龍?zhí)禅Q,何東閩
(1.北京理工大學 法學院,北京 102488;2.中國政法大學 國際法學院,北京 100088)
在實踐中,土地征收不僅涉及到房屋所有人的相關(guān)利益,還涉及到其他利益相關(guān)人的合法權(quán)益,需要法律的規(guī)范和保護以及有關(guān)部門的關(guān)注和重視?,F(xiàn)實中,由于有關(guān)城市建設用地的法律法規(guī)相對比較健全,城市居民的法律意識相對較強,對城市土地的征收經(jīng)驗比較豐富。因此,在理論界與實務界對城市住房拆遷過程中涉及的第三人保護問題已有比較詳盡的論述。但由于客觀原因,農(nóng)村土地征收過程中農(nóng)民的利益沒有得到足夠的保護,第三人利益更是在很大程度上受到忽視,第三人利益保護制度亟待建立和完善。因此,本文以此為研究對象,試圖從法理、審判實踐、社會現(xiàn)實和發(fā)展趨勢等角度分析闡述有關(guān)問題,并提出有關(guān)制度建設的建議。
本文所指的農(nóng)村土地是指農(nóng)村集體所有的、農(nóng)民依法有權(quán)利用該土地建造房屋及附屬設施的農(nóng)村土地,即《物權(quán)法》第十三章所指的宅基地。不包括用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設的全民所有制和集體所有制的農(nóng)村土地,以及其上設立的土地承包經(jīng)營權(quán)。本文所指的農(nóng)村房屋是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的宅基地上建造的屬于農(nóng)民個人所有或家庭共有的用于個人或家庭居住的房屋,不包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等所有的廠房、倉庫、辦公樓等生產(chǎn)經(jīng)營性房屋。本文所指的第三人是指國家土地征收部門與擁有農(nóng)村住房的農(nóng)民之外的第三人,即房屋征收人和被征收人之外的第三人,與農(nóng)村土地征收補償協(xié)議的第三人的范圍不同?,F(xiàn)實中,農(nóng)村土地征收補償協(xié)議的雙方當事人為國家有關(guān)行政機關(guān)和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,而非農(nóng)民個人。農(nóng)民個人在征收補償協(xié)議這一法律關(guān)系中是作為合同第三人存在的。
1.法律沖突導致的農(nóng)村住房法律地位失位
農(nóng)村房屋為農(nóng)民建造的私有財產(chǎn),依據(jù)民法原理,應當作為獨立的物為農(nóng)民享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。由于我國沒有出臺針對農(nóng)村土地征收的具體法律,在征收過程中,主要參照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定處理。而土地管理法僅將農(nóng)村房屋作為宅基地上的附著物予以補償,人為使農(nóng)村住房的法律屬性從獨立之物變成了孳息,損害了農(nóng)村房屋的獨立性。作為孳息,農(nóng)村房屋的轉(zhuǎn)讓和抵押受到極大限制,造成了下述立法空白的長期存在。
2.立法空白導致第三人權(quán)益無法得到有效保障
十八屆三中全會以前,由于立法方面的空白,農(nóng)村房屋買賣、抵押等行為的合法性存在較大爭議,房屋租賃人在土地征收這一行政行為過程中無法援引民法關(guān)于“買賣不破租賃”原則的有關(guān)規(guī)定,第三人的利益在事實上很難得到有效保護。
(1)房屋買賣行為的合法性
