汪永福

（安徽大學，安徽 合肥 230601）

論區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的平衡協(xié)調(diào)原則

汪永福

（安徽大學，安徽 合肥 230601）

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅已經(jīng)取得理論共識，也是國家科學發(fā)展的體現(xiàn)，但國家協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展缺乏常態(tài)化、規(guī)范化的有效機制。作為法律控制的文明國家，法律應(yīng)是協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的常態(tài)、規(guī)范手段。平衡協(xié)調(diào)本身不僅是協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的舉措，更是區(qū)域協(xié)調(diào)法治論普遍的核心價值，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主體、客體、內(nèi)容、措施等系統(tǒng)化的平衡協(xié)調(diào)。平衡協(xié)調(diào)應(yīng)從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的特有原則、基本原則、法定原則進入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)，發(fā)揮其作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則指導區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法和調(diào)節(jié)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的雙重價值。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；立法；基本原則；平衡協(xié)調(diào)

一、引言

區(qū)域間的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展是任何一個大國必然面臨的問題，我國區(qū)域間的自然資源條件、地理位置、經(jīng)濟技術(shù)基礎(chǔ)和社會歷史文化背景等的差異程度要遠遠超過國外一般的區(qū)域不平衡國家[1]。我國在過去的發(fā)展階段中，更多采取的是“非均衡”的發(fā)展戰(zhàn)略，使得區(qū)域間發(fā)展問題顯得更為嚴重，尤其是區(qū)域間發(fā)展失衡，主要包括區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)以及城鄉(xiāng)之間發(fā)展的諸多不平衡，區(qū)域居民收入差距、享受公共服務(wù)水平的差距。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是國民經(jīng)濟平穩(wěn)、健康、高效運行的前提，也符合現(xiàn)代國家發(fā)展的正當性要求，而過度的區(qū)域“非均衡”發(fā)展則可能威脅國家的社會穩(wěn)定。

當前我國的區(qū)域協(xié)調(diào)雖已成為國家戰(zhàn)略，是科學發(fā)展的一部分，但是區(qū)域協(xié)調(diào)制度還存在諸多問題，如尚未建立統(tǒng)一的區(qū)域協(xié)調(diào)機制[2]，無法制定協(xié)同的區(qū)域政策，政府協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的職能邊界不確定，政府協(xié)調(diào)區(qū)域行為不規(guī)范等。簡言之，區(qū)域發(fā)展與區(qū)域協(xié)調(diào)過程中存在的問題可以概括為兩方面。一方面，區(qū)域本身發(fā)展過程中的不均衡問題，當然區(qū)域發(fā)展不限于不均衡問題，但區(qū)域發(fā)展過程中的不均衡是問題之源；另一方面，治理區(qū)域不均衡的政府協(xié)調(diào)機制問題，表現(xiàn)為政府協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展過程的失范、失序。

通過法律控制的文明社會，不管是法治的理念，還是法律的功能效應(yīng)，不論從授權(quán)政府協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，還是用法律控制政府的協(xié)調(diào)行為，法律都應(yīng)是協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展以及促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效手段。具體說來，區(qū)域協(xié)調(diào)立法確定了政府職能的邊界，對政府在區(qū)域發(fā)展過程中應(yīng)何時協(xié)調(diào)、如何協(xié)調(diào)等問題進行明確界定，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的立法保證了區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)，使區(qū)域發(fā)展的步伐更協(xié)調(diào)、更安全、更長遠，以法律的嚴肅性、規(guī)范性和連續(xù)性保證了區(qū)域協(xié)調(diào)過程的持續(xù)、順利進行，從而使政府協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的行為規(guī)范化、制度化，為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供法治保障。但是，我國當前并沒有促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的立法，法律在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中長期處于缺位狀態(tài)，平衡協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)涵的忽視是區(qū)域發(fā)展不均衡的內(nèi)因，同時平衡協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展立法的缺乏，亦導致區(qū)域協(xié)調(diào)機制的失序。如何在區(qū)域發(fā)展過程中，導入平衡協(xié)調(diào)發(fā)展理念，通過平衡協(xié)調(diào)思想促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的產(chǎn)生，正是“平衡協(xié)調(diào)”理念的價值所在。

