吳湘玲 劉興鵬

自從1887年威爾遜發(fā)表《行政學(xué)研究》以來(lái)，公共行政學(xué)已經(jīng)走過(guò)了100多年的發(fā)展歷程。其間，公共行政學(xué)無(wú)論是在基礎(chǔ)理論還是在方法與應(yīng)用上都發(fā)生過(guò)重大轉(zhuǎn)變，這些轉(zhuǎn)變深刻地影響了政府的管理實(shí)踐。然而，學(xué)界在公共行政學(xué)這些理論及方法與應(yīng)用的轉(zhuǎn)變能否稱(chēng)得上是范式變遷及公共行政學(xué)經(jīng)歷過(guò)幾次范式變遷等問(wèn)題上都存在較大分歧，本文試圖給出作者對(duì)這一問(wèn)題的理解。

一、范式及其變遷的標(biāo)準(zhǔn)

(一)范式與科學(xué)革命

范式又稱(chēng)典范，是美國(guó)著名科學(xué)史家托馬斯·庫(kù)恩(Thomas S.Kuhn)于1962年在其著作《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書(shū)中首次提出的用以闡釋科學(xué)革命的概念。庫(kù)恩在其著作序言中指出：“所謂的典范通常是指那些公認(rèn)的科學(xué)成就，它們?cè)谝欢螘r(shí)間里為實(shí)踐共同體提供典型的問(wèn)題和解答”(庫(kù)恩，2003：4)。這些成就一般具備兩個(gè)基本特征，“一是它們空前地吸引一批堅(jiān)定的擁護(hù)者，使他們脫離科學(xué)活動(dòng)的其他競(jìng)爭(zhēng)模式；同時(shí)，這些成就又足以無(wú)限制地為重新組成的一批實(shí)踐者留下有待解決的問(wèn)題(庫(kù)恩，2003：9)”?！耙怨餐妒綖榛A(chǔ)進(jìn)行研究的人，都承諾同樣的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)從事科學(xué)研究?！?庫(kù)恩，2003：10)從庫(kù)恩的論述中可以看出，范式本質(zhì)上就是科學(xué)共同體所共同接受、認(rèn)同的基本理論和研究方法，這些理論和方法奠定了其后續(xù)研究的基礎(chǔ)，也劃定了他們的研究主題和研究范圍。

庫(kù)恩提出的“范式”這個(gè)概念較合理地揭示了科學(xué)革命的過(guò)程?？茖W(xué)共同體一旦接受了某一范式也就意味著接受了一系列研究假設(shè)和基本理論，后續(xù)研究是基于這些假設(shè)和理論基礎(chǔ)之上的進(jìn)一步深化。因此，范式使科學(xué)共同體的研究更加聚焦，從而加深了研究的廣度和深度。建立在某一范式基礎(chǔ)上的科學(xué)研究就是常規(guī)科學(xué)，也即庫(kù)恩所說(shuō)的解謎的過(guò)程。然而“自然界總是以某種方法違反支配常規(guī)科學(xué)的范式所做的預(yù)測(cè)。于是，人們繼續(xù)對(duì)反常領(lǐng)域進(jìn)行或多或少的擴(kuò)展性的探索。這種探索直到調(diào)整范式理論使反常變成與預(yù)測(cè)相符為止”(庫(kù)恩，2003：49)。在這一過(guò)程中，范式遭遇到了挑戰(zhàn)，但是卻能夠通過(guò)自身的調(diào)整而應(yīng)對(duì)這種挑戰(zhàn)。然而，“有些反常是如此長(zhǎng)久和深刻，以至于它影響所及的領(lǐng)域處于日益增長(zhǎng)的危機(jī)狀態(tài)之中。這種危機(jī)要求大規(guī)模的范式破壞，要求常規(guī)科學(xué)的問(wèn)題和技巧有重大轉(zhuǎn)變”(庫(kù)恩，2003：62)。也就是說(shuō)，這些重大而長(zhǎng)久的反常已經(jīng)觸及到了范式所做出的基本承諾，超出了范式所能容納的范圍，在這種條件下，常規(guī)科學(xué)就遭遇到了危機(jī)。庫(kù)恩認(rèn)為，結(jié)束這種危機(jī)的途徑有三種，其中最富有建設(shè)性的一種是“危機(jī)可能隨著范式的新候補(bǔ)者的突現(xiàn)以及為接受它所做的斗爭(zhēng)而終結(jié)”(庫(kù)恩，2003：78)，也即危機(jī)導(dǎo)致科學(xué)共同體被迫做出一種新的承諾，進(jìn)而建立一種新的研究范式，盡管這一過(guò)程是痛苦的，但卻是科學(xué)革命的必由之路。因此，科學(xué)發(fā)展的過(guò)程就是從常規(guī)科學(xué)到反常和危機(jī)再到新的常規(guī)科學(xué)的一個(gè)循環(huán)往復(fù)的過(guò)程，在這一過(guò)程中伴隨著舊范式的衰落和新范式的確立。

