陳光方媛

(大連理工大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院，遼寧 大連 116024)

隨著我國(guó)立法工作的不斷推進(jìn)，以《民族區(qū)域自治法》為核心的民族區(qū)域自治法體系漸已成型，并在落實(shí)和保障民族區(qū)域自治及民族團(tuán)結(jié)與發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。任何法律在施行一段時(shí)期后，總會(huì)因社會(huì)的發(fā)展及自身的局限等需要不斷改進(jìn)，立法后評(píng)估則是改進(jìn)立法質(zhì)量的基本機(jī)制之一?！皬牧⒎ǖ男再|(zhì)講，立法后評(píng)估是為立法服務(wù)的，是立法活動(dòng)的延續(xù)。具體地說是為修改乃至重新制定或廢除提供切實(shí)的參考意見的。”［1］立法后評(píng)估的類型不僅包括對(duì)某一部規(guī)范性法文件的評(píng)估，還包括對(duì)某一類法律制度、某一時(shí)期的法律制度及整個(gè)法律體系等的評(píng)估，即類型化評(píng)估和總體性評(píng)估等。本文以立法的類型化評(píng)估為視角，對(duì)我國(guó)民族區(qū)域自治法進(jìn)行體系性考察，總結(jié)其所取得成效的同時(shí)發(fā)現(xiàn)該體系存在的不足，并提出有針對(duì)性的回應(yīng)建議。

一、類型化評(píng)估的對(duì)象:民族區(qū)域自治法體系

對(duì)于立法后評(píng)估的類型及對(duì)象選擇，汪全勝教授認(rèn)為，除對(duì)單一立法進(jìn)行評(píng)估外，諸如憲法、行政法和民商法等法律部門可以作為一個(gè)類型來(lái)進(jìn)行評(píng)估，這時(shí)評(píng)估主體所要評(píng)估的對(duì)象不是單一的法律，而是組成同一類型的所有的單行法或法律條款。［2］當(dāng)前，與民族區(qū)域自治有關(guān)的規(guī)范性法律文件已經(jīng)構(gòu)成了一個(gè)相對(duì)完整和獨(dú)立的立法體系，可作為類型化評(píng)估的對(duì)象。所謂的民族區(qū)域自治法體系是指以《憲法》中有關(guān)民族區(qū)域自治的規(guī)定為根本法依據(jù)，以《民族區(qū)域自治法》為基本法律，包括各立法機(jī)關(guān)創(chuàng)制的與民族區(qū)域自治有關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章在內(nèi)的民族區(qū)域自治立法體系。

一是憲法及憲法性法律中有關(guān)民族區(qū)域自治制度的規(guī)定。憲法中的規(guī)定主要由序言中的有關(guān)內(nèi)容、第4條關(guān)于民族政策的規(guī)定、第三章第六節(jié)的11個(gè)條文以及第134條關(guān)于訴訟語(yǔ)言的規(guī)定四個(gè)部分所共同構(gòu)成。憲法是國(guó)家根本法，具有最高的法律效力。無(wú)論這四部分內(nèi)容或規(guī)定之間的關(guān)系如何，它們都共同構(gòu)成了民族區(qū)域自治立法及法律實(shí)施的根本準(zhǔn)則。此外，立法法和地方政府組織法等憲法性法律中有關(guān)民族區(qū)域自治地方立法權(quán)或其他自治權(quán)的規(guī)定，也是該體系的重要組成部分，還是創(chuàng)制其他相關(guān)法律、法規(guī)或規(guī)章的基本法律依據(jù)。

二是《民族區(qū)域自治法》，該部法律制定于1984年并于2001年予以修訂，是實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律。從內(nèi)容來(lái)看，該法較為全面地就民族區(qū)域自治地方的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及其與上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系、自治權(quán)以及民族關(guān)系等作出了規(guī)定?！睹褡鍏^(qū)域自治法》上承憲法有關(guān)規(guī)定，許多條款直接轉(zhuǎn)自憲法，也是其他有關(guān)民族區(qū)域自治立法的直接法律依據(jù)，是其他有關(guān)民族區(qū)域自治立法的上位法。

