馮軍旗

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 當(dāng)代中國(guó)研究所，北京 100009）

如何制定好的政策
——基于《不變的是原則，萬變的是方法》的實(shí)證研究

馮軍旗

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 當(dāng)代中國(guó)研究所，北京 100009）

文章對(duì)《不變的是原則，萬變的是方法》中民政部的一些政策出臺(tái)過程進(jìn)行案例式的實(shí)證研究，并從政策與制度、程序與機(jī)制以及智庫與數(shù)據(jù)等角度對(duì)以民政部為代表的國(guó)家部委的善政之道進(jìn)行多視角和多層次的闡述。認(rèn)為，民政部這些善政的出臺(tái)，其宏觀的時(shí)代背景就是黨中央建設(shè)和諧社會(huì)理念的提出以及對(duì)社會(huì)建設(shè)尤其是民生建設(shè)的重視和投入。而這些善政的出臺(tái)和實(shí)施過程不僅提供了經(jīng)驗(yàn)和借鑒，也是中國(guó)漸進(jìn)改革路徑的具體體現(xiàn)。

政策；制度；程序；機(jī)制；智庫；數(shù)據(jù)；善政

改革開放以來，中國(guó)的政治體制改革大體走了一條“框架不動(dòng)，活力運(yùn)行”的漸進(jìn)改革之路［1］。在政治穩(wěn)定和解決問題的雙重考量下，政改的具體之路就是行政（改革）推進(jìn)政治（改革），通過行政領(lǐng)域的效率和活化來更新政治體制，從而最終達(dá)到穩(wěn)固黨的執(zhí)政地位和促進(jìn)國(guó)家社會(huì)發(fā)展的目的。

而行政領(lǐng)域的效率與活化的重要方式之一就是發(fā)揮和調(diào)動(dòng)各個(gè)部門和地方的積極性，鼓勵(lì)部門和地方的改革與創(chuàng)新。很多影響深遠(yuǎn)的政策都是通過部門經(jīng)驗(yàn)和地方模式而走向全國(guó)的。而王振耀及其《不變的是原則，萬變的是方法》可視為部委經(jīng)驗(yàn)和部委運(yùn)行的一個(gè)縮影［2］。

王振耀是具有代表性的學(xué)者型官員之一，曾在民政部工作多年，2010年辭去民政部福利和慈善司司長(zhǎng)職位，出任北京師范大學(xué)公益學(xué)院院長(zhǎng)。與習(xí)見的“學(xué)而優(yōu)則仕”不同，王振耀則是“仕而優(yōu)則學(xué)”，從而為官員與學(xué)者的旋轉(zhuǎn)門流動(dòng)通道開啟了新的方向。

《不變的是原則，萬變的是方法》是王振耀對(duì)自己在民政部多年政治生涯的總結(jié)和反思之作。他以內(nèi)部人的視角，把以民政部為代表的部委規(guī)則和部委運(yùn)行暴露于陽光下。其更大的意義在于，全書從政策與制度、程序與機(jī)制以及智庫與數(shù)據(jù)等多個(gè)方面對(duì)部委的善政之道進(jìn)行了多角度和多層次的探討，從而不僅為中國(guó)的行政科學(xué)和政策科學(xué)研究提供了第一手的鮮活案例和資料；而且很多做法都是足以資治和借鑒的。它既是善政之道的教科書，也是透明政治的力作。

一、政策與制度

政策的制定和制度的確立是國(guó)家治理的重要方式和內(nèi)容，好的政策和制度惠澤民眾深遠(yuǎn)，并為執(zhí)政提供堅(jiān)實(shí)的合法性基礎(chǔ)；苛政惡制則荼毒百姓，傷及國(guó)脈，導(dǎo)致執(zhí)政合法性基礎(chǔ)的流失甚至塌陷。因此，如何制定善政就成為治國(guó)理政的必然選擇。

在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)進(jìn)程中，中國(guó)的各級(jí)黨政機(jī)關(guān)積累了許多行之有效的善政生成機(jī)制：調(diào)查研究、民主協(xié)商、反復(fù)試驗(yàn)和群眾路線等，而這

些機(jī)制總的靈魂則是實(shí)事求是?！拔覀凕h長(zhǎng)期倡導(dǎo)的‘從群眾中來，到群眾中去’的群眾路線的方法，‘集中起來，堅(jiān)持下去’的領(lǐng)導(dǎo)方法，抓典型、搞試驗(yàn)、調(diào)查研究、解剖麻雀的工作方法等等，都是行之有效的決策方法，至今仍然是我們應(yīng)該繼承的寶貴財(cái)富?！保?］中國(guó)的政策制定必須具有中國(guó)邏輯和中國(guó)智慧，必須根植于中國(guó)的國(guó)情和實(shí)踐。對(duì)此，德國(guó)學(xué)者韓博天（Sebastian Heilmann）認(rèn)為，中國(guó)特色的政策制定之道就是：不確定情況下的反復(fù)試驗(yàn)?！按蠓秶姆磸?fù)試驗(yàn)有效地豐富和改變了從基層到中央的政策制定者和行政管理人員在制定經(jīng)濟(jì)政策方面的知識(shí)和技能?！倍斑@種做法的好處不在于統(tǒng)一性而在于開放性，意料之外的、試驗(yàn)性的政策解決方案一旦出現(xiàn)就被立刻抓住”［4］。