(二)范式變遷的標(biāo)準(zhǔn)

在庫(kù)恩的著作中，并沒(méi)有對(duì)范式變遷的標(biāo)準(zhǔn)作出明確的表述，但是從他的論述中可以看到，所謂的新范式其實(shí)就是一種新的理論體系，這種理論體系產(chǎn)生于常規(guī)科學(xué)危機(jī)之時(shí)，對(duì)于那些反?，F(xiàn)象更具解釋力。這種理論體系不是對(duì)舊理論體系的進(jìn)一步發(fā)展，而是建立在完全不同的基礎(chǔ)之上，也即新舊范式之間具有不可通約性。正如庫(kù)恩所言：“從一個(gè)處于危機(jī)的范式，轉(zhuǎn)變到一個(gè)常規(guī)科學(xué)的新傳統(tǒng)能從其中產(chǎn)生出來(lái)的新范式，遠(yuǎn)不是一個(gè)積累過(guò)程，即遠(yuǎn)不是一個(gè)可以經(jīng)由對(duì)舊范式的修改或擴(kuò)展所能達(dá)到的過(guò)程。寧可說(shuō)，它是一個(gè)在新的基礎(chǔ)上重建該研究領(lǐng)域的過(guò)程，這種重建改變了研究領(lǐng)域中某些最基本的理論概括，也改變了該研究領(lǐng)域中許多范式的方法和應(yīng)用”(庫(kù)恩，2003：78)。這里，庫(kù)恩隱含地提出了判斷范式變遷的標(biāo)準(zhǔn)。

據(jù)此，本文認(rèn)為范式變遷的判斷標(biāo)準(zhǔn)主要包括兩個(gè)：一是基本理論的重建，二是方法與應(yīng)用的改變。其中，基本理論的重建是主要標(biāo)準(zhǔn)，其重建也決定了方法與應(yīng)用改變的基本方向。本文對(duì)公共行政學(xué)是否發(fā)生范式變遷的判定也是基于這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

二、公共行政學(xué)范式變遷的主要觀點(diǎn)及評(píng)析

(一)國(guó)外學(xué)者對(duì)公共行政學(xué)范式變遷的主要觀點(diǎn)及評(píng)析

美國(guó)公共行政學(xué)家?jiàn)W斯特羅姆認(rèn)為公共行政學(xué)有兩種基本范式，即官僚行政理論和民主行政理論。官僚行政理論以威爾遜和韋伯的理論為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)集權(quán)的、等級(jí)的行政體制；而民主行政理論則根源于漢密爾頓、麥迪遜、托克維爾等人的思想，強(qiáng)調(diào)分權(quán)的、有限的、民主的行政體制。這兩種行政理論確實(shí)存在根本的不同，但是這兩種理論均著眼于行政體制問(wèn)題，而行政體制僅僅是公共行政學(xué)研究的一個(gè)方面，公共行政學(xué)更涉及到宏觀的政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題。因此，用官僚行政理論和民主行政理論來(lái)概括公共行政學(xué)的范式變遷似乎縮小了公共行政學(xué)的研究范圍。

