呂懷濤

(東北財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展研究院，遼寧 大連 116025)

“全面深化改革”是黨的十八屆三中全會確立的重要方針，開啟了中國新一輪經(jīng)濟(jì)社會改革的大幕，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)作為重要組成部分也由此進(jìn)入深化改革的新階段。一系列的改革舉措和戰(zhàn)略部署展露出新一屆中央政府“穩(wěn)”“改”相宜的新思路，也彰顯出“穩(wěn)住重心、邁開大步”的改革決心。深化改革意味著要“啃硬骨頭”、要“慢工出細(xì)活”，“穩(wěn)”與“改”辯證統(tǒng)一、互為條件，“穩(wěn)”是立足于基本國情，“改”則是基于突出問題和國情變化，兩者一靜一動，“穩(wěn)”要有定力，“改”要有秩序，只有穩(wěn)住基礎(chǔ)，才能改出成效，只有“改”得明白，才能夯實根基。總體來看，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)深化改革趨向與中央“宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會政策要托底”的思路一脈相承，并對中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)、問題和變化有著成熟深邃的把握，突破了求新求快的急功近利思想，在遵循規(guī)律的基礎(chǔ)上指向更寬闊、更明確的改革空間。

一、中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的基本構(gòu)面

中國改革開放首先是從農(nóng)村開始的，建國六十余年來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)一直是中國改革進(jìn)程中重要組成部分，這不僅因為農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，也取決于中國占有較大比重的農(nóng)業(yè)人口。因此，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革不等同于第一產(chǎn)業(yè)的改革，而是牽涉整個國民經(jīng)濟(jì)的改革，這就要求在考慮中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的基本構(gòu)面時，不能止于農(nóng)村而談農(nóng)村，而需要從中國經(jīng)濟(jì)改革的階段性、基本國情和深層矛盾等方面深入把握農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革走勢。

1. 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是現(xiàn)階段中國改革繼續(xù)深入、攻堅克難的決定性基礎(chǔ)

回顧中國農(nóng)村改革的歷史，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革與中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展階段息息相關(guān)。建國之初的土地改革，讓廣大農(nóng)民實現(xiàn)了“耕者有其田”的世代夙愿，政治上和經(jīng)濟(jì)上的徹底翻身極大激發(fā)了他們的生產(chǎn)積極性，從而為迅速戰(zhàn)勝困難、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)提供了重要保障[1]。雖然后來在急功近利的思想誤導(dǎo)下，“人民公社”、“大躍進(jìn)”運動將農(nóng)業(yè)合作化推向扭曲，讓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出難以計算的代價，但是客觀地講，考慮到當(dāng)時惡劣的國際政治環(huán)境和“一窮二白”的家底，在沒有參考經(jīng)驗的背景下，前30年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的艱難歷程也為之后的改革提供了前車之鑒，以此為鏡，之后“摸著石頭過河”、實事求是的思想深入人心。1978年，隨著十一屆三中全會的召開，中國進(jìn)入以社會主義現(xiàn)代化建設(shè)為重心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段，安徽小崗村農(nóng)民“大包干”的秘密協(xié)議變成了石破天驚的偉大創(chuàng)舉，成為中國農(nóng)村改革的第一份宣言，不僅改變了中國農(nóng)村發(fā)展史，也拉開了改革開放的序幕。其后30年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制得到確立，廣大農(nóng)民家庭經(jīng)營的積極性和集體經(jīng)營的優(yōu)越性得到有機結(jié)合，初步形成了適合中國國情的農(nóng)村基本經(jīng)營體制，極大解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，為中國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)前，中國以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的改革開放已初見成效，綜合國力日漸增長，人民物質(zhì)精神生活水平得到極大提高，但同時也迎來了新的挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的巨大壓力以及城鄉(xiāng)間、地區(qū)間、行業(yè)間的貧富差距，一系列結(jié)構(gòu)性的難題提醒我們，建設(shè)具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)是一條探索之路。雖然目前市場經(jīng)濟(jì)的框架已經(jīng)建立、市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律得到了更多重視，但是市場經(jīng)濟(jì)的魂魄才是“全面深化改革”的要旨。當(dāng)前中國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，要實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，最艱巨、最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)也在農(nóng)村。如果說中國改革的“第一刀”砍在了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制束縛上，解除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的“枷鎖”，奠定了不容動搖的市場機制根基，那么隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展仍然是中國破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略基礎(chǔ)，也可以說，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)深化改革仍是決定成敗的關(guān)鍵戰(zhàn)役。