下面通過高齡津貼政策和國(guó)家災(zāi)害應(yīng)急管理制度的具體案例來考察中國(guó)式善政的出臺(tái)和制定過程。

2008年，寧夏回族自治區(qū)政府決定將沒有退休金的80歲以上的老年人納入最低生活保障范圍，時(shí)任民政部社會(huì)福利和慈善司司長(zhǎng)的王振耀看到報(bào)道后，認(rèn)為應(yīng)該是高齡津貼而不是最低生活保障（依據(jù)貧困標(biāo)準(zhǔn)而定），并認(rèn)為如果將來寧夏的政策推廣到全國(guó)，將是重大的政策創(chuàng)新。此后，社會(huì)福利和慈善司與寧夏民政廳作了溝通，寧夏民政廳相當(dāng)重視，廳長(zhǎng)馬廷禮向分管副主席劉慧作了報(bào)告，劉慧則將基本方案報(bào)告給了自治區(qū)主席王正偉。經(jīng)過充分的論證和醞釀，在對(duì)方案不斷完善的基礎(chǔ)上，2009年5月，寧夏回族自治區(qū)正式出臺(tái)了高齡津貼政策，覆蓋城鄉(xiāng)80歲以上的老年人，從而成為全國(guó)第一個(gè)建立普惠型高齡老人津貼制度的省區(qū)。之后，民政部辦公廳發(fā)出了情況通報(bào)，向全國(guó)推廣寧夏的做法。2009年8月，社會(huì)福利和慈善司在寧夏銀川主持召開“沿海地區(qū)高齡津貼制度建設(shè)工作座談會(huì)”，以推動(dòng)此項(xiàng)政策在沿海地區(qū)的實(shí)施。在民政部的積極推動(dòng)下，截止到2011年7月，全國(guó)已有14個(gè)省份全面建立高齡津貼制度，惠及800萬高齡人口。

從高齡津貼政策的出臺(tái)過程來看，可以得到這些經(jīng)驗(yàn)和啟示：①善政來源于實(shí)踐，來自于社會(huì)需求，而處于實(shí)踐一線的各級(jí)黨政部門則是善政的發(fā)源地。②在善政的出臺(tái)過程中，通過媒體以及會(huì)議等途徑進(jìn)行宣傳，進(jìn)而達(dá)成共識(shí)，則是必要的環(huán)節(jié)，以利于大面積推廣，并減少阻力和獲得支持。③中央部門設(shè)計(jì)與地方經(jīng)驗(yàn)結(jié)合是政策出臺(tái)的重要模式。地方的試驗(yàn)成為經(jīng)驗(yàn)后，再由中央部門推向全國(guó)，出臺(tái)規(guī)范的全國(guó)性政策。在這其中，上級(jí)的支持往往對(duì)保護(hù)和提高基層創(chuàng)新力有著決定性作用，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在傳播基層創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)過程中扮演了把關(guān)者和提倡者的角色［4］。而地方的反復(fù)試驗(yàn)以及多地試點(diǎn)都是有益的，中央部門的任務(wù)則是綜合、規(guī)范與提高。這種上下互動(dòng)模式往往會(huì)帶來善政的大面積迅速實(shí)施。

1997年王振耀擔(dān)任民政部救災(zāi)救濟(jì)司副司長(zhǎng)，2001年擔(dān)任司長(zhǎng)。當(dāng)時(shí)，王振耀面臨的中國(guó)救災(zāi)制度是對(duì)災(zāi)害劃分等級(jí)，實(shí)行中央和地方政府的分級(jí)管理。救災(zāi)以地方為主，中央財(cái)政給以適當(dāng)補(bǔ)貼。這樣，地方為了多得救災(zāi)款，往往虛報(bào)災(zāi)情，而民政部則往往對(duì)地方的實(shí)際災(zāi)情進(jìn)行核實(shí)，從而產(chǎn)生不少矛盾。同時(shí)民政部的工作組只是慰問和指導(dǎo)，不能當(dāng)場(chǎng)表態(tài)給予經(jīng)費(fèi)，從而影響救災(zāi)的及時(shí)開展。救災(zāi)救濟(jì)司決定對(duì)當(dāng)時(shí)的救災(zāi)制度進(jìn)行改革，方向就是中央政府對(duì)救災(zāi)承擔(dān)更多的責(zé)任。突破口之一就是建立救災(zāi)應(yīng)急時(shí)期的救助撥款制度，這是中國(guó)救災(zāi)史上的根本性創(chuàng)新。經(jīng)過與財(cái)政部的多次協(xié)商和溝通，民政部幫助財(cái)政部建立統(tǒng)一的財(cái)政撥款文號(hào)（以前救災(zāi)款是兩部的聯(lián)合文號(hào)，民政部排在前，意味著民政部有更多的決定權(quán)），財(cái)政部則同意建立救災(zāi)應(yīng)急時(shí)期的救助撥款項(xiàng)目。邁出這一大步之后，民政部救災(zāi)救濟(jì)司決定救災(zāi)不再為地方災(zāi)害劃分等級(jí)，而是對(duì)救災(zāi)救濟(jì)司的救災(zāi)響應(yīng)劃分等級(jí)，并確定了分別由救災(zāi)救濟(jì)司司長(zhǎng)、民政部副部長(zhǎng)和部長(zhǎng)分別啟動(dòng)的三級(jí)響應(yīng)制度，之后，方案經(jīng)過兩年的完善，在增加了副總理一級(jí)的啟動(dòng)預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)后，2005年正式成為國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案，這標(biāo)志著國(guó)家災(zāi)害應(yīng)急管理四級(jí)響應(yīng)制度的正式建立。而其中的一些硬性規(guī)定，比如民政部要24小時(shí)內(nèi)派出工作組，救災(zāi)款要24～72小時(shí)內(nèi)及時(shí)下?lián)艿蕊@然意義重大。