同樣持兩階段論的還有著名行政學(xué)家歐文·休斯，他認(rèn)為公共行政學(xué)的發(fā)展經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政和新公共管理兩個(gè)范式。前者源自韋伯、威爾遜和泰勒等人的理論，而后者主要是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與私營(yíng)部門(mén)管理理論。從范式變遷的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，休斯的分析抓住了問(wèn)題的關(guān)鍵，但是他似乎忽略了那些基于對(duì)新公共管理理論批判而興起的新的理論思潮，如新公共服務(wù)理論、治理理論等，這些理論建立在與新公共管理理論完全不同的基礎(chǔ)之上，它們代表了一種正在興起的理論范式。

美國(guó)著名行政學(xué)家尼古拉斯·亨利以“定向”和“焦點(diǎn)”為坐標(biāo)，認(rèn)為公共行政學(xué)經(jīng)過(guò)了5次范式轉(zhuǎn)化：范式1是政治與行政的二分法，范式2是公共行政原則，范式3是作為政治學(xué)的公共行政，范式4是作為管理學(xué)的公共行政，范式5是作為公共行政的公共行政(亨利，2002：49-77)。事實(shí)上，此處亨利對(duì)范式的使用并不規(guī)范，亨利“所謂的五個(gè)范式階段實(shí)際上都是以公共行政學(xué)的學(xué)科地位作為立論基礎(chǔ)的，這五個(gè)階段之間并不存在相互的推翻和替代，而只是公共行政范式內(nèi)研究重心的變化”(王靈珊，2009：50)。如范式2公共行政原則是以范式1政治與行政二分法為基礎(chǔ)而發(fā)展起來(lái)的，因此范式2實(shí)際上是范式1的進(jìn)一步發(fā)展而非替代。因此，亨利對(duì)公共行政學(xué)范式變遷的劃分并不準(zhǔn)確。

(二)國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)公共行政學(xué)范式變遷的觀點(diǎn)及評(píng)析

國(guó)內(nèi)學(xué)界比較認(rèn)同的觀點(diǎn)是陳振明教授提出的公共行政學(xué)三階段范式論。他認(rèn)為公共行政學(xué)在百余年的發(fā)展歷史中經(jīng)歷了三次大的范式變遷，即從傳統(tǒng)公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)再到(新)公共管理學(xué)(陳振明，1999：79)。本文認(rèn)為，從范式變遷的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，公共行政學(xué)和(新)公共管理確實(shí)可以稱(chēng)之為范式變遷，而新公共行政學(xué)是否能稱(chēng)之為范式變遷還有待商榷。新公共行政學(xué)對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的效率觀和政治—行政二分法進(jìn)行了批判和否定，并積極倡導(dǎo)社會(huì)公平的價(jià)值觀念，這種社會(huì)關(guān)懷精神固然可貴，但是新公共行政學(xué)對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)批判有余而建構(gòu)不足，它并沒(méi)有像傳統(tǒng)公共行政學(xué)那樣建立一套完整的、為其成員共同接受的理論體系。正如《布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》所說(shuō)：“新公共行政學(xué)缺乏概念上的連貫性，沒(méi)有明確限定的憲法基礎(chǔ)，沒(méi)能生根立足，容易被反對(duì)者當(dāng)作僅僅是一種情感的爆發(fā)而不予理睬”(米勒、波格丹諾，1992：613)。因此，本文認(rèn)為新公共行政學(xué)不足以構(gòu)成傳統(tǒng)公共行政學(xué)的替代范式。