2. “人多地少”的基本國情決定了中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革必須要走開拓創(chuàng)新之路

一直以來，龐大的人口基數(shù)和農(nóng)業(yè)人口占較大比重是中國的基本國情。根據(jù)國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)， 2012年中國農(nóng)業(yè)人口仍有6.4億人之多，以政府反復(fù)強調(diào)的18億畝耕地紅線匡算，農(nóng)業(yè)人口的人均耕地不足3畝，這個數(shù)字與西方農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家相比顯然不在一個量級上。同時，從人口增長來看，雖然中國已度過人口增長高峰期，但是由于龐大的人口基數(shù)，人口增長規(guī)模較大。相對人口而言的土地資源短缺以及“土地/人口”比例的日益下降，對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展可謂生死攸關(guān)，因為農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵在于農(nóng)業(yè)勞均產(chǎn)出或產(chǎn)值的提高，它是真正意義上的發(fā)展，而沒有勞均產(chǎn)出增加的總產(chǎn)量上升，如來自耕地或者單位面積勞動力投入增加的總產(chǎn)量擴(kuò)增，則是沒有發(fā)展的增長[2]，這也是中國近十年來農(nóng)業(yè)產(chǎn)值保持高速增長、但農(nóng)民收入增長相對較緩的重要原因。

“人多地少”這一基本國情決定了中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革不能照搬西方農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗和模式，現(xiàn)階段再糾結(jié)于中國市場經(jīng)濟(jì)體制同西方理論的差異可能會將改革推入“死胡同”，而體制內(nèi)的機制創(chuàng)新是改革走向深入的必由之路。中國今天正在進(jìn)行中的“農(nóng)業(yè)革命”與傳統(tǒng)的英格蘭模式和以日本、韓國為代表的東亞模式有著巨大不同，它的大部分動力既不是來自畜力、機械帶來的勞動生產(chǎn)率提高，也不是來自科學(xué)選種和化肥效益對人口增長的超越，而是來自食品消費變化所導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，是源自非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的收入上升的變化。這是對中國進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段的理論性表述，也是對中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革背景的總體概括。同時，還應(yīng)注意到，即使與有著類似特征的印度相比，中國農(nóng)村的差異特征仍十分明顯。中國和印度的區(qū)別在于農(nóng)村社會構(gòu)成，印度農(nóng)業(yè)從業(yè)人員45%是無產(chǎn)農(nóng)業(yè)工人，其中一半處于貧窮線以下，體現(xiàn)出古典資本主義的兩級分化特征，但無產(chǎn)農(nóng)業(yè)工人在中國仍然比較少見，這與中國的土地承包制度不無關(guān)系。目前政府對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的堅持和延續(xù)，使中國更可能建立一個以小規(guī)模家庭農(nóng)產(chǎn)為主的農(nóng)業(yè)制度，避免農(nóng)民無產(chǎn)化的過程。這些事實表明，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革面臨著特有的國情，具備實踐歷練的特色經(jīng)驗，存在著不同于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)革命發(fā)展邏輯，在下一階段的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)深化改革過程中，唯有繼續(xù)秉持開拓創(chuàng)新精神才能將農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展推向新的高度。

3. 中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)深化改革的核心是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與生產(chǎn)效率的聯(lián)合求解

農(nóng)民人均收入相對較低，是中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一直未得到徹底解決的頑疾。造成這一問題的原因是錯綜復(fù)雜的，如城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)帶來的城鄉(xiāng)差距、三次產(chǎn)業(yè)間增值效益的差異、對自然和技術(shù)因素的依賴等。雖然近年來全面放開農(nóng)產(chǎn)品市場、取消農(nóng)業(yè)稅和對農(nóng)民實行直接補貼等改革政策逐步落實，對農(nóng)民收入的提高發(fā)揮了積極有效的作用，但從市場規(guī)律和經(jīng)驗來看，真正意義上的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展歸根結(jié)底取決于前文所提的勞均產(chǎn)出或產(chǎn)值的提高，也就是說，改革的成效最終取決于中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中深層矛盾的有效解決。