當前，我國并無系統(tǒng)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法，如何使平衡協(xié)調(diào)理念在區(qū)域發(fā)展與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法過程同時發(fā)揮有效作用，通過平衡協(xié)調(diào)理念進入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法過程中并成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)的基本原則，不失為理想的路徑選擇。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的基本原則是指由區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律確認并貫穿于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律規(guī)范中，在國家進行區(qū)域協(xié)調(diào)過程中普遍遵循的根本準則。換言之，一方面，其應(yīng)貫穿于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的整個過程是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的指導思想；另一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的基本原則應(yīng)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)的一部分，同時調(diào)整區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律關(guān)系。

從學術(shù)史的角度考查區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的基本原則以及平衡協(xié)調(diào)原則這一論題，可以看出以往的學術(shù)研究主要基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法法律原則體系構(gòu)建角度論證法律原則，例如，華國慶①華國慶：《論中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法基本原則》，載《南京審計學院學報》，2010年第2期，第9頁。認為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律規(guī)范的原則應(yīng)是公平原則、平衡協(xié)調(diào)原則、法制統(tǒng)一原則、區(qū)別對待原則、可持續(xù)發(fā)展原則；周繼紅②周繼紅：《我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展法治化內(nèi)涵研究》，載《北方法學》，2011年第4期，第75頁。確定以公平原則、平衡協(xié)調(diào)原則、市場調(diào)節(jié)與政府宏觀調(diào)控相結(jié)合原則以及可持續(xù)發(fā)展原則為主的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法基本原則③此外，王麗娜認為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律機制的基本原則為：平等互惠、優(yōu)勢互補、靈活運用原則；文正邦認為應(yīng)堅持規(guī)范政府行為與規(guī)范市場行為并重原則、制度構(gòu)建和制度創(chuàng)新原則、可持續(xù)發(fā)展原則、針對西部特點和實際因地制宜原則、綜合性和系統(tǒng)性原則以及以人為本、富民為主原則等六大基本原則；張瑞萍認為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律規(guī)范應(yīng)包括公平原則、資源優(yōu)化配置原則、市場機制和政府調(diào)控機制相結(jié)合原則。具體參考：文正邦：《區(qū)域法治研究縱論》，載《法制現(xiàn)代化研究》，2009年第1期，第372頁；王麗娜：《中部地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律機制研究》，載《行政與法》，2009年第11期，第49頁；張瑞萍：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展促進法的立法基礎(chǔ)與原則》，載《經(jīng)濟體制改革》，2010年第2期，第129頁。。這些宏觀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律原則體系的構(gòu)建，為后續(xù)研究提供了理論框架，但是對于這些原則如何作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律原則，如何進入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)以及如何發(fā)揮其作為法律原則應(yīng)有的作用等鮮有論證。本文從分析區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法法律原則的基本理論入手，界定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的原則，以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的一般原則、特有原則、法定原則作為建構(gòu)路徑，并以法定原則確定后方可進入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)，進而認定平衡協(xié)調(diào)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的基本原則、核心原則，并確定其應(yīng)有區(qū)域發(fā)展過程主體、協(xié)調(diào)手段、協(xié)調(diào)對象、協(xié)調(diào)目標的平衡協(xié)調(diào)內(nèi)涵。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則建構(gòu)

在建構(gòu)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則之前，有必要探討幾個法律原則的基礎(chǔ)理論問題：法律原則是什么？法律中有沒有法律原則？法律原則何以成為法律？首先，法律原則應(yīng)是一種基礎(chǔ)性的真理、原理，是普遍存在的自然法，為法律制度的構(gòu)建提供了準繩，體現(xiàn)了法的正義價值。

德沃金在建構(gòu)性詮釋模式中關(guān)于法律原則的論證被認為是現(xiàn)代關(guān)于法律原則最為成功的論述，其中就肯定了法律原則是法律不可或缺的一部分，并用兩個問題說明其觀點，即我們?yōu)槭裁从欣碛勺袷貙嵍ǚ梢?guī)則？答案是其所體現(xiàn)的法律原則。那么，我們?yōu)槭裁从欣碛勺袷剡@條法律原則？因為這條原則與其他原則共同構(gòu)成了統(tǒng)一、融貫的原則體系，這一體系說明了我們?yōu)槭裁磳ι鐣钠渌蓡T負有政治義務(wù)。缺少法律原則體系的支撐，無法說明法律的規(guī)范性與約束力[3]。法律原則與法律規(guī)則等具體規(guī)范是整體的系統(tǒng)，其有共同的理念和共同的價值追求，法律原則是存在于整個法律體系中的，體現(xiàn)了法律的精神實質(zhì)，是一種客觀存在。