國(guó)內(nèi)還有一種比較流行的觀點(diǎn)是將政策科學(xué)視為公共行政學(xué)研究的新范式，如楊宏山就認(rèn)為政策科學(xué)開(kāi)拓了公共行政研究的新范式(楊宏山，2004：35)。政策科學(xué)以公共政策作為研究對(duì)象，以政策系統(tǒng)和政策過(guò)程作為研究核心，其興起是行為主義研究方法在公共行政領(lǐng)域應(yīng)用的體現(xiàn)，它進(jìn)一步拓寬了公共行政學(xué)的研究范圍。但是政策科學(xué)的研究范圍過(guò)于狹窄，過(guò)于注重對(duì)公共政策的研究而相對(duì)忽視了公共行政學(xué)的其他方面。因此，政策科學(xué)的興起只能算是公共行政學(xué)研究領(lǐng)域和研究范圍的擴(kuò)展和深化，而不能將之視為一個(gè)獨(dú)立的公共行政學(xué)范式。

國(guó)內(nèi)也有部分學(xué)者將新公共服務(wù)理論、治理理論、網(wǎng)絡(luò)治理理論等基于對(duì)新公共管理理論批判而發(fā)展起來(lái)的理論視為公共行政學(xué)研究的新范式。從范式變遷的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，這些理論確實(shí)建立在不同于新公共管理理論的基礎(chǔ)之上，可以將之視為公共行政學(xué)的范式變遷。然而，細(xì)細(xì)探究這些理論可以發(fā)現(xiàn)它們提出了相似的命題或主張，這些理論之間是何種關(guān)系，是否具有可通約性，它們?cè)诠残姓W(xué)的范式變遷中處于何種位置，這些都是有待進(jìn)一步探討的問(wèn)題。

對(duì)國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于公共行政學(xué)范式變遷觀點(diǎn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們?cè)谠搯?wèn)題上還存在較大分歧，這一方面源于學(xué)者們對(duì)范式及范式變遷的標(biāo)準(zhǔn)存在不同理解，另一方面也源于公共行政學(xué)本身的復(fù)雜性。本文認(rèn)為，在使用范式一詞時(shí)應(yīng)該嚴(yán)格遵照庫(kù)恩對(duì)范式的界定，不能將范式這一詞擴(kuò)大化，不能將范式等同于發(fā)展階段，這也是在探討公共行政學(xué)范式問(wèn)題時(shí)應(yīng)該特別注意的方面。

三、公共行政學(xué)研究的三種基本范式

在借鑒國(guó)內(nèi)外學(xué)者觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自己對(duì)公共行政學(xué)發(fā)展歷史的理解，本文認(rèn)為在公共行政學(xué)發(fā)展歷史上，形成完整的理論體系且不同理論體系之間存在明顯替代關(guān)系的理論共有三個(gè)，即傳統(tǒng)公共行政理論、新公共管理理論和公共治理理論，這些理論構(gòu)成了公共行政學(xué)發(fā)展的三次范式變遷。

(一)傳統(tǒng)公共行政范式

從時(shí)間上來(lái)看，傳統(tǒng)公共行政范式基本上可以劃定為從1887年公共行政學(xué)誕生到20世紀(jì)七八十年代新公共管理理論的興起。該范式建立在威爾遜、古德諾的“政治—行政二分法”和馬克斯·韋伯的“官僚制”理論基礎(chǔ)之上。其基本邏輯是通過(guò)政治和行政二分，將行政作為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域從政治中分離出來(lái)，政治是國(guó)家意志的表達(dá)，強(qiáng)調(diào)公平、代表性、回應(yīng)性等民主價(jià)值，而行政就是國(guó)家意志的執(zhí)行，其最高價(jià)值或最大的善就是效率。威爾遜特別強(qiáng)調(diào)：“行政管理是置身于‘政治'所特有的范圍之外的……政治是‘在重大而且?guī)毡樾缘氖马?xiàng)'方面的國(guó)家活動(dòng)，而在另一方面，‘行政管理'則是‘國(guó)家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)'。因此，政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情”(威爾遜，1997：15)。那么如何實(shí)現(xiàn)公共行政的效率呢? 傳統(tǒng)公共行政學(xué)認(rèn)為韋伯的官僚制是實(shí)現(xiàn)執(zhí)行效率最有效的工具，它試圖通過(guò)官僚制這種層級(jí)節(jié)制、分工明確、規(guī)章完善、權(quán)責(zé)匹配的嚴(yán)密體系來(lái)實(shí)現(xiàn)效率的最大化。同時(shí)，傳統(tǒng)公共行政學(xué)還認(rèn)為，在公共行政領(lǐng)域中存在某些科學(xué)的管理原則，“行政管理研究的目的就在于把行政方法從經(jīng)驗(yàn)性實(shí)驗(yàn)的混亂和浪費(fèi)中拯救出來(lái)，并使它們深深植根于穩(wěn)定的原則之上”(威爾遜，1997：14)。因此，傳統(tǒng)公共行政學(xué)的基本內(nèi)容可以歸納為以下幾個(gè)方面：第一，堅(jiān)持政治—行政二分法；第二，以效率作為公共行政的價(jià)值取向；第三，認(rèn)為官僚制和行政原則是實(shí)現(xiàn)效率的最佳途徑；第四，著重于研究政府內(nèi)部的組織、人事、法律規(guī)章等問(wèn)題，忽視了政府與外部環(huán)境之間的互動(dòng)關(guān)系，或者說(shuō)它認(rèn)為政府與外部環(huán)境的互動(dòng)問(wèn)題屬于政治而非行政的范疇。從傳統(tǒng)公共行政學(xué)的基本內(nèi)容可以看出，傳統(tǒng)公共行政學(xué)研究的重點(diǎn)在于如何進(jìn)行制度建設(shè)，如何完善政府內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)。