三是其他法律中有關(guān)民族區(qū)域自治的規(guī)定。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，其他法律中有關(guān)民族區(qū)域自治的規(guī)定主要體現(xiàn)為立法變通權(quán)或補(bǔ)充權(quán)的規(guī)定。前者如《婚姻法》(第50條)、《刑法》(第90條)、《收養(yǎng)法》(第32條)及《民事訴訟法》 (第16條)等中都有相關(guān)條款。此外，其他法律中還涉及到民族區(qū)域自治其他方面的規(guī)定，這些規(guī)定大都是對(duì)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》有關(guān)規(guī)定或原則的具體確認(rèn)或延展。

四是有關(guān)民族區(qū)域自治的行政法規(guī)及其他行政法規(guī)中有關(guān)民族區(qū)域自治事項(xiàng)的規(guī)定。行政法規(guī)如《國(guó)務(wù)院實(shí)施＜民族區(qū)域自治法＞若干規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“《若干規(guī)定》”)，其主要內(nèi)容是關(guān)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的規(guī)定。許多行政法規(guī)中也有涉及民族自治事項(xiàng)的規(guī)定，例如《掃除文盲工作條例》第7條第2款規(guī)定:“用當(dāng)?shù)孛褡逭Z(yǔ)言文字掃盲的地方，脫盲標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)人民政府根據(jù)前款規(guī)定制定?！?/p>

五是有關(guān)變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定。截止目前，各民族自治地方自治機(jī)關(guān)依法對(duì)有關(guān)法律或地方性法規(guī)作出的變通或補(bǔ)充規(guī)定有近80件。這些變通規(guī)定主要針對(duì)的是有關(guān)法律和地方性法規(guī)，其中法律包括婚姻法、繼承法和義務(wù)教育法等，地方性法規(guī)主要是有關(guān)省份的計(jì)劃生育條例、義務(wù)教育條例和旅游條例等。補(bǔ)充規(guī)定如《馬邊彝族自治縣施行＜中華人民共和國(guó)繼承法＞的補(bǔ)充規(guī)定》(1995)等。

六是自治條例和單行條例。根據(jù)《憲法》第116條、 《民族區(qū)域自治法》第19條和《立法法》第66條等規(guī)定，民族自治地方的人大有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。到目前為止，我國(guó)各民族自治地方的人大已經(jīng)制定了110余部自治條例和500多部單行條例，如《黃南藏族自治州藏傳佛教事務(wù)條例》(2009)等。

七是與民族區(qū)域自治相關(guān)的部門規(guī)章。很多部門規(guī)章在涉及到民族區(qū)域自治事務(wù)時(shí)，大多會(huì)授權(quán)民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)本地情況，制定具體的實(shí)施辦法，或者更多地體現(xiàn)了對(duì)民族政策的具體落實(shí)。例如，教育部頒行的《普及義務(wù)教育評(píng)估驗(yàn)收暫行辦法》(1994年)第25條規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可根據(jù)本辦法，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，制定具體實(shí)施辦法，并報(bào)國(guó)家教育委員會(huì)備案。”

八是與民族區(qū)域自治相關(guān)的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。除五個(gè)自治區(qū)外，自治州和自治縣所在省的地方立法機(jī)關(guān)，在制定有關(guān)民族自治事務(wù)或者其他涉及到民族區(qū)域自治地方的一般事務(wù)的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章時(shí)，多會(huì)根據(jù)憲法、民族區(qū)域自治法等的規(guī)定或者有關(guān)民族政策，設(shè)置相應(yīng)的條款。此外，許多省份的立法機(jī)關(guān)都制定了關(guān)于實(shí)施《民族區(qū)域自治法》的若干規(guī)定，這些若干規(guī)定或者為地方性法規(guī)，或者為地方政府規(guī)章。

二、類型化評(píng)估視角下民族區(qū)域自治法體系的成效

民族區(qū)域自治法體系的構(gòu)筑是一個(gè)不斷發(fā)展與完善的長(zhǎng)期過程，盡管如此，但現(xiàn)行的民族區(qū)域自治法體系已然發(fā)揮了重要的功能。

