李學(xué)謙　劉瀟鉞

摘要：科斯提出的交易費用概念，在社會發(fā)展過程中普遍存在，特別是在政府采購的過程中，影響著采購目標(biāo)的實現(xiàn)和采購質(zhì)量的保證。本文試圖通過分析北京市農(nóng)民住宅抗震節(jié)能工作實施方案，從農(nóng)村建設(shè)的角度來探索這一問題。

關(guān)鍵詞：交易費用；政府采購；抗震節(jié)能；政策

科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中首次提出“交易費用”的思想，經(jīng)過追隨者的不斷研究和完善，交易費用可以總結(jié)為：因信息不對稱造成的達成交易所支付的成本與費用，包括搜索信息成本、合約談判成本、監(jiān)督合約施行等成本。政府采購具有為滿足社會公共需要而進行采購活動的公益性屬性，但作為市場交易的主體之一，必須遵循市場資源配置的規(guī)則，因此在采購過程中必然存在交易費用的問題。

政府采購作為市場活動的一部分，需要樹立成本收益意識。要明晰采購目的、界定采購功能，并分析實現(xiàn)各項功能所付出的相應(yīng)成本，以最小的支出實現(xiàn)“必要功能”，剔除“多余功能”，衡量“附加功能”的成本受益比，最終做到錢盡其用。

采購功能界定可以通過在招標(biāo)采購中對采購對象具體功能描述實現(xiàn)。比如公車采購可以在招標(biāo)書中描述為：運輸載重區(qū)間值、運行速度區(qū)間值、安全系數(shù)區(qū)間值等，凡是符合運輸功能、快捷功能、安全功能區(qū)間值的產(chǎn)品都可以參與投標(biāo)。采購支出成本也容易衡量，實現(xiàn)必要功能的產(chǎn)品以價低者勝。難點在于如何細化衡量達成政府必要功能發(fā)生的全社會的交易費用，比如政府采購公車會有眾多企業(yè)參與競爭，每一個企業(yè)都要投入資源研究報價方案、撰寫標(biāo)書、疏通關(guān)系，政府要組織專家逐項評估、可能會組織多輪競價，這些環(huán)節(jié)的所產(chǎn)生的隱形成本便是交易費用的一種。制度經(jīng)濟學(xué)著力于產(chǎn)權(quán)制度與相應(yīng)的激勵、經(jīng)濟行為相互關(guān)系的經(jīng)濟學(xué)研究，重點討論不同的制度安排如何減少交易費用，分析資源配置效率與社會總體經(jīng)濟效益的損益。現(xiàn)以《北京市農(nóng)民住宅抗震節(jié)能工作實施方案（2013年）》這一制度安排為具體案例，分析該項制度安排如何降低政府功能采購方面的交易費用，實現(xiàn)社會總體收益最大化這一政策目標(biāo)。

一、簡要介紹北京市農(nóng)村抗震節(jié)能減排工作實施方案的制度安排

北京市農(nóng)村住宅抗震節(jié)能工作實施方案（后文簡稱為制度安排）作為一項制度安排從“大”政府采購的本質(zhì)上可以理解為政府對農(nóng)民住宅節(jié)能抗震功能的采購。實施的主要措施是以獎代補 根據(jù)政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、操作規(guī)范、統(tǒng)籌推進的原則實現(xiàn)計劃組織安排5萬戶農(nóng)宅抗震節(jié)能改造工作。重點支持農(nóng)宅新建翻建和抗震節(jié)能綜合改造的政府采購目標(biāo)。

主要流程為：

1.農(nóng)戶或村集體自愿申報。農(nóng)民住宅新建翻建或抗震節(jié)能綜合改造采取農(nóng)戶或村集體自愿申報的方式。

2.專業(yè)機構(gòu)進行鑒定，估改造方案要經(jīng)區(qū)縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)委組織專家討論通過后方可實施。

3.制定施工方案單（散）戶或整村進行新建翻建的農(nóng)宅，由農(nóng)戶自主實施的，可委托由農(nóng)戶擇定的施工單位提出施工方案，承建工匠須參加區(qū)縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)委舉行的相關(guān)培訓(xùn)；由村集體統(tǒng)一組織實施新建翻建農(nóng)宅的，可委托由村集體擇定的施工單位提出施工方案，施工方案必須符合市相關(guān)部門提出的建設(shè)內(nèi)容、標(biāo)準和要求；

4.施工監(jiān)理和驗收，區(qū)縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)委確定施工監(jiān)理單位，施工監(jiān)理單位負責(zé)對本區(qū)縣農(nóng)民住宅新建翻建或抗震節(jié)能綜合改造的監(jiān)理，農(nóng)戶或村集體選擇的本村農(nóng)民也可參與施工監(jiān)理。新建翻建或綜合改造完成后，由區(qū)縣新農(nóng)辦、住房城鄉(xiāng)建設(shè)委組織相關(guān)部門和專家進行驗收。