法律既然存在法律原則，法律原則又以何形式存在于法律中，也可以說法律原則通過何種路徑進入法律體系。法律原則是不是經(jīng)過法律規(guī)范的確認方具法律效力，這樣的話，在大陸法系，法律原則須經(jīng)成文法的認可才可稱為法律，當然同樣在英美法系達到先例的認同和法官的確信是法律原則進入法律體系的必經(jīng)之道。如果省略其他形式分類，大體上可以把法律原則分為“非實定的法律原則”和“實定的法律原則”。所謂“非實定的法律原則”，是指不是通過現(xiàn)行的實在法明文規(guī)定的法律原則，由于其處于自我存在的狀態(tài)，也可以稱為“自存的法律原則”，如那些沒有被法律明確規(guī)定的“自然法原則”。與此相對應(yīng)，那些通過現(xiàn)行法律明文規(guī)定下來的法律原則稱為“實定的法律原則”[4]。所以，以此標準對法律原則進行分類，實定的法律原則和非實定的法律原則共同構(gòu)成了法律原則的內(nèi)涵和外延，也是法律原則進入法律規(guī)范的路徑。

因此，一方面，立法活動是在非實定法律原則的指導之下進行的；另一方面，通過非實定法律原則指導制定的法律中又包含了實定的法律原則。也就是說，非實定的法律原則在具體立法之前、在實在法之外評價、影響、指導立法；實定法的法律原則在立法中、立法后、實在法之內(nèi)評價立法。法律原則是法律的基本要素之一[5]，應(yīng)是法律文本的組成部分。另外，法律原則是部門法規(guī)則形成的基礎(chǔ)與本源，是法的規(guī)則正當性的根據(jù)；對部門法規(guī)則的解釋發(fā)揮指導作用；是法的規(guī)則沖突的評價標準；可以進行法律漏洞補充[6]。

平衡協(xié)調(diào)不僅僅是理論法學中的學術(shù)成果，而且應(yīng)運用于部門法學，如經(jīng)濟法中以“國家協(xié)調(diào)論”[7]為代表的平衡協(xié)調(diào)思想。其一，平衡協(xié)調(diào)思想是主體、客體、手段、目標、利益等諸多方面的平衡協(xié)調(diào)，是一種全面的平衡協(xié)調(diào)。其二，平衡協(xié)調(diào)是系統(tǒng)化的平衡協(xié)調(diào)，其本身也是系統(tǒng)的表現(xiàn)。具體而言，平衡協(xié)調(diào)首先是整體的平衡協(xié)調(diào)；其次是級次的平衡協(xié)調(diào)，最后也是結(jié)構(gòu)與功能的平衡協(xié)調(diào)[8]。

區(qū)域發(fā)展本身就是一種平衡協(xié)調(diào)，不論從區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)主體、內(nèi)涵、對象、手段以及追求的目標，從始至終都內(nèi)嵌了平衡協(xié)調(diào)思想。區(qū)域發(fā)展的平衡協(xié)調(diào)是整體的區(qū)域協(xié)調(diào)，包括區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)，包括區(qū)域的經(jīng)濟、社會、生態(tài)的整體協(xié)調(diào)。區(qū)域發(fā)展的平衡協(xié)調(diào)也包括中央與地方的層級協(xié)調(diào)。區(qū)域發(fā)展的平衡協(xié)調(diào)包括協(xié)調(diào)的平衡和平衡的協(xié)調(diào)，也就是手段和目的的平衡協(xié)調(diào)，一方面，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是政府調(diào)節(jié)和市場機制的共同作用，而且政府調(diào)節(jié)的內(nèi)部手段之間應(yīng)平衡協(xié)調(diào)、發(fā)揮多種手段的合力；另一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目的的實質(zhì)就是區(qū)域間利益的平衡協(xié)調(diào)。因此，平衡協(xié)調(diào)應(yīng)是協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展過程以及構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)的指導思想和原則，平衡協(xié)調(diào)也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的精神內(nèi)核和核心原則。