其一，民族區(qū)域自治法體系有效地承載了我國(guó)民族區(qū)域自治制度，并從各個(gè)層面和不同領(lǐng)域具體實(shí)施了民族區(qū)域自治制度的原則和要求。民族區(qū)域自治制度并非一個(gè)空洞的體系，而是由一系列相互連接且各自承載不同功能的具體制度構(gòu)成的。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，正式制度有兩種基本的表現(xiàn)形式:法律與政策。我國(guó)的民族區(qū)域自治制度也主要表現(xiàn)為法律與政策兩種基本形式?，F(xiàn)行的民族區(qū)域自治法體系有效承載了民族區(qū)域自治制度。不僅如此，從憲法到民族區(qū)域自治法，再到自治條例和單行條例等，這些不同的規(guī)范性法律文件中所建立起來(lái)的一項(xiàng)項(xiàng)具體的制度或規(guī)則，更是從實(shí)踐的或可操作的層面落實(shí)了民族區(qū)域自治制度。例如:《民族區(qū)域自治法》第32條關(guān)于民族區(qū)域自治地方財(cái)政制度的規(guī)定，既是民族區(qū)域自治制度的構(gòu)成內(nèi)容之一，也是民族區(qū)域自治地方財(cái)政制度建立和實(shí)施的法律依據(jù)。

其二，國(guó)家有關(guān)少數(shù)民族的各項(xiàng)政策的落實(shí)在多數(shù)情形下都依托于民族區(qū)域自治法體系。換言之，民族區(qū)域自治法體系作為落實(shí)少數(shù)民族政策的基本方式和重要保障，發(fā)揮了不可替代的作用。國(guó)家基于建立和發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助的民族關(guān)系的需要，專門針對(duì)少數(shù)民族聚居地區(qū)或有關(guān)少數(shù)民族制定了相應(yīng)的政策，并且這些政策或者是對(duì)有關(guān)少數(shù)民族給予特定利益傾斜或優(yōu)惠的政策，或者是對(duì)有關(guān)少數(shù)民族特定文化、習(xí)俗或資源等照顧或保護(hù)的政策。這些政策從價(jià)值取向上講主要遵循的是一種矯正的正義原則，或者是為了追求實(shí)質(zhì)的平等。

美國(guó)學(xué)者德博拉·斯通曾指出:“對(duì)于平等這個(gè)方面的沖突在社會(huì)政策的領(lǐng)域尤為激烈。在社會(huì)政策領(lǐng)域分配的是服務(wù)，……在多民族聚居區(qū)的平等是否意味著每個(gè)兒童都應(yīng)該學(xué)習(xí)英語(yǔ) (對(duì)非英語(yǔ)民族的學(xué)生再提供一些補(bǔ)充課程)，或者意味著學(xué)生有權(quán)利學(xué)習(xí)自己的母語(yǔ) (這對(duì)于他們來(lái)說具有優(yōu)勢(shì))?”［3］政策盡管可以承載對(duì)實(shí)質(zhì)平等的追求，但在多數(shù)情況下這些政策在表述上都是較為概括的，并且相較于法律其穩(wěn)定性與可操作性較弱。與少數(shù)民族相關(guān)的各種政策同樣具有這樣的特點(diǎn)。在這種情況下，民族區(qū)域自治法律、法規(guī)或規(guī)章等則可以轉(zhuǎn)接相關(guān)政策的制度功能及其價(jià)值追求，并用更加明確、更加穩(wěn)定、更加體系化且更具可操作性的方式予以落實(shí)。

其三，民族區(qū)域自治法體系總體上反映了各民族區(qū)域自治地方的發(fā)展特色，在很大程度上滿足了其特定的發(fā)展需求，推動(dòng)和保障了個(gè)民族自治地方的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等的發(fā)展。由于地理位置、歷史變遷和文化傳統(tǒng)等原因，少數(shù)民族聚居地區(qū)的自然資源、文化教育、社會(huì)發(fā)展與生活需求等方面有著自己的特殊之處，因此這需要在相應(yīng)的民族自治法律文件中予以體現(xiàn)并給予保障或促進(jìn)?，F(xiàn)行的民族區(qū)域自治法體系在很多方面都反映了這一需求，尤其是單行條例的制定和實(shí)施，主要用于實(shí)現(xiàn)這一功能。例如: 《民族區(qū)域自治法》第36條規(guī)定，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家的教育方針，依照法律規(guī)定，決定本地方的教育規(guī)劃，各級(jí)各類學(xué)校的設(shè)置、學(xué)制、辦學(xué)形式、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)用語(yǔ)和招生辦法。該規(guī)定是關(guān)于民族自治地方在教育制度方面自主權(quán)的規(guī)定。根據(jù)該規(guī)定，許多民族自治地方的自治機(jī)關(guān)制定了相應(yīng)的單行條例，如《海南藏族自治州民族教育工作條例》等，都進(jìn)一步細(xì)化了民族自治地方的教育自主權(quán)，反映了各自的教育特點(diǎn)和需要。