之所以將傳統(tǒng)公共行政學(xué)作為一個(gè)基本范式，主要是基于以下理由：首先，從理論基礎(chǔ)來(lái)看，傳統(tǒng)公共行政學(xué)派普遍接受了“政治—行政二分法”和韋伯的“官僚制”理論，因此傳統(tǒng)公共行政學(xué)存在共同的理論基礎(chǔ)。傳統(tǒng)公共行政學(xué)的研究都沒(méi)有脫離威爾遜—韋伯所設(shè)立的基本框架，這個(gè)基本框架既限定了公共行政學(xué)的研究范圍，又為后續(xù)研究留下了有待解決的問(wèn)題。其次，從范式的方法和應(yīng)用來(lái)看，傳統(tǒng)公共行政學(xué)派都將官僚制作為政府運(yùn)作的理想形式，并認(rèn)為存在特定的行政準(zhǔn)則，通過(guò)尋找這些準(zhǔn)則就能找到實(shí)現(xiàn)政府效率的最佳方法。圍繞著這些理論，也形成了一批堅(jiān)定的擁護(hù)者，如威爾遜、古德諾、懷特、威洛比、古立克、厄威克等。正是因?yàn)榫邆淞私y(tǒng)一的理論基礎(chǔ)及方法與應(yīng)用，形成了相應(yīng)的科學(xué)共同體，所以本文認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政學(xué)可以稱(chēng)之為一個(gè)范式。

(二)新公共管理范式

第二次世界大戰(zhàn)之后，西方國(guó)家普遍實(shí)行了凱恩斯國(guó)家干預(yù)主義，政府職能和規(guī)模急劇膨脹，政府介入到社會(huì)生活的方方面面，這對(duì)促進(jìn)戰(zhàn)后初期各國(guó)的恢復(fù)發(fā)展起到了重要作用。然而，進(jìn)入70年代，西方國(guó)家普遍進(jìn)入了以“三高一低”(高通貨膨脹、高失業(yè)率、高財(cái)政赤字和低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率)為主要特征的“滯漲”階段，這是凱恩斯主義難以解釋的。與此同時(shí)，政府職能和規(guī)模持續(xù)膨脹的弊端開(kāi)始顯露，政府占用了大量的社會(huì)資源，引起了社會(huì)公眾的普遍不滿(mǎn)，官僚制低效、臃腫，難以快速地回應(yīng)公眾的需求，加之經(jīng)濟(jì)全球化的蓬勃發(fā)展和信息時(shí)代的來(lái)臨，傳統(tǒng)的政府管理模式陷入了財(cái)政危機(jī)、信任危機(jī)和管理危機(jī)之中。正是在這種背景之下，英、美等西方國(guó)家開(kāi)始對(duì)政府進(jìn)行大規(guī)模改革，這就是所謂的新公共管理運(yùn)動(dòng)。新公共管理運(yùn)動(dòng)是一項(xiàng)影響頗為廣泛的政府改革運(yùn)動(dòng)，它構(gòu)成了20世紀(jì)末西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府改革的主旋律。