一般而言,農(nóng)村房屋的買賣行為應當區(qū)分為三種情況:一是本村村民購買本村居民的房屋;二是城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村村民的房屋;三是外村村民購買本村村民的房屋。第一種情況下,買賣合同是有效的。宅基地使用權(quán)屬于本集體經(jīng)濟組織共有,集體成員可以依法取得屬于自己的宅基地使用權(quán)。只要買賣雙方的意思表示真實,不侵害他人的合法權(quán)益,且買賣合同經(jīng)本村委會批準的,是具有法律效力的。在農(nóng)村土地征收過程中,房屋購買人有權(quán)獲得征收補償費用,其法律地位并非本文所關(guān)注的利益第三人。第二種情況下,通常認為,買賣合同是無效的。宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的權(quán)利,這種權(quán)利具有主體的特定性。不能隨意處分。宅基地只能在本集體經(jīng)濟組織之間流轉(zhuǎn),本集體經(jīng)濟組織之外的人員無權(quán)取得,故買賣宅基地上附著物的農(nóng)村住房的行為無效。第三種情況,如果外村村民未取得該村村民資格的,那么買賣協(xié)議無效。因為外村村民不屬于本村集體經(jīng)濟組織成員,亦不具有購買主體資格,買賣行為認定為無效。
近年來,由于房屋大幅升值,許多已將農(nóng)村房屋出賣的農(nóng)民向法院提起訴訟,請求確認原農(nóng)村房屋買賣合同無效,并請求房屋買受人返還房屋或主張獲得征地補償款。根據(jù)《合同法》第五十八條的規(guī)定:“合同無效或者被撤銷后,因該合同取得的財產(chǎn),應當予以返還;不能返還或者沒有必要返還的,應當折價補償。有過錯的一方應當賠償對方因此所受到的損失,雙方都有過錯的,應當各自承擔相應的責任”。 由于合同無效,雙方當事人應承擔合同無效產(chǎn)生的法律后果,購房者需要將房屋返還原房東。
(2)農(nóng)村房屋抵押合同的合法性
農(nóng)村房屋之上能否設立抵押權(quán)在理論界和實務界均有爭議。反對者認為,我國《擔保法》第三十六條規(guī)定:“以依法取得的國有土地上的房屋抵押的,該房屋占用范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)同時抵押以出讓方式取得的國有土地使用權(quán)抵押的,應當將抵押時該國有土地上的房屋同時抵押?!薄段餀?quán)法》第一百八十二條規(guī)定:“以建筑物抵押的,該建筑物占用范圍內(nèi)的建設用地使用權(quán)一并抵押。以建設用地使用權(quán)抵押的,該土地上的建筑物一并抵押?!睋?jù)此,可以看出我國對不動產(chǎn)抵押權(quán)的立法采取的是“房地合一”的原則,即房上物權(quán)與地上物權(quán)不能相分離的原則。而宅基地使用權(quán)是我國法律明文規(guī)定不得用于抵押的權(quán)利,這一規(guī)定應及于宅基地上建造的不動產(chǎn)。因為如果農(nóng)民以農(nóng)村房屋抵押,應視為連同其范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)一并抵押。因此,以農(nóng)村房屋作抵押物的抵押合同因違反國家法律法規(guī)的禁止性規(guī)定而無效。此外,過去土地管理部門*《土地管理法》第十一條第二款規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設的,由縣級人民政府登記造冊,核發(fā)證書,確認建設用地使用權(quán)?!眱H為宅基地的所有權(quán)人農(nóng)村集體經(jīng)濟組織出具宅基地使用權(quán)憑證,據(jù)此確定農(nóng)民有權(quán)在宅基地上建造房屋。但農(nóng)村房屋無法與城市住宅一樣獲得產(chǎn)權(quán)憑證。根據(jù)我國立法采取的抵押權(quán)登記設立主義,沒有產(chǎn)權(quán)憑證的農(nóng)村房屋根本無法進行抵押權(quán)登記,因而無法設立抵押權(quán),造成抵押合同自始履行不能,抵押合同無效[1]。相反的觀點認為,我國法律雖然禁止在宅基地使用權(quán)上設立抵押權(quán)的行為,但并未明文禁止就農(nóng)村房屋單獨設立抵押權(quán)。根據(jù)“法無明文規(guī)定即有權(quán)”的民法基本原則,在農(nóng)村房屋上設立抵押權(quán)并無不妥。并且,《土地管理法》第六十二條第四款規(guī)定:“農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準。”既然房屋所有權(quán)的買賣并未被法律所禁止,作為擔保物權(quán)的抵押權(quán)也當不被禁止[1]。