通過以上論述，可以看出法律規(guī)范中存在法律原則，也需要法律原則，而且法律原則不僅在應(yīng)然層面指導立法，又通過立法進入法律規(guī)范調(diào)整法律行為。平衡協(xié)調(diào)本身是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的精神內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)，也是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度實踐。鑒此，平衡協(xié)調(diào)應(yīng)作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則。

三、平衡協(xié)調(diào)作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則之路徑

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則的確立標準是指此項原則為什么可以成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則，即構(gòu)成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則的法律依據(jù)是什么。從構(gòu)成法律規(guī)范立法的法律原則的一般理論出發(fā)，認為成為區(qū)域協(xié)調(diào)法律立法的法律原則應(yīng)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)的特有原則、基本原則和法定原則。

（一）平衡協(xié)調(diào)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的特有原則

作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的特有原則，包括兩方面內(nèi)容，一方面，不應(yīng)包括法律的一般原則，例如立法應(yīng)該遵循的憲法原則、法治原則、民主原則、科學原則，這是所有法律的立法必須遵守的原則，不能作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的特有原則；另一方面，必須是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法特有的，即區(qū)別于其他法律原則的原則。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的特有原則要反映區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)的本質(zhì)。不同的社會關(guān)系具有不同的法的基本原則，不同社會關(guān)系的特質(zhì)決定了調(diào)整該社會關(guān)系的法的基本原則的獨特性，也是區(qū)別其他法的基本原則之所在。從根本上說，法律的基本原則是由法律調(diào)整的社會關(guān)系的本質(zhì)屬性決定的，社會關(guān)系的本質(zhì)屬性如何，法律的基本原則就應(yīng)當如何[9]。所以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則應(yīng)反映區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的本質(zhì)，如區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是一部規(guī)范干預(yù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展促進法，是公平法，其基本原則應(yīng)該反映這些本質(zhì)。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的特有原則要反映區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)的理念和宗旨。法律的基本原則表明法律的根本宗旨，法律有什么樣的根本宗旨相應(yīng)就有什么樣的基本原則，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)的理念和宗旨是促進區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的特有原則要反映區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)的基本內(nèi)容。區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則應(yīng)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法基本內(nèi)容的集中體現(xiàn)，也是構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法體系的基礎(chǔ)。因此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)包括哪些內(nèi)容，體系如何構(gòu)建，應(yīng)當在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則中體現(xiàn)。

（二）平衡協(xié)調(diào)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的基本原則

作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的基本原則指其應(yīng)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的基本原則，是具體原則的一般化，不是局部原則，而是涵蓋所有具體原則的基本原則。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的基本原則應(yīng)當是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法的普遍原則，具有普遍適用性，不僅是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的基本原則，還是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展特別法的一般性原則。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的基本原則意味著其應(yīng)當統(tǒng)領(lǐng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的具體制度。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的基本原則是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律制度的統(tǒng)攝，也是其他具體區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律制度的淵源，而其他具體區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法制度只不過是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法基本原則的具體展開?？偠灾?，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的基本原則應(yīng)當貫穿于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律制度的始終。

（三）平衡協(xié)調(diào)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法定原則

作為是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法定原則，是指其應(yīng)為一種應(yīng)然性的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的法定原則，而不是超越區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的法律原則。一方面，形式上，我國當前在實際社會關(guān)系中只存在實質(zhì)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律關(guān)系，并不存在形式的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律，所以不存在實定的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的基本原則；另一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的非法定的法律原則是沒有通過實在法明文規(guī)定的法律原則，處于自我存在的自然狀態(tài)，它是一種精神，是蘊含在法律規(guī)范中的精神，只是一種無法言明的或正在等待發(fā)現(xiàn)的理念。所以，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的基本原則主要是指應(yīng)然性的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法定原則。

現(xiàn)代文明社會的法律能夠給人們提供一個正當性的預(yù)期，而實定的法律原則構(gòu)成了法律的一部分，其應(yīng)當遵循法律應(yīng)該提供正當性預(yù)期這一普遍規(guī)律。我國作為成文法國家，法律之所以能發(fā)揮效力因為它規(guī)定于法律當中，法律原則的規(guī)范化、制度化是法律原則進入法律規(guī)范的方式與途徑，更是其發(fā)揮其有效作用的重要方式，這也是法律原則在法律規(guī)范中發(fā)揮效用的形式標準。