相對其他國家，中國農(nóng)戶更多、更小、更分散，農(nóng)民在生產(chǎn)經(jīng)營過程中組織化程度較低，實現(xiàn)專業(yè)化和規(guī)模化經(jīng)營一直被認(rèn)為是中國農(nóng)業(yè)問題的解決之道。但是，一方面客觀上土地資源的約束、龐大農(nóng)業(yè)人口的壓力使中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)存在一定剛性的阻力；另一方面主觀上堅持土地承包等體制性需求，也使中國農(nóng)村改革存在著一定的邊界，加之戶籍制度對農(nóng)村相對過剩勞動力的束縛，如何在保持小農(nóng)經(jīng)濟(jì)格局和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率之間尋求一個恰當(dāng)?shù)木馐冀K沒有得到很好的回答，這也成為中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程中難以回避的核心矛盾。

從中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的趨勢來看，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革也面臨著歷史性的發(fā)展機遇，一是在度過20世紀(jì)七八十年代的生育高峰，當(dāng)前中國正面臨新增勞動力的遞減；二是近年來中國保持年均1%的快速城鎮(zhèn)化態(tài)勢，這兩個趨勢將在未來有效緩解中國農(nóng)村相對過剩勞動力的壓力；三是人們食品消費和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，從低價值的糧食轉(zhuǎn)向更多高附加值的農(nóng)產(chǎn)品，這既是資本的密集化也是勞動的進(jìn)一步密集化，而小規(guī)模家庭農(nóng)產(chǎn)十分適合于勞動與資本雙密集的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，如小規(guī)模蔬菜生產(chǎn)需要頻繁的小額勞動力投入，更有利于農(nóng)業(yè)人口在較少的土地上實現(xiàn)全就業(yè)，避免就業(yè)不足的狀態(tài)，并最終帶來勞均產(chǎn)值的持續(xù)上升。因此，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革是中國全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是最能釋放改革“紅利”的重要部分。

二、中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革面臨的新問題和新變化

“全面深化改革”意味著改革要在廣度和深度兩個維度上得到切實推進(jìn)，“深化”要求改革要解決深層矛盾，“全面”要求改革解決現(xiàn)實問題，二者表里如一方能取得改革成效。在中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的基本構(gòu)面上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展還面臨著層出不窮的新問題和新變化，如農(nóng)民增產(chǎn)不增收、農(nóng)產(chǎn)品價格劇烈波動、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全堪憂、農(nóng)產(chǎn)品買貴賣難等。這些問題和變化一方面要求在下一階段的改革中得到有效的應(yīng)對；另一方面也要求在應(yīng)對的同時要同深層機制的創(chuàng)新和完善有機結(jié)合起來。

1. 農(nóng)產(chǎn)品流通

“小農(nóng)戶”如何對接“大市場”帶來了農(nóng)產(chǎn)品流通問題，農(nóng)產(chǎn)品價格波動劇烈、買貴賣難等現(xiàn)象頻繁發(fā)生，使農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)近年來備受關(guān)注。20世紀(jì)末之前，在中國農(nóng)產(chǎn)品短缺時代，農(nóng)業(yè)大豐收就意味著農(nóng)民增收，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)是重點，而2000年以后，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)水平得到極大提高，甚至頻繁出現(xiàn)相對過剩局面，農(nóng)產(chǎn)品“賣”比“種”更重要，往往農(nóng)業(yè)豐收就意味著農(nóng)民“減產(chǎn)”。因此，“流通環(huán)節(jié)過多”、“流通商攫取大部分利潤”等質(zhì)疑紛紛而起。