從國(guó)家災(zāi)害應(yīng)急管理制度建立的過程來看，可以得到這些經(jīng)驗(yàn)和啟示：①新制度往往建立在舊制度的基礎(chǔ)上，是舊制度的揚(yáng)棄和提升。在實(shí)踐中，舊制度失靈的地方往往是新制度生成的契機(jī)。所謂危機(jī)中蘊(yùn)涵機(jī)遇，指的就是危機(jī)壓力下，積極的應(yīng)對(duì)往往開啟了新政的閘門，挑戰(zhàn)和危機(jī)往往能夠增強(qiáng)組織的決策能力。②新制度的建立是決策鏈推動(dòng)的結(jié)果。在這個(gè)鏈條中，發(fā)起者和拍板者往往起著關(guān)鍵的作用。但相關(guān)部門的協(xié)作以及互相支持也是新制度建立的重要因素，溝通與說服是決策鏈的基本特點(diǎn)。③新制度的建立是不斷試錯(cuò)的結(jié)果，需要經(jīng)受實(shí)踐的檢驗(yàn)，并根據(jù)不

斷變化的情況而不斷修訂完善。同時(shí)，因地制宜的制度實(shí)踐也會(huì)不斷拓展新制度的廣度和寬度。“政策總是在不斷地被制定并修訂，政策制定是一個(gè)逐步接近人們所期望實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程?！保?］

西方常規(guī)的政策出臺(tái)程序是：提出和確定問題，討論各種可行方案，慎重審查方案的可行性和適應(yīng)性，確定方案。中國(guó)的政策決策主要是政黨決策，更多的是一個(gè)政治過程，試驗(yàn)、分析和共識(shí)則是政策形成的具體手段。在中國(guó)，政治領(lǐng)域的民主化是善政出臺(tái)的關(guān)鍵性因素，“民主政治畢竟能為有信息基礎(chǔ)的和經(jīng)過理智思考的政策制定提供最佳契機(jī)”［5］。在民主政治下，多渠道的信息溝通更為可能，信息的真實(shí)和方案的全面性更能得到保證，糾錯(cuò)機(jī)制也會(huì)更為暢通。因此，應(yīng)該確立民主在政策決策中的基礎(chǔ)性地位并大力發(fā)展社會(huì)主義民主政治?！罢误w制改革的一個(gè)極為重要的方面，就是要充分發(fā)揮社會(huì)主義民主，真正實(shí)行決策的民主化和科學(xué)化?！保?］

中國(guó)的政策決策更多的是調(diào)查研究的結(jié)果。正如毛澤東所指出的，沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)?！鞍凑諏?shí)際情況決定工作方針，這是一切共產(chǎn)黨員所必須牢牢記住的最基本的工作方法?！保?］陳云同志提倡應(yīng)該把90%的時(shí)間用于調(diào)查研究，10%的時(shí)間用于決策。“政策制定過程應(yīng)該理解為一個(gè)開放的、深入調(diào)查研究的過程，在這個(gè)過程還中還應(yīng)該積極主動(dòng)揭示意外發(fā)現(xiàn)的事物，這樣才最有益于解決問題?！保?］同時(shí)調(diào)查研究中必須廣開言路，集思廣益，一定要尊重不同意見，鼓勵(lì)不同的觀點(diǎn)來討論。觀念的競(jìng)爭(zhēng)是逼近真理的最佳途徑，差異、沖突、開放和隨機(jī)應(yīng)變則是解決問題的重要財(cái)富。政策是利益和價(jià)值的權(quán)威性分配，在當(dāng)前矛盾多發(fā)的轉(zhuǎn)型期，應(yīng)該確立解決問題的政策決策導(dǎo)向，營(yíng)造積極活躍的政策創(chuàng)新氛圍。要鼓勵(lì)大膽地試，大膽地闖，不扣帽子，不打棍子。