目前,農(nóng)村土地制度改革在各地試點展開,農(nóng)村房屋抵押權(quán)問題是各地改革涉及的主要問題之一。筆者通過考察,認為各地有關(guān)農(nóng)村房屋抵押權(quán)的改革,主要有以下共同趨勢:第一,為農(nóng)村房屋發(fā)放確權(quán)憑證,這是農(nóng)村房屋抵押權(quán)登記的前提。第二,抵押權(quán)人身份特定,主要是金融機構(gòu),多數(shù)是農(nóng)村合作銀行,排除其他企業(yè)和個人。第三,抵押人在抵押房屋處置后仍有其他住所。第四,經(jīng)農(nóng)村房屋所在地的集體經(jīng)濟組織書面同意,將宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋一并抵押,并由房產(chǎn)管理部門登記,并及時通知國土資源局備案。第五,擴大抵押物的受讓人范圍,將地域身份限制擴大至同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至同一縣市的農(nóng)民[2]。
根據(jù)中央“慎重穩(wěn)妥”推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓制度的指示,可以預見,在未來一段歷史時間內(nèi),農(nóng)村房屋之上可以依法設立抵押權(quán),當無疑問。但抵押權(quán)人的身份將被嚴格限定,主要是金融機構(gòu),非金融機構(gòu)和個人一般不得作為農(nóng)村住房的抵押權(quán)人。因此,在農(nóng)村土地征收過程中,如何保護銀行等金融機構(gòu)的抵押權(quán)需要我們進一步關(guān)注。
(3)民法與行政法規(guī)范的適用沖突導致承租人權(quán)益無法得到保障
農(nóng)村住房租賃行為的合法性獲得普遍認可,“買賣不破租賃”的物權(quán)法原則表明對租賃的保護優(yōu)于對所有權(quán)的保護。在我國現(xiàn)行法律中,“買賣不破租賃”原則具體表現(xiàn)為:《合同法》第二百二十九條規(guī)定:“租賃物在租賃期間發(fā)生所有權(quán)變動的,不影響租賃合同的效力”。《民通意見》一百一十九條規(guī)定,私有房屋在租賃期內(nèi),因買賣、贈與或者繼承發(fā)生房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的,原合同對租賃人和新房主繼續(xù)有效?!逗贤ā返诙偃畻l規(guī)定:“出租人出賣出租房屋的,應當在出賣之前的合理期間內(nèi)通知承租人,承租人享有以同等條件優(yōu)先購買的權(quán)利。但在征收行為中沒有體現(xiàn)對租賃的優(yōu)先保護。一般都是征收單位與所有人直接簽訂協(xié)議。再由所有人與承租人協(xié)商解決。
3.承租人主張權(quán)利面臨的困境
征收單位采取直接對話所有人的方式,規(guī)避了《合同法》、《民法通則》關(guān)于承租人優(yōu)先購買權(quán)的問題,也避免了買賣不破租賃的原則,省去了很多訴訟和協(xié)商。由于《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第二十一條的規(guī)定,出租人出賣租賃房屋未在合理期限內(nèi)通知承租人或者存在其他侵害承租人優(yōu)先購買權(quán)情形,承租人請求出租人承擔賠償責任的,人民法院應予支持。但請求確認出租人與第三人簽訂的房屋買賣合同無效的,人民法院不予支持。承租人在主張權(quán)利時,只能與出租人協(xié)商或通過訴訟,主張由出租人承擔賠償責任。