因此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則是指該項原則反映在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的立法當中，即被實在法規(guī)定的法律原則，它通過具體的法律規(guī)范體現(xiàn)，是一種規(guī)范化的法律原則，而法律原則的規(guī)范化指法律原則應(yīng)該具備可普遍化、可規(guī)約性、可證立性等特征，而具備這一特征，就應(yīng)該規(guī)定于實在法當中[10]。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的法律原則需要法律原則的規(guī)范化，這有利于法律原則更好發(fā)揮應(yīng)有功能，也有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律的科學化、完整化。

四、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法之平衡協(xié)調(diào)的系統(tǒng)化分析

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的平衡協(xié)調(diào)是一種系統(tǒng)化的平衡協(xié)調(diào)，具體來說，就是協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展過程中主體、協(xié)調(diào)手段、協(xié)調(diào)對象、協(xié)調(diào)目標等諸多方面的平衡協(xié)調(diào)。

（一）協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展主體的平衡協(xié)調(diào)

協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的主體一般包括市場機制自身的調(diào)節(jié)與政府干預(yù)，這兩者的平衡協(xié)調(diào)是指在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，市場調(diào)節(jié)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和政府干預(yù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展兩者的結(jié)合，也就是“有形的手”與“無形的手”之間的協(xié)調(diào)。兩者的協(xié)調(diào)，不僅反映了市場調(diào)節(jié)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效作用邊界，也確定了政府干預(yù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的行為邊界。完全的市場調(diào)節(jié)和完全的政府干預(yù)都是同一個事物的兩個極端，從中西方近代經(jīng)濟發(fā)展的歷史就是從兩個極端走向均衡的歷史。完全的市場調(diào)節(jié)擺脫不了市場失靈的弊端，完全的政府干預(yù)同樣面臨政府干預(yù)的失敗，但不能因失靈而不要市場調(diào)節(jié)機制，畢竟當前尚未設(shè)計出更好的資源配置機制，也不能因失敗而放棄政府干預(yù)，而是尋求和把握兩者的最佳結(jié)合點，發(fā)揮兩者的互補功能。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法應(yīng)當是市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有機結(jié)合的產(chǎn)物，與生俱來就具有平衡協(xié)調(diào)性。第一，正確認識市場調(diào)節(jié)資源配置在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用，把握市場調(diào)節(jié)的功能邊界；確定政府干預(yù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的職能范圍，把握政府干預(yù)的職權(quán)邊界。第二，對市場調(diào)節(jié)區(qū)域協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的活動進行監(jiān)管，促進其功能的發(fā)揮；對政府干預(yù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展行為進行規(guī)制，使其正當而科學地干預(yù)。第三，促進市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)的配合和制約，使市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)各司其職，共同調(diào)節(jié)和干預(yù)好區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

另外，從協(xié)調(diào)的政府主體亦可以看出，我國當前并無明確、統(tǒng)一協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的機構(gòu)，政府協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展機構(gòu)之間的關(guān)系錯綜復雜。例如，當前協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的主要有國家發(fā)改委、國土資源部、財政部、中國人民銀行，而且國家發(fā)改委內(nèi)部又存在地區(qū)經(jīng)濟司、西部開發(fā)司、東北振興司、發(fā)展規(guī)劃司、農(nóng)村經(jīng)濟司、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)司、經(jīng)濟貿(mào)易司、財政金融司，有關(guān)固定資產(chǎn)投資中央財政性建設(shè)性資金的安排以及重大項目建設(shè)的審核等涉及到國家發(fā)展改革委固定資產(chǎn)投資司等諸多部門的協(xié)調(diào)④陳宣慶、張可云：《統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略問題與政策研究》，北京：中國市場出版社，2007年版，第172-178頁。。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主體機構(gòu)過多、地方政府區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)的缺乏、區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)立失范等問題，無不與政府協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展中平衡協(xié)調(diào)理念的缺乏有關(guān)。

（二）協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展措施的平衡協(xié)調(diào)

協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的措施主要是指政府干預(yù)區(qū)域發(fā)展下的制度措施，包括財政、金融、區(qū)域規(guī)劃等手段，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展措施的平衡協(xié)調(diào)就是優(yōu)化組合財政政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域規(guī)劃政策，促進各項區(qū)域政策的有效結(jié)合和良性互動，發(fā)揮區(qū)域政策的合力，協(xié)同促進區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