事實上“兩頭叫、中間笑”問題應(yīng)該說是個偽命題。首先，中國農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的利潤主要來源于量，也就是周轉(zhuǎn)利潤率，單就利潤率來講生產(chǎn)環(huán)節(jié)比流通環(huán)節(jié)要高，即使在一些發(fā)達(dá)國家，流通環(huán)節(jié)利潤率高于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，也是符合“微笑曲線”利潤分配規(guī)則的，如出口至美國的產(chǎn)品，如果售價1美元，在美國流通環(huán)節(jié)形成的價格往往占到55美分。其次，流通渠道的長度取決于市場規(guī)律的自動調(diào)節(jié)，無論在國外還是國內(nèi)，特別是在WTO框架下，流通環(huán)節(jié)的人為壟斷現(xiàn)象是極為少見的，在中國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者和消費者高度分散的背景下，農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)已經(jīng)不多了——經(jīng)紀(jì)人常常是聯(lián)系農(nóng)戶的第一個環(huán)節(jié)，然后到產(chǎn)地市場、銷地市場，再到二級批發(fā)市場和零售商采購，最后到達(dá)消費者，每一個環(huán)節(jié)都會產(chǎn)生費用，而流通環(huán)節(jié)怎樣減少也不過如此。再次，必須注意到農(nóng)產(chǎn)品全國大流通的形勢變化必然帶來流通成本的增加，以北京“新發(fā)地”市場為例，這個承擔(dān)北京80%的蔬菜水果供應(yīng)量的批發(fā)市場，在2013年每天交易量約1.6萬噸，其中80%靠外阜供應(yīng)，只有20%靠自給。20世紀(jì)60—80年代，北京蔬菜水果供應(yīng)是以近郊為主、遠(yuǎn)郊為輔、外阜調(diào)節(jié)，而現(xiàn)在每天46個國家水果進(jìn)入“新發(fā)地”市場，淡季時90%以上靠外阜供應(yīng)，其中南方蔬菜(兩廣、兩南)占50%，北方蔬菜占20%左右，河北周邊蔬菜占23%，冬天海南的豆角，假設(shè)農(nóng)民不要錢，運到“新發(fā)地”市場的價格也要1.1元一斤。*根據(jù)作者調(diào)研而得。

流通成本高企帶來的農(nóng)產(chǎn)品價格上漲是由多種因素推動的，其中至少四個難以逆轉(zhuǎn)的趨勢應(yīng)得到充分認(rèn)識：(1)隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)產(chǎn)品消費規(guī)模相對生產(chǎn)在較快增加，許多農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)橄M者。(2)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地對城市的供給距離越來越遠(yuǎn)，運輸費用所占比例必然越來越高。(3)一些必要的生產(chǎn)資料如能源、種子、農(nóng)藥、化肥等價格在不斷上漲。(4)人工成本的增長不容忽視，由于農(nóng)民工的從業(yè)選擇存在比較收益，城市工資水平的增加已然拉動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者人工成本的上漲。因此，在買方市場情形下，中國的農(nóng)產(chǎn)品流通問題和變化比之前任何一個時期要更加突出和復(fù)雜，需要得到清醒的認(rèn)識、綜合的考量。

2. 農(nóng)產(chǎn)品安全

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與安全是中國近些年來比較突出的問題，因為關(guān)系到百姓的健康和生活質(zhì)量而常被詬病，而且這個問題牽涉部門和行業(yè)眾多、關(guān)系錯綜復(fù)雜，并貫穿農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)到儲運再到銷售的全部供應(yīng)鏈條。我們在一些調(diào)研過程中了解到，中國的18億畝耕地，并不都是穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)田，其中約10億畝是靠天吃飯的耕地，產(chǎn)量不穩(wěn)定，這一不足常常由化肥、農(nóng)藥的過度施用來補償，目前中國土地已經(jīng)嚴(yán)重透支，并且污染嚴(yán)重，鉛等重金屬元素嚴(yán)重超標(biāo)。另外，由于農(nóng)產(chǎn)品天然的易腐性，不便長期保存，農(nóng)產(chǎn)品安全在流通環(huán)節(jié)也存在巨大隱患，生鮮農(nóng)產(chǎn)品在儲運過程中各種化學(xué)保鮮制劑的濫用亂用，已嚴(yán)重威脅到終端農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)，雖然近年來國家對冷鏈物流大力扶持，但由于成本高昂，成效相對緩慢。