但在征收過程中,房屋租賃人的權(quán)利也很難得到保障。這是因為在現(xiàn)行法律體系中,房屋租賃人的權(quán)利保護主要基于“買賣不破租賃”的物權(quán)原則,但征收是一項強制性的行政行為,并非平等主體間的民事行為,租賃人無法通過援引“買賣不破租賃”條款對抗征收行為或獲得優(yōu)先保護。事實上,房屋租賃人絕大多數(shù)為沒有經(jīng)濟能力購置房屋的弱勢群體,需要法律的特別和傾斜保護。但在過往的農(nóng)村土地征收過程中,這些理應受到法律特殊保護的弱勢群體的合法權(quán)益卻沒有獲得應有的足夠重視,甚至缺乏保障其權(quán)益的法律依據(jù),農(nóng)村房屋承租人的合法權(quán)益受到了嚴重的損害。
由于上述立法空白的存在,利益第三人對農(nóng)村房屋主張的所有權(quán)或抵押權(quán)合法性存疑,很難根據(jù)《行政訴訟法》第十一條*參見《行政訴訟法》第十一條:“人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟:(八)認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的。”規(guī)定的案件受理范圍向人民法院提起行政訴訟,幾乎無法獲得行政法救濟。只有在農(nóng)民個人或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提起行政訴訟時,利益第三人才可能作為訴訟第三人參與行政訴訟,但依然要面臨其主張的權(quán)利無法可依的困境。而住房承租人盡管有理由認為土地征收行為損害了其基于租賃權(quán)而產(chǎn)生的合法權(quán)益,但作為行政行為的土地征收行為不必受到民事法律的拘束,承租人也很難通過訴訟途徑捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。
為了保護農(nóng)民和農(nóng)村住房利益第三人的合法權(quán)益,一個基本前提是從根本上扭轉(zhuǎn)前文所述農(nóng)村住房的尷尬地位,將農(nóng)村宅基地與其上的住房相對分離,轉(zhuǎn)變將農(nóng)村住房視為宅基地附屬物的法律觀念,恢復住房作為獨立物的法律地位,給予農(nóng)村住房以完整的物權(quán)保護。在此基礎上,才能繼續(xù)研究在土地征收過程中對第三人保護的問題。這需要有關(guān)部門做好如下方面:
1.為確權(quán)農(nóng)村住房頒發(fā)確權(quán)憑證
我國物權(quán)法采取不動產(chǎn)登記主義的立法模式,不動產(chǎn)所有權(quán)的變更、抵押權(quán)的設立均需通過登記進行,未登記的不產(chǎn)生物權(quán)效力。長期以來,農(nóng)村房屋無法取得權(quán)利憑證,限制了農(nóng)村房屋財產(chǎn)性功能的發(fā)揮,限制了農(nóng)民的致富渠道。這一政策雖然在一定的歷史條件下符合國情,保證了農(nóng)民的土地權(quán)益和國家糧食安全,但也是構(gòu)成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要因素,加劇了社會不公。因此,黨中央高屋建瓴的指出,要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),改革完善農(nóng)村宅基地制度”。目前,各地紛紛為農(nóng)村住房頒發(fā)產(chǎn)權(quán)憑證,破解了長久以來困擾廣大農(nóng)民和房屋第三人的法律難題。
2.利益第三人權(quán)利的合法性認定應溯及既往
為了更好的保護農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán),可以預見,國家將在條件成熟時頒布調(diào)整農(nóng)村土地和住房的法律。關(guān)于新法是否調(diào)整新法頒布以前已經(jīng)存在的農(nóng)村住房的買賣和抵押行為,即新法是否有溯及力的問題,值得學界和實務界予以關(guān)注。筆者認為,新法應當溯及既往,保護第三人的合法房屋所有權(quán)和抵押權(quán),但在農(nóng)村住房抵押給個人的情況下,除抵押給特定主體外,一般不宜認定抵押有效。