最后，民族區(qū)域自治法體系的建構(gòu)與完善對(duì)于我國(guó)法治建設(shè)也產(chǎn)生了重要的推動(dòng)意義。一方面，該體系是我國(guó)社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，并基本上確保了民族區(qū)域自治各項(xiàng)事務(wù)都有法可依。另一方面，該體系在制定、修改或廢止等立法過程中，必然伴隨著相應(yīng)的立法行為、利益協(xié)調(diào)措施以及法律法規(guī)的普及宣傳等活動(dòng)，這些對(duì)立法者及民族自治地區(qū)民眾的法律素養(yǎng)和法律信念的增強(qiáng)都或多或少地產(chǎn)生了積極影響。

三、類型化評(píng)估視角下民族區(qū)域自治法體系的不足

不足之一:民族區(qū)域自治法體系在形式或結(jié)構(gòu)上仍具有明顯的不完備性。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是五個(gè)自治區(qū)自治條例的普遍缺失。五個(gè)自治區(qū)對(duì)于國(guó)家整體的重要性毋庸多言，這也決定了五個(gè)自治區(qū)的自治條例在整個(gè)民族區(qū)域自治法體系中的重要位置。遺憾的是，由于種種原因，因此五個(gè)自治區(qū)的自治條例至今未能頒行。二是配套行政法規(guī)的數(shù)量極少。民族區(qū)域自治的實(shí)踐中需要國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門的立法，而且這種需求空間是很大的。然而，由國(guó)務(wù)院創(chuàng)制的效力位階更高一級(jí)的行政法規(guī)的數(shù)量卻非常之少。即使對(duì)《若干規(guī)定》，朱玉福也認(rèn)為其主要是就《民族區(qū)域自治法》實(shí)施中需要迫切解決的若干問題作出的規(guī)定，還不是實(shí)施《民族區(qū)域自治法》完備的行政法規(guī)。［4］三是相應(yīng)的程序性規(guī)范或法律文件較少。程序性規(guī)范指的是法律創(chuàng)制與實(shí)施所應(yīng)遵循的具體規(guī)則，此類規(guī)范的存在是民族區(qū)域自治法創(chuàng)制及其效力實(shí)現(xiàn)的基本保障。在現(xiàn)行的民族區(qū)域自治法體系中，此類規(guī)范的數(shù)量偏少且針對(duì)性不強(qiáng)。

不足之二:民族區(qū)域自治法體系未能充分體現(xiàn)民族自治地方的特色或具體需求，這也導(dǎo)致該體系的內(nèi)容較為局限且內(nèi)部各規(guī)范性法律文件的雷同性問題突出?？狄ぶ赋?“我國(guó)民族自治地區(qū)的自治條例在體例和內(nèi)容上都單純仿照《民族區(qū)域自治法》的立法模式，各民族地區(qū)的自治條例無(wú)法體現(xiàn)自治區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)特色、民族特色、文化特色，各民族地區(qū)的自治條例在內(nèi)容上存在大同小異的現(xiàn)象。”［5］其實(shí)，不止自治條例存在這種現(xiàn)象，單行條例、變通規(guī)定、補(bǔ)充規(guī)定等都普遍有這一特點(diǎn)。這種狀況不僅無(wú)法滿足民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的法制需求，還造成了立法資源的浪費(fèi)。

