劉日

（河北行政學(xué)院，河北 石家莊 050031）

“三審一聽”息訪制
——對“非正常上訪終結(jié)機(jī)制”的思考

劉日

（河北行政學(xué)院，河北 石家莊 050031）

“三審一聽”息訪制，指因非涉訴事項(xiàng)到政府信訪部門上訪，“三級審理”程序走完后，上訪人仍不服的；因涉訴案件到法院、檢察院上訪，對法院一、二審判決不服，對申訴案件處理結(jié)果仍不服的（三次審理），發(fā)揮人大對一府兩院的監(jiān)督職能，人大可牽頭進(jìn)行聽證，本著實(shí)事求是原則，有錯必糾，無錯勸上訪人息訪的制度。

信訪；非正常上訪；“三審一聽”

一、正確認(rèn)識信訪工作

信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動①。

信訪是公民的一項(xiàng)基本政治權(quán)利，信訪工作是黨和國家的一項(xiàng)重要工作。它是黨聯(lián)系群眾的橋梁，傾聽群眾呼聲、解決群眾疾苦的重要途徑。它在化解社會矛盾，維護(hù)公平正義，促進(jìn)社會穩(wěn)定中發(fā)揮著重要作用。

在群眾較忙或不便上訪時，干部應(yīng)該及時下訪，以加強(qiáng)聯(lián)系、良性互動?！俺悸剣d也，視民如傷，是其福也；其亡也，以民為土芥，是其禍也”②。我們要把上訪人看作傷員，盡快精心為其治療。接待來訪要有善心，接談來訪要有耐心，幫助來訪要有真心。通過公平公正地解決問題，密切黨群干群關(guān)系，并獲取大量有利于執(zhí)政的信息。

二、關(guān)于“非正常上訪終結(jié)機(jī)制”的設(shè)計

根據(jù)國務(wù)院《信訪條例》的規(guī)定③，所謂非正常上訪，是指信訪人到非信訪接待場所和機(jī)關(guān)上訪的行為。根據(jù)中央聯(lián)席會議精神④，所謂進(jìn)京非正常上訪，是指上訪人進(jìn)京后，不按《信訪條例》規(guī)定到國家機(jī)關(guān)設(shè)立或指定的接待場所上訪，而是到天安門、中南海（新華門、府右街）、中央領(lǐng)導(dǎo)住地以及外國駐華使館等敏感地點(diǎn)上訪或滯留，影響社會秩序的一種不當(dāng)行為。

近些年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，一些深層次的矛盾和問題不斷出現(xiàn)。由于一些干部尤其是基層干部的群眾觀念不強(qiáng)，政策水平不高，官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，工作方法簡單粗暴，沒能及時、公正地解決群眾的合理訴求，導(dǎo)致了一些非正常上訪的發(fā)生。上訪的原因多為征地補(bǔ)償、違規(guī)拆遷、勞動爭議、損害賠償、企業(yè)改制、民工工資、司法不公、腐敗犯罪、干部作風(fēng)、政府不誠信、打擊上訪等。

如何解決非正常上訪問題呢？關(guān)鍵要建立非正常上訪終結(jié)機(jī)制，明辨是非、解決問題并公之于眾。

設(shè)計思路是：人大總牽頭，一個渠道是法院（檢察院），涉訴上訪案件由法院牽頭解決;另一個渠道是政府信訪部門，非涉訴上訪問題由信訪部門牽頭協(xié)調(diào)責(zé)任部門解決。對“三審”后上訪人仍

不服的，人大可牽頭進(jìn)行聽證。同時需要通過立法對非正常上訪終結(jié)機(jī)制予以界定。

（一）完善法院系統(tǒng)對錯案的自查自糾機(jī)制

1.完善糾錯獎懲制度

根據(jù)法官法規(guī)定的法官考核要“重點(diǎn)考核審判工作實(shí)績”的原則，錯案糾正工作要與法官考核掛鉤，考核結(jié)果作為對法官獎懲、培訓(xùn)、免職、辭退以及調(diào)整等級和工資的依據(jù)。

以理性的態(tài)度對待錯案，防止挫傷法官糾錯的積極性、以致法官辦案誠惶誠恐。建立錯案糾正的獎勵制度，對各級法院主動糾正錯案的情況要記錄在案，及時獎勵；完善錯案追究制度，對各級法官在審判過程中徇私枉法、濫施審判權(quán)，導(dǎo)致錯案的情況，要建立“違法違紀(jì)審判責(zé)任追究制”，強(qiáng)調(diào)對法官行為責(zé)任的追究。為防止“錯案追究追不了，國家賠償賠不了”，除存在違法違紀(jì)審判情況外，對法院系統(tǒng)通過改判糾正錯誤的，不應(yīng)追究錯案責(zé)任，以促使法官及時糾錯、秉公辦案。