5. 資金獎勵與配套。市政府按照新建翻建及綜合改造每戶2萬元的標(biāo)準，對區(qū)縣政府予以獎勵，獎勵資金由各區(qū)縣統(tǒng)籌使用。

二、 從減少交易費用的視角分析該項制度的政策效果和利弊得失

政府以每戶兩萬元的固定成本支出實現(xiàn)抗震節(jié)能功能采購目標(biāo)的同時減少了全社會的信息搜尋成本、合約談判成本、監(jiān)督合約施行等成本，從這個角度出發(fā)，可以分析該項制度存在以下優(yōu)勢：

第一，該項制度安排有利于實現(xiàn)政府采購對象分散決策的科學(xué)性和合理性。農(nóng)民作為住房改造的主體最了解自己的實際情況，簡單衡量成本收益后便可以作出是否改造的決定，達成采購合約的搜尋信息成本可以相應(yīng)降低，并且不存在合約談判成本，凡是有利可圖的政府采購對象都可以自行履行合約。該項制度安排尊重了農(nóng)民作為改善居住條件提供節(jié)能抗震功能的政府采購對象的主體地位。

第二，該項制度安排能夠用可控的支出、低交易成本實現(xiàn)政策目標(biāo)。首先政府對提供該項功能的農(nóng)戶每戶補助兩萬元的成本是可控和固定的。通過農(nóng)民自主申報、自行施工、政府驗收檢查、獎勵補助的方法可以減少中間的尋租環(huán)節(jié)，農(nóng)民既是提供政府采購功能的主體又是該項功能受益的對象，固定資金獎勵的方式激發(fā)了農(nóng)民的改造積極性，政府在監(jiān)督合約實施方面的支出可以相應(yīng)減少，因為很少有人會在建設(shè)自己的房屋過程中偷工減料。這里面整個社會的交易成本是非常低的，政府補助的就是農(nóng)民所得的。

第三，該項制度安排對于促進農(nóng)村經(jīng)濟、擴大社會內(nèi)需有較強的正外部性?？拐鸸?jié)能改造需要建筑工人，增加了農(nóng)閑期間農(nóng)民的收入，而且這種打散工收入基本上超過了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入。另外進行翻新、改造施工會刺激鋼筋、水泥、裝修等方面的需求，產(chǎn)業(yè)帶動作用強，具有較強的社會正外部性。

該制度在實現(xiàn)政府功能采購目標(biāo)的同時減少了社會交易費用，具有進步意義。但客觀上存在著如下缺陷與不足：

首先，該項制度安排在結(jié)果上可能存在一定程度的不公平因素，造成社會弱勢群體福利的受損。政府支出抗震節(jié)能獎勵經(jīng)費是為了采購農(nóng)民進行危房抗震改造和節(jié)能升級的功能，但是從結(jié)果上看這項制度容易造成中等收入以上的農(nóng)民受益，而真正生活在危房里的困難農(nóng)民可能因無法支付抗震節(jié)能改建的其他自籌支出而無法享受該項制度。

其次，該項制度安排從長遠上看具有加速、透支市場需求效應(yīng)，造成社會長期利益的受損。汶川發(fā)生地震后政府決定對危房和不節(jié)能的房子進行改造，這本來是一件非常好的政府功能采購安排。但是農(nóng)民不確定該項制度是否具有持續(xù)性，因此會抓緊機會進行改造建設(shè)工作，個別家庭存在負債蓋房的情形。房屋是耐用品，農(nóng)村一般房屋更新的年限是50年，因此有些不需要或不急迫需要更新的房屋可能會有更新的沖動，因為只要提前翻蓋房屋的時間成本低于財政獎勵的兩萬元補貼，翻新就是有利可圖的。這客觀上加快了房屋更新的速度并透支了有效需求。

最后，如果是村委會集體進行改建的話，需要區(qū)縣指定的施工單位進行設(shè)計施工。這對私人工程隊的收益具有擠出效應(yīng)，并且容易產(chǎn)生政府與施工方的尋租和質(zhì)量問題。

三、從減少交易費用的視角簡要談?wù)剬υ擁椪δ懿少徶贫鹊母倪M建議

根據(jù)上述分析的優(yōu)勢和不足，從減少交易費用的視角實現(xiàn)政府節(jié)能抗震功能采購的目標(biāo)，同時達成社會總體福利最大化，可以認為該項制度安排可以做以下幾方面的改進：

首先，健全對農(nóng)村困難群眾危房抗震節(jié)能改造的兜底政策。對于居住的房屋鑒定為危房，但確實沒有能力進行改造的困難農(nóng)民進行全額財政補貼，這要綜合考慮各區(qū)縣的財政收入水平，可以根據(jù)具體情況制定扶助標(biāo)準、扶助名額、登記等待制度。

其次，明確該項功能采購制度的延續(xù)性。要將該項制度進行長久化執(zhí)行，尤其要做好制度的宣傳講解工作。避免農(nóng)民因為擔(dān)心制度的退出而提前、超能力的進行房屋改建工作。

最后，建議取消對施工方的準入資格限制。農(nóng)民或村委會可以自行選擇施工方，因此造成的對于質(zhì)量的不確定性可以通過加強驗收標(biāo)準進行規(guī)避，要盡量減少中間的制度障礙和層級，從而降低交易成本和尋租概率。（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)）