新公共管理運(yùn)動(dòng)的指導(dǎo)思想就是新公共管理理論，它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論(新制度經(jīng)濟(jì)學(xué))和私營(yíng)部門(mén)管理理論為基礎(chǔ)，對(duì)政府的職能范圍和運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行了全面改進(jìn)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為政府并不是萬(wàn)能的，政府也存在失敗的可能，因此政府應(yīng)該是“有限政府”。所謂的有限政府主要是指政府的職能和作用領(lǐng)域、政府運(yùn)行的方式都受到嚴(yán)格制約，政府應(yīng)該將其職能限定在市場(chǎng)失靈和政府失靈的范圍之內(nèi)。同時(shí)，在新公共管理理論的倡導(dǎo)者看來(lái)，市場(chǎng)機(jī)制在本質(zhì)上優(yōu)于政府機(jī)制，因此強(qiáng)調(diào)在公共管理中引入市場(chǎng)力量，通過(guò)市場(chǎng)來(lái)提供公共服務(wù)，通過(guò)公私部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提高公共服務(wù)的供給效率。此外，私營(yíng)部門(mén)的管理方式和方法相對(duì)于政府官僚體制更為有效，因此強(qiáng)調(diào)政府要吸收企業(yè)管理中先進(jìn)的管理理念和方式，如新公共管理學(xué)所倡導(dǎo)的流程再造、放松規(guī)制、權(quán)力分散、顧客導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向、績(jī)效管理等方法都源于企業(yè)的管理實(shí)踐。新公共管理理論的標(biāo)準(zhǔn)范本就是奧斯本和蓋布勒提出的“企業(yè)家政府”理論。概而言之，新公共管理理論的主要內(nèi)容有以下幾個(gè)方面：第一，堅(jiān)持有限政府的基本理念；第二，強(qiáng)調(diào)公共管理中市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)用；第三，主張?jiān)谡\(yùn)作中更多地采用私人企業(yè)的管理方式；第四，以“3E”——經(jīng)濟(jì)(Economy)、效率(Efficiency)和效能(Effectiveness)作為價(jià)值取向。這一時(shí)期對(duì)公共行政的研究已經(jīng)不再局限于政府本身，更加注重政府與市場(chǎng)、社會(huì)的相互關(guān)系。

之所以將新公共管理理論視為一個(gè)新的公共行政范式，主要是基于以下理由：首先，從理論基礎(chǔ)來(lái)看，新公共管理理論建立在完全不同于傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ)之上，其理論基礎(chǔ)是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)(主要是公共選擇理論、交易成本理論、委托—代理理論)和私營(yíng)部門(mén)的管理理論，它擯棄了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的兩大理論基石——政治—行政二分法和官僚制理論，建立了全新的理論基礎(chǔ)。其次，從范式的方法和應(yīng)用來(lái)看，傳統(tǒng)公共行政學(xué)注重官僚制的完善和行政原則的探求，而新公共管理學(xué)則更偏好市場(chǎng)機(jī)制和私營(yíng)部門(mén)的管理方式，更多的是從工商管理領(lǐng)域吸取經(jīng)驗(yàn)，所以新公共管理理論也被稱(chēng)為以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政。圍繞著新公共管理理論，也形成了一批堅(jiān)定的擁護(hù)者，如奧斯本、蓋布勒、歐文·休斯等人。新公共管理理論具有不同于傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ)和方法與應(yīng)用，形成了相應(yīng)的科學(xué)共同體，因此本文認(rèn)為新公共管理理論是一種不同于傳統(tǒng)公共行政學(xué)的新范式。