不足之三:民族區(qū)域自治法體系的規(guī)范性程度較低，政策色彩較濃重，法律責(zé)任條款的缺失或不足使得整個(gè)立法體系的剛性與可操作性都較差。這一不足尤其體現(xiàn)在民族區(qū)域自治法以及各自治條例這兩類規(guī)范性法律文件中。有學(xué)者以民族區(qū)域自治法為例，探討了其中的一些非強(qiáng)制性和具有強(qiáng)制性表象的規(guī)范，并將這些規(guī)范稱之為“軟法規(guī)范”，還論述了此類規(guī)范存在的合理之處，［6］然而，筆者認(rèn)為法律畢竟不同于政策，法律規(guī)則應(yīng)該盡可能追求明確性并具有可操作性，從而為有關(guān)主體的行為提供確定的指引。盡管上述學(xué)者的分析有一定道理，但這并不能完全彌補(bǔ)民族區(qū)域自治法體系剛性與可操作性較差的缺陷。

不足之四:從立法技術(shù)角度來(lái)看，民族區(qū)域自治法體系的內(nèi)部協(xié)調(diào)性存在很多問題，而在語(yǔ)言表述和條款結(jié)構(gòu)設(shè)置等方面也都存在很多缺陷。就該體系的內(nèi)部協(xié)調(diào)而言，一方面盡管由于表述重復(fù)雷同或者下位法對(duì)某些重要事項(xiàng)的刻意回避等原因減少了不同法律文件之間的規(guī)范沖突，但是由于不同法律文件創(chuàng)制的時(shí)間不同，在許多條款或內(nèi)容的表述方面還是存在許多沖突，如憲法序言中已經(jīng)寫入了“三個(gè)代表”重要思想，而民族區(qū)域自治法的序言仍未及時(shí)補(bǔ)充，另一方面，盡管特別法優(yōu)先于一般法適用原則的存在減少了民族區(qū)域自治法體系與其他一般法律文件的橫向沖突，但是不同民族區(qū)域自治地方制定的規(guī)范性法律文件之間沖突的現(xiàn)象仍然存在。

導(dǎo)致民族區(qū)域自治法體系存在上述不足的原因有很多，既有傳統(tǒng)的或先天的因素，也有現(xiàn)實(shí)的或后天的影響，既有技術(shù)層面的，也有觀念層面的，不一而足。如何準(zhǔn)確地找出導(dǎo)致這些問題產(chǎn)生的原因，然后有針對(duì)性地加以改進(jìn)，是今后民族區(qū)域自治立法工作的重心所在。

四、民族區(qū)域自治法體系類型化評(píng)估之回應(yīng)

完整的立法后評(píng)估還包括評(píng)估回應(yīng)這一重要環(huán)節(jié)，即對(duì)評(píng)估結(jié)果由有關(guān)機(jī)關(guān)作出反應(yīng)或答復(fù)，尤其要對(duì)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)地加以解決。從廣義上講，立法后評(píng)估結(jié)果的回應(yīng)包括立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等各類主體的回應(yīng)。本文所謂的評(píng)估回應(yīng)是在狹義上使用的，即主要由立法機(jī)關(guān)對(duì)類型化評(píng)估的結(jié)果作出有效應(yīng)對(duì)。具體而言，有關(guān)立法機(jī)關(guān)可采取如下回應(yīng)措施:

(一)通過法律創(chuàng)制機(jī)制，及時(shí)頒行有關(guān)自治條例和行政法規(guī)等，使之與民族區(qū)域自治法相配套，以增進(jìn)民族區(qū)域自治法體系的完備性。

首先，五個(gè)自治區(qū)的人大應(yīng)及時(shí)創(chuàng)制或頒行各自的自治條例，填補(bǔ)民族區(qū)域自治法體系的最大空缺。當(dāng)前，影響或阻礙五個(gè)自治區(qū)自治條例頒行的主要原因不是立法技術(shù)或立法資源方面的，而是各種深層次因素，包括觀念層面和體制層面。為此，有必要在各自治區(qū)的人大常委會(huì)與全國(guó)人大常委會(huì)及中央政府之間建立一種協(xié)調(diào)機(jī)制 (如成立協(xié)調(diào)委員會(huì))，就自治條例創(chuàng)制中的一些關(guān)鍵或重要問題保持良好溝通。