二、程序與機(jī)制

與政策和制度相比，程序與機(jī)制更多地指向過程和運(yùn)行，更多地具有技術(shù)和操作的面向。程序是公平正義的保證，程序的公正合理是自由的內(nèi)在要求，是民主的重要體現(xiàn)，“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的主要區(qū)別”［7］。機(jī)制是效率和活力的保證，機(jī)制的優(yōu)良通暢是行政的內(nèi)在要求，也是政治好壞的重要指標(biāo)。

在中國(guó)漸進(jìn)的政治改革進(jìn)程中，重要的內(nèi)容就是程序的建立完善和機(jī)制的生長(zhǎng)優(yōu)化。這主要表現(xiàn)為兩種方式：一是內(nèi)生型程序與機(jī)制，二是移植型程序與機(jī)制。而隨著對(duì)外開放的增進(jìn)，借鑒他國(guó)有益的政治文明成果，并和本國(guó)實(shí)際相結(jié)合，越來越成為未來政改的一個(gè)方向。而對(duì)于關(guān)乎政治體系運(yùn)行的程序和機(jī)制來說，其本身具有相當(dāng)大的自足性，很多時(shí)候，不同政體下的問題解決之道，往往有驚人的相似性。

下面從全國(guó)村民自治選舉和汶川大地震等案例來考察一些善政的程序與機(jī)制是如何建立的。

1987年全國(guó)人大通過了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，村民自治選舉開始破冰，但之后陷于停滯。1990年，中組部和民政部等部委聯(lián)合在山東省萊西縣召開全國(guó)村級(jí)組織建設(shè)工作座談會(huì)，當(dāng)時(shí)的精神就是不爭(zhēng)論，先試點(diǎn)。而之所以選擇在萊西縣召開，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的縣委書記張成堂提出“還權(quán)于民”，積極推進(jìn)村民選舉。會(huì)后發(fā)布的中央文件要求全國(guó)每個(gè)縣都要選擇一些村進(jìn)行試點(diǎn)，探索經(jīng)驗(yàn)。民政部隨后發(fā)出通知，要求各級(jí)民政部門開展村民自治示范活動(dòng)，縣級(jí)民政部門抓示范村，地級(jí)民政部門抓示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)，省級(jí)民政部門抓示范縣，民政部則把萊西縣定為全國(guó)村民自治示范縣。在全國(guó)試點(diǎn)全面鋪開的情況下，1992年，吉林省梨樹縣產(chǎn)生了“海選”經(jīng)驗(yàn)，就是由村民先自由填票預(yù)選，票多者成為正式候選人。這是非常重要的程序性發(fā)明，是由當(dāng)時(shí)的縣委副書記費(fèi)允成與縣民政局摸索推廣的。1993年，福建省產(chǎn)生秘密劃票經(jīng)驗(yàn)，這又是極其重要的程序性發(fā)明，與當(dāng)時(shí)的福建省民政廳基層政權(quán)處處長(zhǎng)張孝敢有很大關(guān)系。在各個(gè)地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，民政部對(duì)全國(guó)村民選舉進(jìn)行規(guī)范化，印制了選舉的基本規(guī)程以及選舉程序的宣傳畫，從而為全國(guó)的村民選舉提供了程序化和標(biāo)準(zhǔn)化的流程。1995年，民政部召開全國(guó)大會(huì)，表彰了30多個(gè)全國(guó)村民自治模范縣。自此，全國(guó)農(nóng)村選舉基本普及，民主中國(guó)的農(nóng)村基礎(chǔ)基本建立。

從全國(guó)村民選舉的程序建立過程來看，可以得到的經(jīng)驗(yàn)和啟示有：①程序的建立是一連串經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。試點(diǎn)則是程序建立的基礎(chǔ)性實(shí)踐。試點(diǎn)一方面可以避開意識(shí)形態(tài)的紛爭(zhēng)，同時(shí)也為達(dá)成共識(shí)提供事實(shí)依據(jù)。“對(duì)一些關(guān)系重大而又缺乏經(jīng)驗(yàn)的問題，中國(guó)往往采取先試點(diǎn)、后決策的辦法?！保?］②典型示范是推廣和普及程序的重要手段。實(shí)踐證明，這一脫胎于戰(zhàn)爭(zhēng)年代的方法在和平建設(shè)年代仍有堅(jiān)韌的生命力和適用性，是具有中國(guó)特色的動(dòng)員性體制的具體表現(xiàn)。③上下互動(dòng)是程序建立的有效方式。自上而下的指導(dǎo)與自下而上的探索相結(jié)合，要發(fā)揮上下兩個(gè)積極性。中央部門要尊重地方經(jīng)驗(yàn)的創(chuàng)造，照顧地方的多樣

性；地方部門要領(lǐng)會(huì)吃透中央的主導(dǎo)性意見和精神，要多和中央部門溝通，這樣才能形成上下互動(dòng)的良好態(tài)勢(shì)。