2.暢通法院受理申請再審案件的途徑

法院為維護(hù)生效裁判的穩(wěn)定性，往往以節(jié)約司法資源為由，嚴(yán)格限制申訴復(fù)查案件進(jìn)入再審程序，致使相關(guān)當(dāng)事人不斷向黨委、人大、檢察院、信訪部門申訴，繞開復(fù)查程序直接進(jìn)入再審。這種做法在實(shí)踐中帶來的問題是：一方面，法院“限制”了當(dāng)事人申請再審的權(quán)利；另一方面，當(dāng)事人在法院系統(tǒng)內(nèi)尋求糾錯的渠道被堵塞，便只能通過外部渠道使案件進(jìn)入審判監(jiān)督程序。加之一些典型案件遭到社會媒體的夸大渲染，當(dāng)事人對法院的信任度會受到影響，法院的公正性也會遭到社會的質(zhì)疑。當(dāng)事人通過百般努力使案件進(jìn)入審判監(jiān)督程序后，糾紛最終還是要回到法院來解決，法院的司法資源并未得到有效節(jié)約，社會總成本反而變大了，社會效率反而降低了。

因此，法院應(yīng)暢通受理申請再審案件的途徑，對在程序上或?qū)嶓w上有嚴(yán)重錯誤的生效案件，申訴再審立案實(shí)行“寬進(jìn)”方針，解決申訴難；再審改判標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行“嚴(yán)出”方針，依法糾錯。二者并重，既維護(hù)裁判穩(wěn)定性和既判力、維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，又保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，這是提高法院裁判公正性的最好結(jié)合點(diǎn)。

（二）落實(shí)人大監(jiān)督職能，建立權(quán)威的糾錯機(jī)制

人大對司法監(jiān)督的目的,是控制司法獨(dú)立的任意擴(kuò)張，防止司法專橫或司法專制主義的出現(xiàn)。

1.糾錯機(jī)制

我國憲法規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”⑤。憲法還規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會設(shè)常務(wù)委員會”⑥，“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”⑦，進(jìn)一步明確了審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)不僅要對產(chǎn)生它的人民代表大會負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督，而且還應(yīng)當(dāng)接受人民代表大會常務(wù)委員會的監(jiān)督。任何公共權(quán)力的行使都應(yīng)處于憲法和法律的監(jiān)督之下。依法對審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督，各級人大責(zé)無旁貸，義不容辭。

因此，建議建立重大錯案聽證制度。在各級人大設(shè)立錯案聽證委員會（以下簡稱聽證委員會），專門監(jiān)督錯案的平反工作。

為保證平反錯案工作的嚴(yán)肅性和公正性，聽證委員會由公安機(jī)關(guān)、檢察院、法院、司法部門、法律專家、群眾代表等組成。參加聽證會議的人員還應(yīng)有申請聽證的單位（如人大、政協(xié)所屬部門、法院、信訪部門等）或個人（人大代表、政協(xié)委員、案件當(dāng)事人）、案件當(dāng)事人、律師、新聞記者、普通群眾等。

2.案件選擇

聽證案件的選擇范圍宜遵循以下標(biāo)準(zhǔn)：第一，當(dāng)事人對申訴案件的處理結(jié)果仍不服。第二，屬重大、復(fù)雜、疑難案件。第三，案件存在瑕疵，這種瑕疵已達(dá)到法律規(guī)定的和維護(hù)社會公正所要求的再審條件，例如：“（1）作為裁判依據(jù)的主要證據(jù)系偽造、變造或虛假的；（2）主要證據(jù)違法取得并影響公正裁判結(jié)果的；（3）對原一、二審已存在并影響到案件裁判結(jié)果的證據(jù)，在原審未經(jīng)過當(dāng)庭質(zhì)證的；（4）被采信的鑒定結(jié)論系偽證或者被后一更為科學(xué)、權(quán)威的鑒定結(jié)論所否定的；（5）原審案件定性可能錯誤，有可能影響公正裁判的；（6）判決主文表述不清，致使裁判無法執(zhí)行的”⑧。