其次，國(guó)務(wù)院及其各部門應(yīng)該認(rèn)真對(duì)待《民族區(qū)域自治法》第73條第1款之規(guī)定，在各自的職權(quán)范圍內(nèi)，及時(shí)且科學(xué)地創(chuàng)制與民族區(qū)域自治事務(wù)相關(guān)的規(guī)范性法文件，細(xì)化憲法與民族區(qū)域自治法所規(guī)定的民族區(qū)域自治的各項(xiàng)制度。尤其是在行政法規(guī)創(chuàng)制方面，國(guó)務(wù)院應(yīng)該投入更多的立法資源，僅《若干規(guī)定》顯然無(wú)法滿足民族區(qū)域自治對(duì)于行政法規(guī)的需求，因?yàn)樾姓ㄒ?guī)因其自身的屬性和特點(diǎn)，在銜接與細(xì)化民族區(qū)域自治法體系中的根本法與基本法方面，發(fā)揮著不可替代的作用。在行政法規(guī)的創(chuàng)制過程中，國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)作為民族事務(wù)直接的行政主管和協(xié)調(diào)部門，同樣應(yīng)該扮演重要角色。

最后，加大有關(guān)民族區(qū)域自治法體系中的程序性規(guī)范。既可以就自治條例、單行條例的創(chuàng)制與實(shí)施制定專門的程序性條例或辦法，也可以在有關(guān)法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)中增加相應(yīng)的程序性規(guī)則條款。

(二)修改有關(guān)民族區(qū)域自治法律文件。修改的基本目標(biāo)為消除或降低各法律文件之間的不協(xié)調(diào)以及法律文件與社會(huì)發(fā)展需要的不協(xié)調(diào)。修改的主要內(nèi)容包括:

(1)減少法律條款的政策性表述。憲法有關(guān)民族區(qū)域自治的規(guī)定應(yīng)具有宏觀性或政策性，相關(guān)條款的表述不需要改變。民族區(qū)域自治法、各自治條例和單行條例這三類與民族區(qū)域自治聯(lián)系最為緊密的法律文件，尤其需要在條款的政策性表述方面進(jìn)行修改。一個(gè)基本的修改思路是減少“程度性動(dòng)詞”的使用。有學(xué)者專門就《民族區(qū)域自治法》中的程度性動(dòng)詞做了統(tǒng)計(jì)和分析，認(rèn)為這些程度性動(dòng)詞的使用“是民族區(qū)域自治權(quán)這種民族自治地方獲得國(guó)家特殊照顧和優(yōu)惠的權(quán)利這一積極性權(quán)利的性質(zhì)所決定的”，并且“有助于國(guó)家保障民族區(qū)域自治權(quán)的‘彈性’需要?！保?］筆者認(rèn)為，法律并不排斥政策，但法律條款的表述畢竟不同于政策性話語(yǔ)。為使民族區(qū)域自治法體系具有更強(qiáng)的規(guī)范性和可操作性，應(yīng)盡量減少程度性動(dòng)詞和其它模糊語(yǔ)詞的運(yùn)用，或者區(qū)分不同效力位階的法律文件，如果上一位階的民族區(qū)域自治法文件確需要使用有關(guān)程度性動(dòng)詞或模糊語(yǔ)詞，就應(yīng)在相應(yīng)的實(shí)施性或細(xì)則性法律文件中盡量避免重復(fù)使用，并明確有關(guān)語(yǔ)詞或表述的規(guī)范意義和操作要求等。

(2)增加或改進(jìn)法律責(zé)任條款。《民族區(qū)域自治法》中缺少法律責(zé)任條款一直被學(xué)者所詬病。其他自治條例和單行條例等法文件中法律責(zé)任條款也有很多不完善之處。如何在《民族區(qū)域自治法》中設(shè)置責(zé)任條款有待深入研究，責(zé)任條款的增加既要與該法律文本中其他條款相配套，又要與低位階的法律文件中的有關(guān)責(zé)任條款相協(xié)調(diào)。

(3)調(diào)整文本體例和結(jié)構(gòu)以及條款內(nèi)容。不同的民族自治地方有著不同的民族構(gòu)成、歷史傳統(tǒng)、資源優(yōu)勢(shì)和發(fā)展需求等特點(diǎn)，因此，除一些涉及到民族區(qū)域自治基本制度或原則的條款之外，在自治條例和單行條例等法律文本的體例和結(jié)構(gòu)方面不需要追求統(tǒng)一格式，在條款內(nèi)容方面盡量避免重復(fù)或雷同。對(duì)于調(diào)整同一事務(wù)或法律關(guān)系的條款，在表述上也要避免明顯不協(xié)調(diào)的差異。