具體來說,在農(nóng)村住房買賣方面。通常情況下,農(nóng)村住房買賣的事實已發(fā)生多年,房屋買受人已事實上在農(nóng)村本地落戶生根,房屋出讓人多已搬離本地居住在城鎮(zhèn),此時若認定雙方買賣關(guān)系無效,不但有違民法保護交易的基本精神,也會對房屋的實際居住人造成巨大的不便利,影響其基本生活安定。因此,筆者認為,在房屋買賣的情況下,新法應規(guī)定發(fā)生在新法頒布之前的農(nóng)村住房買賣行為有效,各方應及時配合為房屋買受人辦理產(chǎn)權(quán)憑證。
在農(nóng)村住房抵押方面,應當根據(jù)抵押權(quán)人的主體身份,區(qū)分新法頒布前的抵押權(quán)是否有效。若抵押權(quán)主體為銀行等金融機構(gòu),從保護銀行等金融機構(gòu)安全的角度來說,應當認定新法頒布前的抵押行為有效,并應盡快進行抵押權(quán)登記。若抵押權(quán)主體為其他單位或個人,即使新法允許農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓給金融機構(gòu)以外的其他單位和個人,也不宜認定過往的抵押行為有效。這是因為,在國家明文法律出臺以前,農(nóng)民與其他單位和個人的抵押行為沒有明確的法律依據(jù)和行為規(guī)范,任意性較大,若認定為有效并辦理抵押權(quán)登記,可能導致大量農(nóng)民賴以生存的農(nóng)村住房流出,不利于保護農(nóng)民權(quán)益和土地安全,不符合“慎重穩(wěn)妥”的立法精神。
在土地征收過程中,第三人是否享有被征收住房的合法權(quán)益,往往會產(chǎn)生爭議,需要當事人對房屋的相關(guān)權(quán)利進行證明。為保障當事人的合法權(quán)益,最大程度避免土地征收對當事人造成的傷害。因此,有必要建立第三人權(quán)益的公證機制,以明確被征收房產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系。
1.可以辦理公證的主體
(1)住房買受人
通常情況下,農(nóng)村住房的所有權(quán)人是其買受人。但由于農(nóng)村住房買賣問題存在長久以來的法律空白,房屋權(quán)利憑證的確認和頒發(fā)需要相當一段時間才能完成。因此,在現(xiàn)實中不排除出現(xiàn)征收過程中房屋買受人尚未進行產(chǎn)權(quán)登記或無法進行產(chǎn)權(quán)登記的情形。
(2)住房抵押權(quán)人
在土地征收過程中,抵押人與抵押權(quán)人應當重新達成抵押協(xié)議。通常存在兩種情況,公證機構(gòu)均應對其給予公證。一是抵押關(guān)系雙方當事人達成合意,重新設立抵押物的,應當辦理變更抵押物協(xié)議的公證;二是抵押權(quán)人和抵押人在土地征收部門公布的規(guī)定期限內(nèi)無法達成抵押協(xié)議的,可辦理保全公證。
(3)住房承租人
承租人可就農(nóng)村住房租賃合同進行公證,以主張相關(guān)拆遷補償費用。
此外,公證制度還應包括房屋產(chǎn)權(quán)爭議人的公證、繼承人的公證以及受贈人的公證等[3],因保護主體不屬于本文討論范圍,故在此不進行詳細論述。
2.第三人向征收主管部門提交公證文書的期限
根據(jù)《公證法》第三十條:“公證機構(gòu)經(jīng)審查,認為申請?zhí)峁┑淖C明材料真實、合法、充分,申請公證的事項真實、合法的,應當自受理公證申請之日起15個工作日內(nèi)向當事人出具公證書。但是,因不可抗力、補充證明材料或者需要核實有關(guān)情況的,所需時間不計算在期限內(nèi)?!笨紤]到當事人向公證處提供證明材料的準備時間以及收取公證書后向土地部門提交公證書需要的合理時間,尤其是農(nóng)村住房拆遷中的第三人絕大多數(shù)居住在農(nóng)村,需要在路程上花費額外的時間,出于對土地征收過程中相關(guān)利害關(guān)系人著重保護的理念,應在法定公證期限15日的基礎上至少增加15日,即共30日,作為第三人提交公證文書的基礎時限。此外,應考慮由于不可抗力、補充材料或公證機構(gòu)調(diào)查取證等原因造成的延誤,在公證文書提交時限上給予第三人適當?shù)膶捪奁凇?/p>