區(qū)域促進政策的平衡協(xié)調(diào)是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標的必然要求。財政、金融、區(qū)域規(guī)劃等手段是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的統(tǒng)一政策體系，但是由于政策目標的不協(xié)調(diào)以及各種手段不一致，必然導致區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標落空。

要實現(xiàn)各項政策的平衡協(xié)調(diào)，首先，應(yīng)確定政策目標，即確定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策目標，以保證目標的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。其次，構(gòu)建區(qū)域促進政策合作體系，以防止政策重疊，出現(xiàn)不協(xié)調(diào)甚至矛盾，以建構(gòu)協(xié)同機制為核心，創(chuàng)立多層級的協(xié)商機制，進而促進政策措施的平衡協(xié)調(diào)[11]。最后，建立區(qū)域協(xié)調(diào)政策的協(xié)調(diào)執(zhí)行機制，實現(xiàn)財政、金融、區(qū)域規(guī)劃等手段執(zhí)行的平衡協(xié)調(diào)。

（三）協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展客體的平衡協(xié)調(diào)

協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展客體的平衡協(xié)調(diào)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展指向?qū)ο蟮钠胶鈪f(xié)調(diào)，主要包括區(qū)域經(jīng)濟、環(huán)境、社會的平衡協(xié)調(diào)，換言之，人類社會經(jīng)濟發(fā)展不應(yīng)損害地球的生態(tài)系統(tǒng)，不能超越資源和環(huán)境的承載能力，經(jīng)濟發(fā)展不能破壞社會公平。總而言之，區(qū)域經(jīng)濟、生態(tài)、社會的平衡協(xié)調(diào)應(yīng)當遵循區(qū)域經(jīng)濟、生態(tài)、社會的可持續(xù)發(fā)展原則。

區(qū)域經(jīng)濟、生態(tài)、社會的平衡協(xié)調(diào)包括以下三個方面：第一，區(qū)域的生態(tài)可持續(xù)。即指以資源的可持續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)，保護整個生命支撐系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)的完整性，預(yù)防、控制和治理環(huán)境破壞和污染。第二，區(qū)域的經(jīng)濟可持續(xù)。每個國家為滿足人口增加需求和生活質(zhì)量提高需要都要靠發(fā)展經(jīng)濟，區(qū)域的經(jīng)濟可持續(xù)不僅重視經(jīng)濟增長量，更重視經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量，要求節(jié)約資源、降低消耗、減少廢物、提高效率、增加效益、改變傳統(tǒng)生產(chǎn)和消費模式，實現(xiàn)清潔生產(chǎn)和文明消費。第三，區(qū)域的社會可持續(xù)。區(qū)域的社會可持續(xù)指以改善人類生活質(zhì)量、促進社會整體進步為最終目的，強調(diào)要控制人口數(shù)量、提高人口質(zhì)量；合理調(diào)節(jié)社會分配關(guān)系，消除兩極分化、失業(yè)和不平等現(xiàn)象；大力發(fā)展教育、文化和衛(wèi)生事業(yè)，提高人民科學文化水平；建立和健全社會保障體系，保持社會穩(wěn)定[12]。所以，區(qū)域經(jīng)濟、生態(tài)、社會的平衡協(xié)調(diào)是區(qū)域在協(xié)調(diào)發(fā)展過程中應(yīng)當平衡經(jīng)濟、生態(tài)、社會之間的關(guān)系，追求經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益的統(tǒng)一。

（四）協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展目標的平衡協(xié)調(diào)

區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展是協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的目標，實質(zhì)上就是實現(xiàn)區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)的利益平衡，也就是指國家和地方應(yīng)當通過區(qū)域間的分工、協(xié)作以及區(qū)域間利益分享、協(xié)商、補償以促進各區(qū)域主體利益的協(xié)調(diào)發(fā)展。具體來說，區(qū)域利益平衡協(xié)調(diào)的對象不僅包括各區(qū)域之間，也強調(diào)城鄉(xiāng)間利益的平衡協(xié)調(diào)、省域中心與邊遠地區(qū)利益的平衡協(xié)調(diào)，區(qū)域利益的協(xié)調(diào)手段是建立區(qū)域間分工、協(xié)作和區(qū)域間利益分享、協(xié)商、補償機制。