(三)對(duì)現(xiàn)行民族區(qū)域自治法體系進(jìn)行清理?！扒謇頇C(jī)制，就是立法機(jī)關(guān)對(duì)自己制定的法律規(guī)范是否與上位法相抵觸、相互之間是否存在立法沖突、是否還繼續(xù)有效進(jìn)行全面審查并作出決定的一種解決法律規(guī)范沖突機(jī)制。”［8］由此，法律清理也是立法后評(píng)估尤其是類型化評(píng)估常用的回應(yīng)機(jī)制之一，主要用以協(xié)調(diào)法律文本自身、法律體系內(nèi)部以及法律與社會(huì)發(fā)展需要之間的關(guān)系。通過定期對(duì)民族區(qū)域自治法體系進(jìn)行法律清理，對(duì)體系中存在的下位法與上位法相抵觸、橫向立法沖突、文本自身存在的規(guī)則沖突，以及法律與民族自治和發(fā)展需求不相適應(yīng)等現(xiàn)象及時(shí)地進(jìn)行處理，可以增強(qiáng)這一體系的協(xié)調(diào)性?！懊褡宸ǖ慕∪屯晟埔彩且粋€(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展過程，因而，民族法的清理工作也要經(jīng)?；⒅贫然?，使民族法的立、改、廢成為一個(gè)連續(xù)統(tǒng)一的整體。建立定期清理制度，有利于及時(shí)協(xié)調(diào)民族法律法規(guī)之間、法與社會(huì)變化和社會(huì)需求之間的關(guān)系?！保?］誠(chéng)如斯言。

應(yīng)該說，上述回應(yīng)機(jī)制或措施主要針對(duì)民族區(qū)域自治法體系的類型化評(píng)估結(jié)果，是一種僅停留在立法層面的“內(nèi)部視角”的回應(yīng)。由于現(xiàn)行民族區(qū)域自治制度在許多深層次問題，如自治觀念的缺乏、自治權(quán)范圍及其獨(dú)立程度、中央和地方利益分配以及民族關(guān)系過度政治性審視等，都在實(shí)質(zhì)上影響了民族區(qū)域自治法體系的建構(gòu)及其進(jìn)一步完善的空間，因此這些深層次問題能夠在多大程度上得到解決，將從根本上影響或制約民族區(qū)域自治法體系類型化評(píng)估結(jié)果回應(yīng)的效度，這需要有關(guān)立法機(jī)關(guān)尤其是立法決策者予以正確面對(duì)和處理。

［1］俞榮根.地方立法后評(píng)估研究［M］.北京:中國(guó)民主法制出版社，2009.11.

［2］汪全勝等.立法后評(píng)估研究［M］.北京:人民出版社，2012.118.

［3］［美］德博拉·斯通.政策悖論——政治決策中的藝術(shù)［M］.顧建光，譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006.50.

［4］朱玉福.中國(guó)民族區(qū)域自治法制化:回顧與前瞻［M］.廈門:廈門大學(xué)出版社，2010.25.

［5］康耀坤.民族立法與我國(guó)民族地區(qū)法制建設(shè)研究［M］.北京:法律出版社，2012.44.

［6］熊文釗，鄭毅.試析民族區(qū)域自治法中的軟法規(guī)范［J］.中央民族大學(xué)學(xué)部(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2011，(4):5 －12.

［7］沈壽文，董迎軒.“程度性動(dòng)詞”的使用與“民族區(qū)域自治全”的保障——對(duì)民族區(qū)域自治若干法律性文件文本的比較分析［J］.黑龍江民族叢刊，2012，(1):28 －33.

［8］劉莘.國(guó)內(nèi)法律沖突與立法對(duì)策［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003.174.

［9］張殿軍.加強(qiáng)民族法律清理 促進(jìn)民族立法和諧統(tǒng)一［J］.內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)(漢文版)，2010，(1):42－46.