汶川大地震發(fā)生后，在罕見的災(zāi)難面前，黨和政府依托體制優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行了大量的機(jī)制創(chuàng)新，從而戰(zhàn)勝了這一舉世矚目的大災(zāi)難。救災(zāi)的成功，很重要的一個(gè)方面是體制和政策調(diào)整的結(jié)果。災(zāi)難發(fā)生后，黨中央國(guó)務(wù)院迅速建立了總指揮部和前方指揮部，建立全面投入應(yīng)急救援的機(jī)制；打破建制，建立跨部門、跨區(qū)域的群眾安置機(jī)制；第一次啟動(dòng)國(guó)際救援機(jī)制，緊急啟動(dòng)臨時(shí)住所機(jī)制；及時(shí)調(diào)整生活救助政策，變集中救助為引導(dǎo)群眾自救，國(guó)家給予補(bǔ)貼（一天10元錢，一斤糧），從而很快化解了這一重大難題。建立一省直接支持一縣的政策，實(shí)踐證明，能把災(zāi)區(qū)局勢(shì)迅速穩(wěn)定下來，這一政策發(fā)揮了重大作用。調(diào)整醫(yī)療救助和農(nóng)房重建政策，頒布災(zāi)后重建條例，建立科技系統(tǒng)投入機(jī)制；調(diào)整社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，舉全社會(huì)力量救災(zāi)；鼓勵(lì)志愿者參與，輿論全面放開；建立悼念遇難者的全國(guó)哀悼日，建立災(zāi)害信息加工和分析機(jī)制等等。

與汶川大地震非常時(shí)期的機(jī)制創(chuàng)新相比，日常時(shí)期的機(jī)制創(chuàng)新同等重要。

民政部門的救災(zāi)款和社會(huì)保障金的發(fā)送，傳統(tǒng)的工作機(jī)制就是電話催，內(nèi)部通報(bào)批評(píng)等。民政部救濟(jì)救災(zāi)司決定改變工作機(jī)制，他們借助媒體的力量，變內(nèi)部通報(bào)為公開通報(bào)，將各省救災(zāi)款的下?lián)苓M(jìn)度向中央電視臺(tái)通報(bào)，通過新聞聯(lián)播向全國(guó)公開，結(jié)果一些發(fā)放落后的省份非常被動(dòng)和震動(dòng)，救災(zāi)款的下?lián)芩俣妊杆俚玫浇鉀Q。民政部順勢(shì)跟進(jìn)，建立救災(zāi)款的規(guī)定時(shí)間發(fā)放機(jī)制。同時(shí)，又建立低保保障金的月度通報(bào)制度，利用現(xiàn)代統(tǒng)計(jì)技術(shù)按月通報(bào)到全國(guó)各個(gè)縣，結(jié)果，一個(gè)現(xiàn)代的按月發(fā)放城市居民最低生活保障金的機(jī)制就建立起來了。

從汶川大地震救災(zāi)過程和救災(zāi)款的發(fā)放過程來看，可以得到的經(jīng)驗(yàn)和啟示有：①程序和機(jī)制的建立更多的是繼承基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，既要發(fā)揮存量體制的優(yōu)勢(shì)，又要及時(shí)進(jìn)行增量改革和創(chuàng)新。②程序和機(jī)制的創(chuàng)新要引入競(jìng)爭(zhēng)性理念。汶川大地震一省支持一個(gè)縣，以及最低生活保障金的按月通報(bào)，都是競(jìng)爭(zhēng)性理念轉(zhuǎn)化為行動(dòng)的結(jié)果。③程序和機(jī)制的生長(zhǎng)中，開放靈活和因地制宜非常重要，也就是要保持體制的彈性和韌性，這是體制力量的重要體現(xiàn)。④程序和機(jī)制的創(chuàng)新，一定要借鑒國(guó)外文明成果。汶川大地震中，災(zāi)后重建條例，志愿者的開放，輿論的開放，國(guó)際救援的進(jìn)入，全國(guó)哀悼日的設(shè)立等，都是借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果，但這個(gè)借鑒必須和中國(guó)的具體國(guó)情相結(jié)合。

中國(guó)具有特色的黨政機(jī)構(gòu)運(yùn)行程序和工作機(jī)制主要有：以黨領(lǐng)政、黨政分立、歸口管理、請(qǐng)示報(bào)告、圈閱批示、個(gè)別醞釀、集體決策、分工協(xié)作、條塊結(jié)合和試點(diǎn)試行等等。但是建國(guó)后，這些程序和機(jī)制時(shí)常被政治運(yùn)動(dòng)所壓倒和中斷。新時(shí)期以來，中國(guó)漸進(jìn)的政改之路，重要的環(huán)節(jié)就是程序的建立和機(jī)制的優(yōu)化，其重要表現(xiàn)就是各項(xiàng)工作的制度化和規(guī)范化。正是認(rèn)識(shí)到程序的完善和機(jī)制的優(yōu)化在日常工作中的重要作用，所以王振耀深有感觸地提出：中央級(jí)普通公務(wù)員案頭改進(jìn)一小步，中華民族提升一大步。