社會是一個或多或少自給自足的團體，既存在利益一致，也存在利益沖突。之所以存在利益一致，是因為社會合作有可能使所有的人過上比他們孤立活動要好得多的生活；之所以存在利益沖突，是因為人們對合作所產(chǎn)生的更大利益如何分配不是漠不關(guān)心，而且每個人都想得到較大，而不是較小的一份[13]。當今社會是多元化社會，多元化社會存在不同的利益主體，也存在不同的利益訴求，必然會產(chǎn)生利益矛盾和沖突。因此，不同利益主體之間的利益協(xié)調(diào)也成為社會的重大問題。區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展同樣如此。在我國，各區(qū)域存在不同的利益訴求，而且不論區(qū)域間還是區(qū)域內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展，實質(zhì)上都是區(qū)域利益協(xié)調(diào)發(fā)展，而法律本身也是通過對權(quán)利和義務(wù)的分配進行利益的平衡和協(xié)調(diào)，正如英國法學家克拉勃所言，“法律是利益的估價，利益是法律的目的物，法律目的在于保障利益”，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法也是一部區(qū)域利益協(xié)調(diào)法，是對區(qū)域利益的一種分配、分享和補償，所以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法是一種法律化的區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制。

當前，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過多強調(diào)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展，而城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展以及省域中心與邊緣地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展問題尚未引起足夠重視。城鄉(xiāng)區(qū)域、省域中心與邊緣地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)有內(nèi)容，所以區(qū)域利益的平衡協(xié)調(diào)也包括城鄉(xiāng)區(qū)域、省域中心與邊緣地區(qū)利益的平衡協(xié)調(diào)。

各區(qū)域主體通過區(qū)域間的分工合作以達到區(qū)域間的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)各區(qū)域的共贏，通過建立區(qū)域利益分配協(xié)商機制、區(qū)域利益補償機制、區(qū)域利益爭端解決機制，實現(xiàn)對區(qū)域利益不協(xié)調(diào)的救濟。一方面，區(qū)域間協(xié)作共贏并非只是一種理想化的理論，現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展是一種正和博弈，而不是零和博弈，不是你之所得即我之所失的時代，而是可以實現(xiàn)共贏的發(fā)展，通過各區(qū)域分工與協(xié)作，充分利用各區(qū)域的比較優(yōu)勢，以追求區(qū)域利益的系統(tǒng)化、一體化。另一方面，在區(qū)域協(xié)作的過程中，不同地方政策的差異、地方性法規(guī)的差異，以及各種內(nèi)在制度如文化傳統(tǒng)導致價值觀和行為規(guī)范等差異。因此，對于阻礙區(qū)域合作的制度障礙和市場無序應(yīng)該進行規(guī)制，建立區(qū)域利益協(xié)商、利益補償?shù)认嚓P(guān)機制，以實現(xiàn)區(qū)域利益的結(jié)果協(xié)調(diào)。

五、結(jié)語

區(qū)域發(fā)展的不平衡、不協(xié)調(diào)已成為國家全面發(fā)展的社會問題，而且協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的制度缺陷在于缺乏規(guī)范、常態(tài)的法治調(diào)節(jié)機制。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法不僅確定了協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的價值理念，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的具體制度設(shè)計提供了理論指導，而且確立了政府干預(yù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的正當性、規(guī)范性，界定了政府的干預(yù)時間、干預(yù)手段和干預(yù)程度。法律原則在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法過程中，具有指導區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)的構(gòu)建和調(diào)整協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展行為的雙重作用。平衡協(xié)調(diào)是解決當前區(qū)域不平衡、不協(xié)調(diào)問題的價值準則，系統(tǒng)涵蓋了區(qū)域發(fā)展中主體、客體、手段、目標等諸多方面的平衡協(xié)調(diào)，認定平衡協(xié)調(diào)作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的法律原則，一方面，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的立法及其制度設(shè)計提供理論和價值指導原則，另一方面，平衡協(xié)調(diào)作為法律原則進入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)，成為協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展和促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要理論工具。誠然，本文論證的僅是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法中平衡協(xié)調(diào)的法律原則，提供的是區(qū)域發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律系統(tǒng)調(diào)節(jié)區(qū)域發(fā)展的一種共通理念，對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的其他原則以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的整體推進，尚需學界深入研究。

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D920.0

A

1672-3805(2014)03-0049-06

2014-03-12

汪永福（1989-），男，安徽大學法學院博士研究生，研究方向為經(jīng)濟法、財政法。