農(nóng)產(chǎn)品安全存在隱患的背后，更令人堪憂的問題在于中國相關(guān)的質(zhì)量安全保障機制。農(nóng)產(chǎn)品安全問題的解決有賴于引導(dǎo)、支持、監(jiān)管和懲罰四位一體的綜合治理機制，但目前中國的監(jiān)管機制顯然還未達(dá)到這樣的系統(tǒng)要求，在農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場之前全部劃歸農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)管理，進(jìn)入市場之后則全部劃歸工商、食品藥品監(jiān)督部門負(fù)責(zé)管理，這帶來了監(jiān)管缺位和“九龍治水”的綜合問題。歸根結(jié)底，安全農(nóng)產(chǎn)品是種出來的，不是檢測出來的，因而首先要從生產(chǎn)環(huán)節(jié)入手來解決根本問題，但這需要全鏈條的應(yīng)對。如更多的質(zhì)量安全問題可能出在投入品環(huán)節(jié)，水的問題、土壤污染問題如何解決？農(nóng)藥銷售有沒有專賣制度，哪個部門負(fù)責(zé)管理？用藥的管理誰來監(jiān)督？近年來，建立質(zhì)量追溯體系的呼聲較高，但是，一方面對技術(shù)要求較高、成本較難控制，大范圍推廣有較大難度，尤其是生產(chǎn)與流通的分割、政府行政管理的職能分割使得有效的追溯難以實現(xiàn)；另一方面質(zhì)量追溯不能直接解決質(zhì)量問題，只能解決責(zé)任問題。質(zhì)量追溯中企業(yè)和政府應(yīng)各負(fù)其責(zé)，質(zhì)量追溯體系建設(shè)更多應(yīng)當(dāng)是企業(yè)來完成，政府部門應(yīng)當(dāng)注重追責(zé)，而不應(yīng)當(dāng)管理具體的質(zhì)量追溯體系問題。

3. 農(nóng)民專業(yè)合作社

20世紀(jì)七八十年代改革中建立起的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，在三十多年的改革后變成了“分田單干”，統(tǒng)分結(jié)合中“統(tǒng)”的作用未能有效發(fā)揮[3]。盡管國家從20世紀(jì)90年代提出發(fā)展農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，在2006年頒布了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，使中國的農(nóng)民專業(yè)社近年來獲得快速發(fā)展，但對數(shù)據(jù)上的快速增長應(yīng)理性看待，實際中中國農(nóng)民專業(yè)合作社對農(nóng)戶的覆蓋率和帶動效應(yīng)并不理想，農(nóng)民專業(yè)合作社的性質(zhì)和功能也與西方存在較大差異，其對農(nóng)民尤其是多數(shù)“小農(nóng)”的積極作用并不顯著。

解決“小農(nóng)戶”對接“大市場”問題的兩條基本途徑是農(nóng)民加入各種專業(yè)協(xié)會(組織化)以及社會化服務(wù)體系的確立。近年來中國在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域的支持舉措主要在后者，如農(nóng)業(yè)財政補貼、稅收和流通費用減免、科技創(chuàng)新支持等，而農(nóng)民組織化問題是更深層次的體制機制難題，相關(guān)的政策、法規(guī)等支持舉措仍處于探索階段。2012年黨的十八大提出要發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，而2013年中央“一號文件”也聚焦農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，著力解決組織化生產(chǎn)和社會化服務(wù)問題，由此可見，中國加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織化的方向得到進(jìn)一步明確，而如何有效實現(xiàn)這一過程則是現(xiàn)階段迫切需要探討和回答的重要問題。

4. 農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持與服務(wù)

農(nóng)產(chǎn)品的市場機制中是否應(yīng)該有計劃的成分，是這幾年來相關(guān)學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士比較熱衷的疑問，如農(nóng)產(chǎn)品公共信息、批發(fā)市場的公益性等問題，實際上是對農(nóng)業(yè)發(fā)展社會化服務(wù)體系的關(guān)注。中國一些農(nóng)產(chǎn)品價格的劇烈波動現(xiàn)象，一方面存在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然規(guī)律的影響——以上一期銷量決定下一期產(chǎn)量的“蛛網(wǎng)效應(yīng)”，造成了農(nóng)產(chǎn)品價格波動的常態(tài)化，也可以說是市場機制的系統(tǒng)決定部分；另一方面價格的劇烈波動則更多來源于生產(chǎn)分散格局、信息高度不對稱的推動，中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)既存在耕地不是穩(wěn)產(chǎn)田、受氣候影響較大的天然缺陷，也存在小農(nóng)戶、分散化、無組織的格局特征，如果政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏引導(dǎo)和規(guī)劃，將很難避免市場失靈效應(yīng)的放大，這方面日本針對7種農(nóng)產(chǎn)品制定不同的價格體制的做法有重要的參考意義。