程序和機(jī)制的建立具有重要的現(xiàn)代特征，重要的則是技術(shù)和方法的利用，比如大規(guī)模統(tǒng)計(jì)方法的利用，信息化技術(shù)手段的實(shí)施等。程序和機(jī)制的發(fā)展必須面向世界，與國(guó)際接軌。比如，處理災(zāi)害事故，我們往往以處理官員作為結(jié)束，而歐美國(guó)家則是在我們劃句號(hào)的地方只是劃了逗號(hào)，他們的重點(diǎn)是討論程序和機(jī)制的完善，直到發(fā)現(xiàn)了程序和機(jī)制需要改進(jìn)的地方并實(shí)質(zhì)性地改進(jìn)之后，才畫上句號(hào)。這些，都是值得我們深思和借鑒的。

三、智庫和數(shù)據(jù)

智庫在現(xiàn)代政治運(yùn)行體系中發(fā)揮著重要的作用，其力量在于觀念和知識(shí)。智庫是先進(jìn)理念的創(chuàng)立者和傳播者，是很多重要政策的設(shè)計(jì)者和參與者，是思想與政策連接的橋梁。比較著名的例子就有導(dǎo)致英國(guó)福利制度建立的《貝弗里奇報(bào)告》，美國(guó)蘭德公司關(guān)于中國(guó)會(huì)出兵朝鮮的報(bào)告等。而隨著社會(huì)分工的越來越細(xì)密化，智庫以其職業(yè)化和專業(yè)化，在一些特殊領(lǐng)域，比如救災(zāi)等，更是發(fā)揮舉足輕重的作用。智庫的思想和理念，會(huì)對(duì)一個(gè)國(guó)家的戰(zhàn)略發(fā)展產(chǎn)生非常重要的影響。

數(shù)據(jù)是決策的基礎(chǔ)。正如一些學(xué)者所提出的，我們正在邁入“大數(shù)據(jù)”的時(shí)代，正在發(fā)生的數(shù)據(jù)革命已經(jīng)深刻地改變了政府運(yùn)行和政府治理的方式，以數(shù)據(jù)治國(guó)已經(jīng)成為現(xiàn)代政府的基本要求［9］。

數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確與否往往決定著國(guó)家重大決策的成敗。把數(shù)據(jù)搞對(duì)，這是現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的基本要求。這方面，建國(guó)后，我們有著慘痛的教訓(xùn)，比如“大躍進(jìn)”的重要表現(xiàn)就是違背常識(shí)，把基本數(shù)據(jù)搞錯(cuò)了。正確的決策必須建立在真實(shí)的數(shù)據(jù)上，這是現(xiàn)代國(guó)家治理的基本經(jīng)驗(yàn)和常識(shí)。

智庫在民政系統(tǒng)的工作中發(fā)揮了重大作用。

國(guó)家減災(zāi)中心的建設(shè)，就是中國(guó)地震局地質(zhì)研究所馬宗晉院士等專家意見轉(zhuǎn)化為決策的結(jié)果。而在組建國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)的時(shí)候，考慮到專家的重要性，專門組建了專家委員會(huì)，委員包括馬宗晉、王希冀、林毅夫和史培軍等人。每年國(guó)務(wù)院召開國(guó)家減災(zāi)委全體會(huì)議，專家委員會(huì)的主任、副主任都要列席會(huì)議并作災(zāi)害形勢(shì)的發(fā)言。在汶川大地震中，北京師范大學(xué)副校長(zhǎng)史培軍教授對(duì)災(zāi)情進(jìn)行了準(zhǔn)確的判斷，并建議準(zhǔn)備百萬頂帳篷以投入救災(zāi)，對(duì)于災(zāi)害的科技系統(tǒng)的運(yùn)用以及地震災(zāi)害的評(píng)估等，他的科研團(tuán)隊(duì)都給出了相當(dāng)科學(xué)的方案。

2010年，王振耀曾帶領(lǐng)一個(gè)團(tuán)隊(duì)到美國(guó)專門考察智庫的運(yùn)作，在對(duì)蘭德公司、布魯金斯學(xué)會(huì)、傳統(tǒng)基金會(huì)和霍普金斯政策研究所等著名智庫考察后，他們發(fā)現(xiàn)：美國(guó)智庫的結(jié)構(gòu)非常合理，其表現(xiàn)就是大量的分析員、適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)員和適量的教授，從而充分說明了分析在智庫工作中的基礎(chǔ)性作用。美國(guó)智庫的研究成果發(fā)布也很獨(dú)特，比如布魯金斯學(xué)會(huì)關(guān)于伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)的研究報(bào)告，開始時(shí)有幾百頁，后來簡(jiǎn)化為30頁，再簡(jiǎn)化為3頁，最終簡(jiǎn)化為3句話：就是伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)要獲得全勝需要什么樣的投入，如果維持現(xiàn)狀需要什么樣的持續(xù)投入，如果撤出需要什么步驟等。美國(guó)智庫送往白宮的報(bào)告都是非常簡(jiǎn)短的，其根據(jù)就是美國(guó)總統(tǒng)不應(yīng)該閱讀過長(zhǎng)的報(bào)告?？偨y(tǒng)的職責(zé)在于決策，而智庫必須為決策盡可能提供依據(jù)和方便。