1.向房屋所有權(quán)人的分配
在過往的在司法實踐中,對這一問題的基本態(tài)度是將拆遷補償款在農(nóng)村住房買賣當事人之間進行分配,如北京法院的一般做法由購房人與出賣人按 7∶3的比例取得補償款,上海法院的做法是由購房人與出賣人按 8∶2的比例分配,青島法院認為應按5∶5的比例進行分配,各地差異顯著[4]。但是,目前的做法是基于買賣合同無效這一前提之下的考量,是根據(jù)合同無效的理論就損失在雙方當事人之間進行分配。目前,農(nóng)村房產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓即將具備合法性,在未來的土地征收過程中沿用過往的處理辦法無疑違背法律邏輯。
筆者認為,在新法頒布后訂立農(nóng)村住房買賣合同并取得所有權(quán)的,應將征收補償款全部支付給買受人。因為此時國家已有明文法律規(guī)定允許農(nóng)村房屋的轉(zhuǎn)讓,此時的轉(zhuǎn)讓行為不存在轉(zhuǎn)讓行為無效產(chǎn)生的責任分配機制,故應將拆遷補償款全部交付房屋所有人。
2.向房屋抵押權(quán)人的分配
在土地征收過程中,擔保的債權(quán)未到期的,新法可以參照《物權(quán)法》第一百九十一條“抵押期間,抵押人經(jīng)抵押權(quán)人同意轉(zhuǎn)讓抵押財產(chǎn)的,應當將轉(zhuǎn)讓所得的價款向抵押權(quán)人提前清償債務或者提存。轉(zhuǎn)讓的價款超過債權(quán)數(shù)額的部分歸抵押人所有,不足部分由債務人清償”的規(guī)定進行立法。具體來說,先有抵押權(quán)人向土地征收部門出具抵押權(quán)公證文書,經(jīng)土地征收部門審查后,依法將土地補償款在擔保范圍內(nèi)提存,剩余部分交付給被征收人。在提存期間,由拆遷補償款產(chǎn)生的孳息應該歸被征收人所有。
3.向房屋承租人的分配
若被征收的農(nóng)村住房已被出租,則實際失去住所的是承租人而非出租人。因此,出租人可能承擔大量的另覓住所、搬遷等時間和經(jīng)濟成本?!冻鞘蟹课莶疬w管理條例》第十三條規(guī)定:“拆遷人與被拆遷人應當依照本條例的規(guī)定,就補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項,訂立拆遷補償安置協(xié)議。拆遷租賃房屋的,拆遷人應當與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補償安置協(xié)議。”對農(nóng)村房屋承租人的保護,也應當遵循上述原則,即土地征收部門與農(nóng)村房屋的所有權(quán)人和承租人共同訂立拆遷補償安置協(xié)議。
對承租人的拆遷補償可能涉及以下費用:第一,搬遷補助費。應由征收人向房屋承租人支付搬遷補助費,補償承租人應征收承擔的搬遷費用。第二,提前搬遷獎。地方政府為鼓勵搬遷,規(guī)定被征收人在搬遷期限內(nèi)提前搬遷的,征收人可以給予搬遷獎勵費?,F(xiàn)實中,真正搬遷的人是房屋承租人,應由征收人直接向承租人支付提前搬遷獎。第三,臨時安置補助費(過渡費)。當承租人自行安排住處的,則應獲得相應的臨時安置補助費。第四,添置物品的補償。
《合同法》第二百二十三條第一款的規(guī)定:“承租人經(jīng)出租人同意,可以對租賃物進行改善或者增設他物。”現(xiàn)實中,如果承租人對其承租的住房進行了添附,則由此產(chǎn)生的拆遷補償款應支付給承租人。
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