3.專家初審

（1）聽證委員會組織法律專家對申請聽證的案件進(jìn)行初步審查，提出是否聽證的意見。（2）聽證委員會研究，同意聽證。（3）報分管聽證委員會的人大領(lǐng)導(dǎo)，批準(zhǔn)聽證。

4.聽證程序

（1）聽證委員會主任宣布聽證會開始，介紹案由，宣布聽證委員會的組成人員，告知當(dāng)事人申請回避等權(quán)利。（2）由申請聽證的單位或個人（也可能是案件當(dāng)事人、律師）提出申請聽證的理由和主張。（3）律師發(fā)表辯護(hù)（或代理）意見。（4）由公安、檢察院對案件事實(shí)認(rèn)定情況進(jìn)行說明。（5）由法院（一般為兩級法院）對案件適用法律情況進(jìn)行說明。（6）由法律專家就案件的事實(shí)認(rèn)定和適用法律情況發(fā)表意見。（7）聽證委員會成員討論、辯論。

（8）聽證委員會成員無記名投票表決，以多數(shù)人意見為準(zhǔn)。聽證委員會提出建議：對案件不存在事實(shí)不清、證據(jù)不足、適用法律錯誤等情況的，提出肯定法院裁判結(jié)果的意見，書面通知請求聽證的單位或個人停訪息訴；對案件存在事實(shí)不清、證據(jù)不足、適用法律錯誤等情況的，建議法院啟動審判監(jiān)督程序，依法改判；并按照國家賠償法的規(guī)定對當(dāng)事人的賠償問題提出建議；對造成錯案的責(zé)任人提出處理建議。（9）聽證委員會的意見報人大常委會。（10）人大常委會經(jīng)研究，書面向案件管轄法院提出限期重審、依法改判的建議。（11）法院改判后，將判決結(jié)果報人大常委會。（12）人大常委會對案件改判結(jié)果發(fā)布公告。（13）案件管轄法院在限期內(nèi)沒有重審的，人大常委會要再次提出限期重審的建議。法院沒有正當(dāng)理由又拒不重審改判的，人大請示同級黨委后，按照人民代表大會組織法和法官法等法律規(guī)定，屬于人大常委會任命的，撤銷相關(guān)法官的職務(wù)；屬于人民代表大會選舉的，依法向本級人民代表大會提出相關(guān)法官的罷免案。

這樣，通過落實(shí)人大的監(jiān)督職能，建立權(quán)威的糾錯機(jī)制，及時糾正錯案，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益和法律尊嚴(yán)，促進(jìn)司法公正的實(shí)現(xiàn)。

（三）非涉訴上訪事項(xiàng)

非涉訴上訪事項(xiàng)由信訪部門牽頭，參照涉訴上訪案件的程序辦理。

（四）“三審一聽”息訪制

到政府信訪部門上訪的，“三級審理”程序走完后仍不服的；到法院、檢察院上訪的，對法院一、二審判決不服，對申訴案件處理結(jié)果仍不服的（三次審理），人大可牽頭進(jìn)行聽證。人大聽證會參加的部門、人員、專家全面，程序科學(xué)，在“三審”的基礎(chǔ)上徹底搞清一個上訪案件是辦得到的。聽證結(jié)果明確的，視為應(yīng)該息訪。

1.確有冤情的

本著實(shí)事求是和有錯必糾的原則，全錯的全糾，部分錯的部分糾，并做好安撫、賠償、善后等工作。

2.無理上訪的

將聽證結(jié)論書面通知申請聽證的單位或個人以及有關(guān)部門，并上網(wǎng)公布。做好明理釋法、思想疏導(dǎo)工作，勸其停訪息訴。如上訪人以同一事項(xiàng)和理由繼續(xù)上訪，有關(guān)機(jī)關(guān)不再受理、交辦；非正常上訪并有違法行為的，由公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰法》予以處理。

三、要選“是那塊料”的人干信訪工作

老百姓為什么非要進(jìn)京上訪呢？他們說：“下邊解決不了?！薄爱?dāng)?shù)赜邪?，何必進(jìn)京城！”但實(shí)際是，可能有包公而沒有找到。