批發(fā)市場的公益性問題也值得關(guān)注。農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場由于其集約化、規(guī)模化的流通功能定位，在一定地域范圍內(nèi)存在自然的壟斷屬性。一方面盲目地引進(jìn)競爭機制，容易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、惡性競爭的局面；另一方面僵化于行政管理和布局，也難免會滋生權(quán)力尋租、背離市場的行為，如一些地方“換市長就換市場”的現(xiàn)象。從國外經(jīng)驗來看，發(fā)達(dá)國家一直保持對生鮮農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)市場、冷庫等設(shè)施的公共投入。日本在批發(fā)市場建設(shè)之前就已經(jīng)有了立法，建成之后保證了具有公益性的積極作用，而中國在農(nóng)場品市場全部放開之后，批發(fā)市場已經(jīng)完全市場化，如何才能找回公益性、劃定公益性的適用范圍是中國農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)展面臨的新課題。

農(nóng)產(chǎn)品信息平臺、信息市場建設(shè)也十分重要。目前中國在農(nóng)業(yè)信息平臺建設(shè)方面投入巨大，如中央7套農(nóng)業(yè)專屬頻道的農(nóng)產(chǎn)品信息發(fā)布、各種地方媒體對菜價糧價信息的持續(xù)跟蹤關(guān)注。但是，簡單的信息跟蹤和公開對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的指導(dǎo)作用十分有限，信息跟蹤和開發(fā)多集中在農(nóng)產(chǎn)品的銷售終端，而對農(nóng)民生產(chǎn)具有直接引導(dǎo)作用的信息不足、滯后和零散。因此，建設(shè)和發(fā)展社會化的信息市場，保障信息的真實性、實用性、及時性和系統(tǒng)性仍是懸而未決的問題。

三、中國新一輪農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革趨向和政策解讀

2013年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會議在提出2014年經(jīng)濟(jì)工作的總體要求和主要任務(wù)時，將“切實保障國家糧食安全”列為六大任務(wù)之首，緊隨其后的中央農(nóng)村工作會議(以下簡稱會議)得到全體黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視，再度強調(diào)國家糧食安全戰(zhàn)略，并就“國家糧食安全、農(nóng)村基本經(jīng)營制度、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、誰來種地、農(nóng)村社會管理”等重點問題進(jìn)行了明確要求。2014年1月2日，中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》正式發(fā)布。這是自2004年至2013年，中央連續(xù)十年發(fā)布以“三農(nóng)”(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民)為主題的一號文件后，再次強調(diào)農(nóng)村工作在中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中“重中之重”的地位。

1.國家糧食安全：“穩(wěn)”住自給能力，提高產(chǎn)品質(zhì)量

對于國家糧食安全，會議指出“要依靠自己?？诩Z，集中國內(nèi)資源保重點，做到谷物基本自給、口糧絕對安全”，“堅持?jǐn)?shù)量質(zhì)量并重，更加注重農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全”。

在糧食生產(chǎn)“十連增”、農(nóng)民收入增長“十連快”的背景下，糧食安全被提高到國家戰(zhàn)略層面展露出中央部署新一輪改革的決心和深意?！懊褚允碁樘臁薄ⅰ笆种杏屑Z，心中不慌”，從這一角度講，“切實保障國家糧食安全”的戰(zhàn)略考慮已超出了應(yīng)對糧食供需現(xiàn)狀的政策意義，而是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局保持穩(wěn)定的重要前提，事關(guān)中國下一階段“全面深化改革”大計的戰(zhàn)略實施，這是在大刀闊斧的新一輪改革之前，劃定戰(zhàn)略的根本底線。

理解保證自給能力這一要求，首先，要深刻認(rèn)識中國糧食供需的基本現(xiàn)狀。2012年中國糧食產(chǎn)量58 957萬噸，谷物進(jìn)口(包括玉米、小麥和稻米等)近1 400萬噸，進(jìn)口量占總產(chǎn)量的比率不到2%，基本實現(xiàn)谷物自給，但是必須注意到從2011年開始，中國已成為小麥、稻米和玉米等農(nóng)產(chǎn)品的凈進(jìn)口國，同時進(jìn)口量快速增長。這表明，雖然中國在口糧上的安全程度相當(dāng)高，但挑戰(zhàn)也是巨大的。一方面“十連增”之后，繼續(xù)增產(chǎn)的難度非常大，糧食增產(chǎn)幅度還不能完全滿足剛性消費的增長幅度；另一方面隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)、城鎮(zhèn)人口增加，糧食的消耗量逐年提升，同時資源環(huán)境約束加劇，長久來看，中國的糧食供求處于緊平衡狀態(tài)。其次，從中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢來看，“城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”可能是下一階段中國改革進(jìn)程中的最大“紅利”，而釋放城鎮(zhèn)化“紅利”的過程蘊藏著農(nóng)民減少、耕地流失等潛在的對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不利的沖擊。由此看來，強調(diào)糧食安全不僅是未雨綢繆的戰(zhàn)略考慮，更是穩(wěn)住改革進(jìn)程“大后方”的基本要求，關(guān)系到中國全面深化改革進(jìn)程能否扎實推進(jìn)。