鑒此，王振耀等認(rèn)為，建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家，必須要有現(xiàn)代型智庫，在這方面，中國(guó)的智庫建設(shè)還有很長(zhǎng)的路要走。具體到實(shí)際工作中，就是要真正重視專家的意見，科學(xué)的問題要由科學(xué)家來解決。使得專家真正有權(quán)，說話算數(shù)，這是中國(guó)搞“兩彈一星”的重要經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)專家們的研究一定要和政策的制定有機(jī)結(jié)合，其中重要的一環(huán)就是專家要到現(xiàn)場(chǎng)，要到一線，專家的建議一定要在可行性上下大功夫。同時(shí)，打通官員和學(xué)者的旋轉(zhuǎn)門通道，可以考慮在黨政機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立專家崗位，同時(shí)鼓勵(lì)更多的學(xué)者型官員的出現(xiàn)，積極吸納退休官員參與智庫建設(shè)等，都是中國(guó)智庫建設(shè)大有可為的重要方向。

數(shù)據(jù)在民政部門的工作中起著基礎(chǔ)性的作用。2009年，某專家向溫總理提交的報(bào)告中，采用了全國(guó)有200萬兒童白血病患者的數(shù)據(jù)，這意味著中央財(cái)政百億元的大病資助資金只能是杯水車薪?？偫淼呐巨D(zhuǎn)到民政部后，由社會(huì)福利司負(fù)責(zé)研究解決這一問題。福利司通過全國(guó)的定點(diǎn)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)全國(guó)的兒童白血病患者，多則6萬，少則2萬。顯然，某專家的數(shù)據(jù)嚴(yán)重失實(shí)，并誤導(dǎo)了中央的決策。在真實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，2011年，衛(wèi)生部宣布在全國(guó)實(shí)行白血病兒童醫(yī)療基本免費(fèi)的政策。

2012年全國(guó)人代會(huì)上，溫總理在政府報(bào)告中宣布在2012年基本實(shí)現(xiàn)全國(guó)農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的普及，從而使得這一政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提前了整整8年。2009年，國(guó)務(wù)院決定推進(jìn)農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，當(dāng)時(shí)認(rèn)為這一龐大社會(huì)工程，需要認(rèn)真試點(diǎn)，并需要10年時(shí)間來推廣普及。根據(jù)就是全國(guó)有1億60歲以上農(nóng)村老人，按每人每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)算，需要660億的財(cái)政支出。但是，這個(gè)數(shù)據(jù)沒有考慮地區(qū)差異以及發(fā)展的潛力，因?yàn)?，不少東部省份并不依賴中央財(cái)政補(bǔ)貼，比如江蘇、浙江很快就全省普及。結(jié)果，只用了2年時(shí)間，這一政策就在全國(guó)得到普及。

正是因?yàn)閿?shù)據(jù)在治國(guó)理政以及政策制定中的重要性，從而使得數(shù)據(jù)的收集和分析，成為中國(guó)社會(huì)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)決定成敗，這就要求在全社會(huì)樹立數(shù)據(jù)意識(shí)的同時(shí)，要扎扎實(shí)實(shí)做好數(shù)據(jù)的采集工作，提高數(shù)據(jù)的分析水平和應(yīng)用水平。甚至在多個(gè)部門數(shù)據(jù)不一致的時(shí)候，需要協(xié)調(diào)會(huì)商，而實(shí)際經(jīng)驗(yàn)表明，協(xié)商數(shù)據(jù)可能更逼近真實(shí)。

“大數(shù)據(jù)”的時(shí)代要求各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)積極采用“數(shù)據(jù)挖掘”技術(shù)。所謂數(shù)據(jù)挖掘①，就是在海量的數(shù)據(jù)當(dāng)中通過分析和建模，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)背后隱藏的模式和微妙的關(guān)系，以揭示過去的規(guī)律，預(yù)測(cè)未來的趨勢(shì)［9］。在西方國(guó)家，數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)已經(jīng)充分應(yīng)用于政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)治理等各個(gè)領(lǐng)域。

政府的公信力在于透明和公開。數(shù)據(jù)和信息的公開是打造陽光政府和責(zé)任政府的重要途徑，也是夯實(shí)政府公信力的基礎(chǔ)性工程。英美國(guó)家都已經(jīng)建立專門公布政府?dāng)?shù)據(jù)的網(wǎng)站，比如，英國(guó)政府的數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站就有3000多項(xiàng)民生數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)的開放與流動(dòng)，就是知識(shí)和權(quán)力的開放與流動(dòng)。正如美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬2010年在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上演講所提出的：“開放的經(jīng)濟(jì)、開放的社會(huì)和開放的政府，是人類社會(huì)之所以能夠進(jìn)步最深厚、最強(qiáng)大的基礎(chǔ)?！保?］

收集數(shù)據(jù)、利用數(shù)據(jù)和開放數(shù)據(jù)，這是中國(guó)各級(jí)黨政部門面臨的重大挑戰(zhàn)和課題，也是走向善治之路的重要通道和路徑。

四、結(jié) 語

《不變的是原則，萬變的是方法》中善政的出臺(tái)，其宏觀的時(shí)代背景是黨中央建設(shè)和諧社會(huì)理念的提出以及對(duì)社會(huì)建設(shè)尤其是民生的重視和投入。而王振耀及其所在的民政部則躬逢其盛，起