信訪工作是關(guān)系群眾切身利益、關(guān)系黨和政府形象的一項(xiàng)重要工作。必須選“是那塊料”的人干這項(xiàng)工作，也就是要選德才兼?zhèn)?、懂法律懂政策、是非觀念強(qiáng)、有正義感、親民愛民、認(rèn)真負(fù)責(zé)的官員來干信訪工作和錯案平反工作，比如像包拯、狄仁杰、胡耀邦、張云泉、吳天祥、梁雨潤、耿惠芳那樣的人。狄仁杰在任掌管刑法的大理丞時，到任一年，便處理了前任遺留下來的17000多件案子，其中沒有一人再上訴伸冤⑨。胡耀邦對平反冤假錯案做出重大貢獻(xiàn)，他說：“凡是不實(shí)之詞，凡是不正確的結(jié)論與處理，不管是什么時候、什么情況下搞的，不管是哪一級什么人定的、批的，都要實(shí)事求是地改正過來。”⑩在胡耀邦的主持下，至1982年底，全國共平反糾正了300萬名干部的冤假錯案，數(shù)以千萬計無辜受株連的干部和群眾得到解放?，極大地調(diào)動了全國人民的積極性。

四、盡快制訂《中華人民共和國信訪法》

刑事訴訟法規(guī)定：“當(dāng)事人及其法定代理人、近親屬，對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，可以向人民法院或者人民檢察院提出申訴，但是不能停止判決、裁定的執(zhí)行?！?民事訴訟法、行政訴訟法也對當(dāng)事人申請再審及檢察機(jī)關(guān)抗訴分別做出了規(guī)定，但三大訴訟法都沒有對當(dāng)事人申訴和申請再審作出次數(shù)和審級的限制。

而中央政法委《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》、河北省委政法委《河北省涉法涉訴信訪案件終結(jié)暫行規(guī)定》等系黨委文件，沒有法律上的效力；國務(wù)院《信訪條例》系行政法規(guī)，其法律效力低于三大訴訟法，二者均與現(xiàn)行法律相抵觸。目前，關(guān)于“非正常上訪”尚無明確法律界定，所以在實(shí)踐中非正常上訪終結(jié)常遭遇尷尬，法官不理直氣壯，有的上訪人不接受，有的機(jī)關(guān)也不認(rèn)可。因此，建議盡快制訂《中華人民共和國信訪法》（根據(jù)后法優(yōu)于前法的原則），從立法上確立非正常上訪終結(jié)制度，科學(xué)界定非正常上訪的涵義，使非正常上訪案件終結(jié)有法可依。同時，要使上訪人知道怎樣通過合法程序反映訴求，也要明白非正常上訪應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，從而確保信訪活動正常有序。

注釋

①國務(wù)院《信訪條例》第2條。

②參見《左傳·哀公元年》。

③參見國務(wù)院《信訪條例》第18條。

④參見《中央聯(lián)席會議關(guān)于加強(qiáng)對在京非正常上訪行為依法處理工作和完善非正常上訪人員勸返接回機(jī)制的實(shí)施意見（試行）》（中信聯(lián)發(fā)〔2008〕5號）。

⑤見《中華人民共和國憲法》第3條第3款。

⑥見《中華人民共和國憲法》第96條第2款。

⑦見《中華人民共和國憲法》第104條。

⑧劉建：《論再審案件的“寬進(jìn)嚴(yán)出”》，載《中國法院網(wǎng)》。

⑨百度百科狄仁杰詞條，http://baike.baidu.com/view/21940.htm。

⑩《胡耀邦突破“兩個凡是”陣地，為六十一人平反》，見網(wǎng)易http://news.163.com/05/1213/10/24RKLOH400011247.html。

?《胡耀邦主持平反文革冤案》，見搜狐網(wǎng)http://news.sohu.com/s2008/pingfanyuanan/。

?《中華人民共和國刑事訴訟法》第203條。

Halting Appealing System of“Three Trials and One Hearing”——The Reflection on“Not Normal Petition Ending System”

LIU Ri
（Hebei Administrative Institute，Shijiazhuang 050031，China）

Halting appealing system of“Three Trials and One Hearing”is that the cases which don’t belong to the lawsuit are appealed to the government petition office,and the petitioners are still dissatisfied after“three trials”;the litigation cases are appealed to the court and the procuratorate,and the petitioners are dissatisfied with the judgment of one trial and two trials by the procuratorate,and also with the result after three trials.Then,the supervision function of NPC can be exerted.NPC can make hearing procedures and insist on the systems that it should be realistic,the mistakes must be corrected when they emerge,and the petitioners are persuaded to halt appealing when no mistakes emerge.

petition；not normal petition;“Three Trials and One Hearing”

D632.8

A

1674-8638（2014）01-0061-03

2013-05-26

劉日（1948-），男，河北行唐人，教授，研究方向：行政管理。

10.13454/j.issn.1674-8638.2014.01.012