關(guān)于“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全”的要求放在糧食安全戰(zhàn)略之中，是“牽一發(fā)而動全身”之舉。糧食生產(chǎn)“十連增”來之不易，但必須正視中國糧食生產(chǎn)方式粗放、過度消耗農(nóng)業(yè)資源、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素資源繃得很緊這一現(xiàn)實。農(nóng)產(chǎn)品供給充足的背后，不乏農(nóng)藥、化肥濫用行為，這樣的糧食生產(chǎn)難以持續(xù)。因此，在有限耕地資源約束和保證穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)壓力下，“數(shù)量質(zhì)量并重”要求要有良種、良田和良法，要求資源要集約利用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要走科技支撐的現(xiàn)代化之路。總而言之，“口糧安全”是根，18億畝耕地紅線必須堅守，自給能力必須切實保障，而“質(zhì)量安全”是干，將引領(lǐng)改革大格局，打一場轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的翻身仗。

2.農(nóng)村基本經(jīng)營制度：“穩(wěn)”住承包權(quán)，放開經(jīng)營權(quán)

關(guān)于堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，會議指出“堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，……其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，……土地承包經(jīng)營權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生分離，這是中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢，……要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”。

改革開放初期小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制帶來了其后三十余年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的大解放、大發(fā)展，在新的歷史起點上，人們對農(nóng)村土地改革寄予更多期望，十八屆三中全會則強調(diào)了“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)”的指導(dǎo)思想，因此，“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”為新一輪農(nóng)村改革開啟了大格局。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)一直是制約中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大問題，人均2—3畝田的生產(chǎn)方式帶來了諸多難題，如經(jīng)濟(jì)效益低、生產(chǎn)積極性差、農(nóng)業(yè)科技推廣難、抵御風(fēng)險能力弱等，因此，實現(xiàn)適度規(guī)?；?jīng)營，進(jìn)一步釋放糧食增產(chǎn)的潛力是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展大勢所趨。但是，規(guī)?；?jīng)營背后的農(nóng)地流轉(zhuǎn)不能盲目放開、隨意發(fā)展，不能演變?yōu)橘Y本下鄉(xiāng)、農(nóng)民失地的“圈地運動”，這是中國在推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適度規(guī)?；^程中對工商資本下鄉(xiāng)有所戒備的根本原因。目前，很多農(nóng)民不愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)正是因為他們還要依靠土地來養(yǎng)老，因此，“堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，……其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位”就是“扎實”農(nóng)民基本權(quán)益的根。只有明確農(nóng)民的土地承包權(quán)，才能為后續(xù)土地流轉(zhuǎn)機制改革、實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化提供符合初衷的改革空間，才能在深化改革過程中不至于投鼠忌器，大力創(chuàng)新以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，形成以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

3.農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量：“穩(wěn)”住監(jiān)管力度，拓寬治理方式

關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全，會議強調(diào)“能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代，是對我們執(zhí)政能力的重大考驗”，這是對當(dāng)前人民突出愿望的鄭重回應(yīng)。當(dāng)前，在保證“吃飽”的基礎(chǔ)上，百姓如何能夠“吃好”，是目前中國農(nóng)業(yè)面臨的最大挑戰(zhàn)。近年來，毒韭菜、毒大米、毒生姜等農(nóng)作物安全事故頻發(fā)，農(nóng)產(chǎn)品源頭污染嚴(yán)重，如養(yǎng)殖業(yè)的抗生素濫用、蔬菜水果業(yè)的農(nóng)藥殘留超標(biāo)等，已嚴(yán)重摧毀消費者對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和安全的信心，相關(guān)部門的“救火式”監(jiān)管成效甚微、備受詬病。因此，會議對于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全問題，首先劃定了一條監(jiān)管力度的紅線，“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)” ，用四個“最嚴(yán)”來確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”，不僅體現(xiàn)了本屆政府在治理食品安全問題上的決心，也開啟了重塑中國食品安全監(jiān)管機制的改革沖鋒。會議隨后強調(diào)的“食品安全，首先是產(chǎn)出來的……也是管出來的”突破了以往“響應(yīng)式”監(jiān)管局限，體現(xiàn)了加強綜合協(xié)調(diào)聯(lián)動，落實從田頭到餐桌的全程監(jiān)管責(zé)任，健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和食品安全追溯體系的改革思路，同時“充分發(fā)揮群眾、輿論監(jiān)督作用”、“大力培育食品品牌”等要求則勾勒出未來對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全的多元化、系統(tǒng)化治理布局。

