王景平

摘 要：非法融資規(guī)制問(wèn)題的出現(xiàn)，不僅僅是刑法規(guī)制上的問(wèn)題，而是眾多因素集結(jié)的結(jié)果。本文擬在闡述非法集資規(guī)制的當(dāng)前現(xiàn)狀入手，從該問(wèn)題產(chǎn)生的深層社會(huì)背景、行政手段的缺失及非法集資罪的本身問(wèn)題三方面著手，具體分析我國(guó)非法集資罪規(guī)制中存在的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：非法集資；民間；問(wèn)題

非法融資是相對(duì)合法的融資渠道而言的。從目前廣受關(guān)注的非法集資類案件來(lái)看，非法集資主要涉及的是違反法律規(guī)定募集民間資本的行為。當(dāng)然，非法集資并不僅僅指非法民間集資，在官方渠道下同樣存在違法操作的非法融資行為。

此處研究的非法集資行為，主要是指對(duì)民間資本的非法募集。發(fā)生在民間的非法集資，主要是一些無(wú)法從官方渠道獲取資金的企業(yè)或個(gè)人，從民間渠道募集資金的行為。

在政府對(duì)金融市場(chǎng)實(shí)行嚴(yán)苛管控，尤其是銀行業(yè)被幾家國(guó)有銀行高度行政壟斷的情況下，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)融資極為困難，資金短缺日益成為其掣肘，而民間資金的存款利率過(guò)低、又缺乏其他可靠的投資途徑等因素的影響下，中國(guó)的非法集資案件屢屢發(fā)生，引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)于非法集資罪的強(qiáng)烈關(guān)注和討論。

非法集資罪作為典型的涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪，可能會(huì)嚴(yán)重?fù)p害民眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，損害正常的金融秩序，甚至嚴(yán)重威脅社會(huì)穩(wěn)定，因而對(duì)非法集資行為進(jìn)行必要的規(guī)制包括刑事規(guī)制并無(wú)不可。然而，刑罰作為最為嚴(yán)厲的法律強(qiáng)制力手段，如果不顧及非法集資犯罪頻繁發(fā)生的法律與社會(huì)背景，而片面強(qiáng)調(diào)運(yùn)用又會(huì)損害民眾尤其是民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，引發(fā)新的社會(huì)問(wèn)題。但是，當(dāng)前非法集資的規(guī)制問(wèn)題的產(chǎn)生也不能僅僅歸咎于刑法的適用，以下本文將從三個(gè)方面闡述該問(wèn)題。

1、我國(guó)非法集資現(xiàn)象頻發(fā)的深層次社會(huì)與制度背景

我國(guó)非法集資犯罪案件的處理，之所以引起越來(lái)越強(qiáng)烈的爭(zhēng)議，不僅僅是刑事立法與實(shí)踐上的問(wèn)題，還有其深層次的法律與社會(huì)背景。

政府對(duì)金融業(yè)高度管控傳統(tǒng)慣性，是導(dǎo)致刑法過(guò)早過(guò)度適用的深層次原因。中華人民共和國(guó)建立之后，在當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的主導(dǎo)之下，同時(shí)也是為了能夠集中力量進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，政府對(duì)金融業(yè)徹底國(guó)有并完全受計(jì)劃指令控制的金融體制，并設(shè)定了與之相配套的一整套制度體系①。

改革開放初期，由于當(dāng)時(shí)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的有限，其對(duì)資金的需求并沒(méi)有給既定的金融制度帶來(lái)多少?zèng)_擊。隨著市場(chǎng)化改革的不斷深化，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展壯大，資金日益成為其進(jìn)一步發(fā)展的掣肘。民營(yíng)企很難從官方的金融渠道獲取資金支持，便只能轉(zhuǎn)而求諸于民間資金，與此同時(shí)，在我國(guó)現(xiàn)有的金融體制下，民眾手中的資金又缺乏可靠的保值、增值渠道。這也同時(shí)民間集資行為提供了豐厚的土壤。有調(diào)查顯示，現(xiàn)階段我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)80%的資金來(lái)自自我積累及民間融資②。

然而，政府對(duì)金融業(yè)高度監(jiān)管的傳統(tǒng)慣性導(dǎo)致民間融資形式很難獲得官方的承認(rèn)，從而成為對(duì)民間集資行為過(guò)早、過(guò)度刑法介入的重要原因。

2、未能有效窮盡行政監(jiān)管

國(guó)家通常運(yùn)用兩種手段對(duì)金融秩序進(jìn)行管控：即行政監(jiān)管和刑罰。行政管控作為政府維持社會(huì)秩序的基礎(chǔ)手段。而刑法作為行政法的保障法，其與行政措施對(duì)接的依據(jù)就在于，當(dāng)行政措施依然無(wú)法恢復(fù)受破壞的社會(huì)秩序時(shí)，就由刑法出面將其恢復(fù)。但是，當(dāng)前在金融秩序的管控上，尤其體現(xiàn)在對(duì)非法集資問(wèn)題的治理上，刑罰與行政措施的對(duì)接上顯然除了問(wèn)題。