到了時(shí)代的操作手的作用。從這些善政的類型來看，主要是兩個(gè)方面，一個(gè)方面是送錢，救災(zāi)救濟(jì)。比如高齡津貼制度、兒童福利制度和最低生活保障制度等。一個(gè)方面是給權(quán)，推動(dòng)中國(guó)的民主政治建設(shè)。比如村民自治選舉制度的普及等。這同時(shí)也說明，個(gè)人和部門的事業(yè)只有納入時(shí)代的大潮流中，才能有所作為。

把好的事情辦好，亦是一項(xiàng)本事。正如西諺所言：正義不僅要得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實(shí)現(xiàn)。而這些善政的實(shí)施，正如王振耀所期許和認(rèn)識(shí)的，是因?yàn)橹袊?guó)以中央部委為代表的黨政機(jī)關(guān)是一個(gè)由較高學(xué)歷的知識(shí)分子組成的相當(dāng)精良的系統(tǒng)。他們大多是擁有理想，存有正氣，負(fù)有特殊使命的人。他們以自己的職位為依托，順勢(shì)而為，謀時(shí)而動(dòng)，從而不斷地推動(dòng)國(guó)家的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。他們代表了體制內(nèi)健康和積極的力量：他們更多的是在解決問題，而不是在制造問題。

但正如一些學(xué)者所指出的：這個(gè)體制有多大的能力辦好的事情，那就說明它也有同樣的能力辦壞的事情，問題的關(guān)鍵就是要避免惡政的出臺(tái)以及善政異化為惡政?！盁o論政策預(yù)期多么美好，政策方案多么理想，制度所產(chǎn)生的結(jié)果卻總是會(huì)背離制度制定者的預(yù)期?！保?0］所以，對(duì)政策過程的研究就顯得尤為重要，而《不變的是原則，萬變的是方法》則提供了政策過程方面有益的探索和經(jīng)驗(yàn)，這也就是本文的主旨所在：如何制定好的政策。

通過善政達(dá)到善治，這是中國(guó)無數(shù)仁人志士的追求。正如俞可平先生所指出的，善政是善治的關(guān)鍵和前提，善治則是善政的目標(biāo)和預(yù)期。而在當(dāng)前通過建設(shè)和諧社會(huì)來達(dá)到善治的偉大畫卷上，王振耀及其代表的民政部為善政而作的努力，可視為這一偉大畫卷上的朵朵奇葩。

注釋

①數(shù)據(jù)挖掘的具體例證之一就是沃爾瑪通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)：跟尿布搭配購買最多的竟是啤酒，原因就是年輕的爸爸在購買尿布的同時(shí)往往購買啤酒作為犒賞，沃爾瑪由此對(duì)之進(jìn)行捆綁銷售。

［1］徐湘林.以政治穩(wěn)定為基礎(chǔ)的中國(guó)漸進(jìn)政治改革［J］.戰(zhàn)略與管理，2005,(5).

［2］王真堯（王振耀）.不變的是原則，萬變的是方法［M］.北京：商業(yè)出版社出版，2012.

［3］萬里.決策科學(xué)化和民主化是政治體制改革的一個(gè)重大課題［N］.人民日?qǐng)?bào)，1986-08-15.

［4］韓博天（Sebastian Heilmann）.中國(guó)異乎常規(guī)的政策制定過程：不確定情況下反復(fù)實(shí)驗(yàn)［J］.開放時(shí)代，2009,(7).

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［8］胡喬木.中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層怎樣決策［G］//黨和國(guó)家重大決策的歷程：第一卷.北京：紅旗出版社，1997：5.

［9］涂子沛.大數(shù)據(jù)：正在到來的數(shù)據(jù)革命，以及它如何改變政府、商業(yè)和我們的生活［M］.南寧：廣西師范大學(xué)出版社,2012.

［10］朱旭峰.中國(guó)思想庫：政策過程中的影響力研究［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2009：245.

How to Make Good Policies——An Empirical Study Based on the Book of“Same Principles，and the Status Quo Is the Way”

FENG Jun-qi
（Research Institute of Contemporary China，China Academy of Social Sciences，Beijing 100009，China）

This article makes case-based empirical research on the policies process of Ministry of Civil Affairs in the book of“Same Principles，and the Status Quo Is the Way”,and elaborates the good governance of national ministries represented by Ministry of Civil Affairs with multi-level and multi-perspective.This paper argues that the macro background of the good governance of Ministry of Civil Affairs is that the CPC Central Committee put forward the concept of building a harmonious society as well as the construction of social construction，especially the importance and investment of people's livelihood.The good governance and implementation process not only provides experience，but also a concrete manifestation of China's gradual reform path.

policy；system；procedure；mechanisms；thinking tank；data；good goverance

D63

A

1674-8638（2014）01-0064-06

［責(zé)任編輯：張 兵］

2013-07-08

馮軍旗（1976-），男，河南汝南人，助理研究員，研究方向：黨政干部。

10.13454/j.issn.1674-8638.2014.01.013