4.誰來種地：“穩(wěn)”住農(nóng)民信心，培育新型主體

關(guān)于“誰來種地”的闡述，是會議的新提法，也是具有新意的亮點之一?！罢l來種地”講的是人的問題、農(nóng)民的問題，與以往強調(diào)農(nóng)民增收不同，“誰來種地”是在中國城鄉(xiāng)一體化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程背景下，站在改革立場上關(guān)乎戰(zhàn)略基礎(chǔ)的一問。雖然解決“誰來種地”問題的核心還是富裕農(nóng)民，但已超出滿足農(nóng)民增收單一指標(biāo)的政策視野，其中暗含的前提是必須有人來種地、必須有人種好地，這是一切改革得以順利開展的基礎(chǔ)。為了增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益是比較漫長和艱難的，而直接給予補貼、鼓勵農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工增加工資性收入，雖然會較快改變農(nóng)民生活面貌，但是可能會付出沖擊中國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的風(fēng)險和代價。因此，會議指出“解決好這個問題對中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響深遠(yuǎn)”，不只要富裕農(nóng)民，還要“提高農(nóng)民、扶持農(nóng)民，讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營有效益，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園”?？梢娺@其中“穩(wěn)”住的首先是農(nóng)民的信心，核心是以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為目標(biāo)使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為同樣被認(rèn)同、被向往的現(xiàn)代化職業(yè)。在確保了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)之后，下一階段中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營才能進(jìn)一步放開搞活，會議為此強調(diào)“要把加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為一項重大戰(zhàn)略”、“鼓勵發(fā)展、大力扶持家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型主體”，這正是充分解放生產(chǎn)力、充分重視基層創(chuàng)新、充分動員一切組織力量的大踏步改革之舉。

5.農(nóng)村社會管理：“穩(wěn)”住民生方向，優(yōu)化治理機制

中國的農(nóng)村社會管理是長期城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及快速城鎮(zhèn)化背景下的問題，其特殊性是在市場的自發(fā)作用下，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村本已相對缺乏的土地、資金、勞動力等生產(chǎn)要素會迅速向工業(yè)和城市流動，特別是向大城市聚集，從而使農(nóng)村社會成為改革進(jìn)程中問題相對聚集的洼地，“空心村”、“三留守”、社會矛盾等問題體現(xiàn)出“三農(nóng)”沒有充分分享改革開放帶來的利益。從十八屆三中全會的改革精神來看，被賦予更多財產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民應(yīng)成為新一輪改革的最大受益者，也是中國實現(xiàn)全面小康社會的戰(zhàn)略關(guān)鍵。會議為此強調(diào)“要以保障和改善農(nóng)村民生為優(yōu)先方向，樹立系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理理念，確保廣大農(nóng)民安居樂業(yè)、農(nóng)村社會安定有序” ，就是農(nóng)村民生改革方向必須要堅守，城鄉(xiāng)要素不平等交換和基本公共服務(wù)均等化等問題必須要得到全面徹底的解決。農(nóng)村落后，很大程度上表現(xiàn)為社會事業(yè)、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的嚴(yán)重落后。過去很長時期，在城鄉(xiāng)分割的經(jīng)濟(jì)社會體制下，城市的基本公共服務(wù)由政府提供，而農(nóng)村的基本公共服務(wù)則主要靠農(nóng)民自己積累、自己建設(shè)。在“穩(wěn)”住了農(nóng)村改革的民生方向之后，遵循系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理理念的改革將鋪開農(nóng)村社會治理機制全面優(yōu)化的大局面。

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