審權(quán)，法院不僅可以對(duì)政府公開與否具有裁判權(quán)，亦可對(duì)政府行政決定所依據(jù)的事實(shí)進(jìn)行裁判。首先該法規(guī)定政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的政府信息，其中包括行政機(jī)關(guān)在《聯(lián)邦政府公報(bào)》中公布的信息，同時(shí)也需要保證公眾可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或者圖書館等平臺(tái)查閱并復(fù)制文件信息；另一種是依據(jù)公眾申請(qǐng)而公開的政府信息，即只要公眾的申請(qǐng)符合該法規(guī)定的時(shí)間地點(diǎn)以及所遵循的程序規(guī)定，政府就應(yīng)當(dāng)根據(jù)公眾申請(qǐng)而立即向其提供所需信息檔案材料。其次該法具有較為完善的救濟(jì)機(jī)制。公民個(gè)人在申請(qǐng)信息公開被拒絕時(shí)有權(quán)通過(guò)相應(yīng)的司法救濟(jì)途徑獲得救濟(jì)的權(quán)利。

四、法律分析

通過(guò)以上的理論闡述及域外經(jīng)驗(yàn)的引入，讓我們回過(guò)頭重新審視這個(gè)案例。本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于某街道依據(jù)《政府信息公開規(guī)定》第二十三條第（五）項(xiàng)的規(guī)定對(duì)劉某某作出的答復(fù)，適用法律是否正確，是否是法律規(guī)定的排除在政府信息公開受案范圍之外的。筆者認(rèn)為某街道在劉某某明確了申請(qǐng)內(nèi)容，即“公開當(dāng)時(shí)的配房單及購(gòu)房或調(diào)撥房屋的原始申請(qǐng)資料，即該戶的《件袋》資料”后，某街道據(jù)此答復(fù)劉某某，該街道是配合區(qū)政府相關(guān)部門對(duì)劉某的違章建筑予以拆除，主體并非該街道，街道并無(wú)劉某某要求獲取的配房單等資料，而劉某某回郵件稱既然該街道是配合政府相關(guān)部門，希望知道相關(guān)政府部門的名稱。該街道據(jù)此依照《政府信息公開規(guī)定》第二十三條第（五）項(xiàng)之規(guī)定，告知?jiǎng)⒛衬吃撔畔⒎墙K路街道之法定職責(zé)，建議劉某某向某區(qū)法制辦咨詢。

筆者認(rèn)為，根據(jù)《政府信息公開條例》和《政府信息公開規(guī)定》之規(guī)定，被上訴人某街道具有受理和處理政府信息公開申請(qǐng)的法定職責(zé)。本案中，上訴人劉某某申請(qǐng)獲取“X年X月X日某街道市政科拆遷某路某弄底違章建筑劉某一家安置閔行區(qū)某路某新村某號(hào)某室及某號(hào)某室房屋的被安置人員名單的原始資料信息”的信息，后補(bǔ)充說(shuō)明，當(dāng)時(shí)的配房單及購(gòu)房或調(diào)撥房屋的原始申請(qǐng)資料，即該戶的《件袋》資料。被上訴人經(jīng)審查認(rèn)為，上述內(nèi)容描述所稱的拆遷某路某弄底違章建筑，涉及強(qiáng)制拆除上述違法建筑，其并非該次拆除工作的指揮實(shí)施者；且根據(jù)1999年實(shí)施的《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定》，被上訴人并無(wú)拆除違法建筑的行政職責(zé)，僅配合相關(guān)行政部門實(shí)施強(qiáng)制拆除?！墩畔⒐_規(guī)定》第二十三條第（五）項(xiàng)規(guī)定，申請(qǐng)公開的政府信息不屬于本機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人不屬于本機(jī)關(guān)公開；對(duì)能夠確定該政府信息的公開機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人公開機(jī)關(guān)的名稱、聯(lián)系方式。被上訴人根據(jù)上述事實(shí)及法律規(guī)定，答復(fù)上訴人申請(qǐng)公開的信息不屬于其公開職責(zé)權(quán)限范圍，并建議上訴人向某區(qū)人民政府法制辦咨詢，履行了政府信息公開的法定職責(zé)，且適用法律正確，行政程序合法。上訴人請(qǐng)求撤銷被上訴人作出的政府信息公開告知并要求獲取相關(guān)政府信息，理由不能成立。

政府信息公開類訴訟作為一種新型的行政訴訟的出現(xiàn)發(fā)展不是挑刺也不是給政府機(jī)關(guān)找麻煩的，是有利于政府信息公開制度的實(shí)施和完善，甚至推動(dòng)政府信息公開制度法制化的發(fā)展與提高。作為獲取訴訟救濟(jì)保障的前提，界定政府信息公開行政訴訟受案范圍顯得尤為重要，但同任何新生事物一樣，它也存在著問(wèn)題和不足，需要一個(gè)完善過(guò)程。（作者單位：中國(guó)人民公安大學(xué)）

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