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)非法集資問(wèn)題的監(jiān)管還沒(méi)有制定專門的法律，相關(guān)制度主要在國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、監(jiān)管部門的規(guī)章，以及會(huì)議精神、會(huì)議紀(jì)要的基礎(chǔ)上建立。從現(xiàn)有法規(guī)中搜尋，涉及民間非法集資問(wèn)題的規(guī)定主要有：（一）1998 年國(guó)務(wù)院頒布的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》（二）《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于依法懲處非法集資有關(guān)問(wèn)題的通知》③。中國(guó)人民銀行將非法集資問(wèn)題概括為三類，集資詐騙、有償集資和變相集資，并在其后的文件中將非法集資的特征增加兩點(diǎn)，“承諾在一定期限內(nèi)給出資人還本付息”和“以合法形式掩蓋其非法集資的性質(zhì)”。

相關(guān)規(guī)定雖然沒(méi)有明確提出“非法民間融資”，但從各個(gè)文件的概括分析來(lái)看，政府對(duì)非法融資的監(jiān)管，主要集中于民間融資方面。同時(shí)，雖然政府及相關(guān)監(jiān)管主體通過(guò)文件形式對(duì)非法集資問(wèn)題投入了足夠的關(guān)注，但卻通常不制定具體的責(zé)任規(guī)范，而是將自由裁量權(quán)交由相關(guān)部門及地方政府。從國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、中國(guó)人民銀行制定的規(guī)章及銀監(jiān)會(huì)對(duì)金融秩序的監(jiān)管措施來(lái)看，相關(guān)行政主體并沒(méi)能就非法集資額問(wèn)題協(xié)調(diào)出統(tǒng)一的意見(jiàn)，導(dǎo)致效力及監(jiān)管措施上的沖突。

除了以上因素外，非法集資問(wèn)題本身在新時(shí)期呈現(xiàn)出來(lái)的新特點(diǎn)，也是政府過(guò)早運(yùn)用刑法介入金融業(yè)的重要原因。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展以及國(guó)外對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的參與度不斷提高，非法集資在國(guó)內(nèi)也發(fā)展出更多的形式，并具有更強(qiáng)的隱蔽性。行政機(jī)關(guān)在對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管過(guò)程中，往往很難募集到其非法集資的直接證據(jù)，從而更為依賴于動(dòng)用刑事手段。然而，行政監(jiān)管體系的缺陷并不能為其過(guò)早的介入提供充分的理由。

3、我國(guó)非法集資罪相關(guān)規(guī)定本身的問(wèn)題

（1）我國(guó)對(duì)非法集資的認(rèn)定無(wú)非由以下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：第一，向不特定多數(shù)人募集資金；第二，未經(jīng)依法批準(zhǔn)；第三，承諾給與報(bào)酬；第四，以非法形式掩蓋非法目的。這些標(biāo)準(zhǔn)看似完善，但卻給司法機(jī)關(guān)以巨大的自由裁量權(quán)，如在認(rèn)定非法目的時(shí)，就很難找到第二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。

正由于無(wú)法客觀的認(rèn)定“非法目的”，刑法在集資詐騙罪的認(rèn)定上更是走上了“客觀歸罪”的歧途，這也成為非法集資爆發(fā)式出現(xiàn)的直接原因。

（2）除了犯罪認(rèn)定上的主觀歸罪以外，刑事立法的缺憾也是促成這一社會(huì)問(wèn)題的重要原因。前已述及，從刑法條文來(lái)看，我國(guó)刑法對(duì)于民間融資的規(guī)制主要依據(jù)非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪。

然而，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及國(guó)外融資渠道的傳入，國(guó)內(nèi)民間融資形式亦趨于復(fù)雜化。同時(shí)，國(guó)內(nèi)法治環(huán)境的局限，刑法對(duì)于非法集資的簡(jiǎn)單規(guī)制已經(jīng)不適應(yīng)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)需要。

（3）還有就是具體案件中反映的一個(gè)問(wèn)題，那就是非法吸收公眾存款罪與集資詐騙罪認(rèn)定上的左右徘徊。其中反映的深層次問(wèn)題，是具體罪名認(rèn)定上的標(biāo)準(zhǔn)迷糊，司法機(jī)關(guān)往往依據(jù)資金的償還率，甚至迫于外界壓力更改意志。

這首先存在客觀歸罪的問(wèn)題，也更加傷害了司法的嚴(yán)肅性。刑法是最嚴(yán)格的法律規(guī)制手段，應(yīng)當(dāng)在使用上體現(xiàn)司法的公正、嚴(yán)格。否則，在非法集資的規(guī)制上，左右搖擺的司法一方面是司法不自信的表現(xiàn)，另一方面也是非法集資問(wèn)題引起廣泛爭(zhēng)議的重要原因。（作者單位：中國(guó)人民公安大學(xué)）

注解：

① 周喜鳳.集資詐騙有關(guān)問(wèn)題探析[D].中國(guó)政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2003.3

② 盧軍.關(guān)于非法吸收公眾存款罪的幾點(diǎn)思考[J].人民司法.2013.3

③ 劉昊.行政法視野下的民間非法集資活動(dòng)監(jiān)管問(wèn)題研究[D].華東政法大學(xué)碩士學(xué)位論文.2012.4.15

參考文獻(xiàn)：

[1] 盧軍.關(guān)于非法吸收公眾存款罪的幾點(diǎn)思考[J].人民司法.2013.3

[2] 劉昊.行政法視野下的民間非法集資活動(dòng)監(jiān)管問(wèn)題研究[D].華東政法大學(xué)碩 士學(xué)位論文.2012.4

[3] 周喜鳳.集資詐騙有關(guān)問(wèn)題探析[D].中國(guó)政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2003.3

[4] 王炯.非法集資法律適用疑難問(wèn)題探析[J].法制與經(jīng)濟(jì)，2013.11