(三)公共治理范式

新公共管理理論在風(fēng)靡全球的同時(shí)也受到了不少批判，如對(duì)新公共管理理論價(jià)值取向的批判、對(duì)新公共管理混淆公私部門(mén)差異的不滿(mǎn)、對(duì)新公共管理市場(chǎng)偏好的否定等等。在此基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了很多替代理論，如新公共服務(wù)理論、治理理論、“善治”理論、網(wǎng)絡(luò)治理理論等。在本文看來(lái)，盡管這些理論在側(cè)重點(diǎn)上存在一定的差異，但其理論內(nèi)核是一致的，即強(qiáng)調(diào)通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確立共同的目標(biāo)等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的治理。因此，可以將其統(tǒng)一納入到公共治理理論的范疇中來(lái)。所謂的公共治理“指的是為了實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，政府部門(mén)和非政府部門(mén)(私營(yíng)部門(mén)、第三部門(mén)或公民個(gè)人)等眾多公共管理主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過(guò)程”(丁煌，2011：455)。

公共治理理論的興起有其深刻的社會(huì)背景。首先，公共治理理論的興起源于傳統(tǒng)公共行政范式與新公共管理范式的缺陷。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)通過(guò)官僚制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的治理，新公共管理則更加偏好市場(chǎng)和企業(yè)機(jī)制。而公共管理的實(shí)踐一再證明，無(wú)論是政府還是市場(chǎng)，任何單一主體都難以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的有效治理。因此，公共管理的實(shí)踐要求一種不同于傳統(tǒng)公共行政學(xué)和新公共管理理論的新范式。其次，社會(huì)力量的崛起推動(dòng)了公共治理的興起。作為市場(chǎng)和政府之外的第三部門(mén)，社會(huì)力量在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈方面發(fā)揮著獨(dú)特的作用。隨著公民社會(huì)的不斷發(fā)育，非營(yíng)利組織蓬勃發(fā)展，公民的自主意識(shí)和參與意識(shí)不斷增強(qiáng)，他們也要求參與到公共事務(wù)的治理中來(lái)，社會(huì)力量參與公共事務(wù)的治理是未來(lái)公共行政發(fā)展的必然方向。在此背景之下，公共治理理論應(yīng)運(yùn)而生。從基本內(nèi)容上來(lái)看，公共治理理論主要包括以下幾個(gè)方面。第一，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化。在公共治理理論看來(lái)，政府、市場(chǎng)、非營(yíng)利組織、社區(qū)、公民個(gè)人都是公共事務(wù)的治理主體，都在治理中發(fā)揮著不可或缺的作用，公共治理的目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)“多元共治”。第二，不同主體之間的地位是平等的，存在著相互依賴(lài)關(guān)系。在公共治理理念下，政府不再是高居于社會(huì)之上的“統(tǒng)治者”，政府與其他治理主體在地位上是平等的，不同主體之間形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)狀的治理結(jié)構(gòu)，政府在其中發(fā)揮著重要但不一定是關(guān)鍵的作用，在某些領(lǐng)域，其他主體甚至更有權(quán)威。第三，不同主體之間主要是通過(guò)協(xié)商、談判的方式進(jìn)行治理。在治理網(wǎng)絡(luò)中，雖然不排除正式的強(qiáng)制規(guī)定，但是更為強(qiáng)調(diào)柔性的治理方式，談判、協(xié)商、妥協(xié)具有更加重要的地位。第四，治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。在不同主體的協(xié)商、談判過(guò)程中，各自的利益訴求都能夠得到充分的表達(dá)，最終決策是在充分考慮各方利益的基礎(chǔ)上做出的，因此更加符合公共利益。第五，政府在公共治理過(guò)程中承擔(dān)著“元治理”的角色，當(dāng)其他治理手段都失敗時(shí)，政府應(yīng)該承擔(dān)起最后的責(zé)任。公共治理理論強(qiáng)調(diào)多元共治的治理模式，其本質(zhì)在于國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸。

之所以將公共治理理論作為一個(gè)范式，主要是基于以下考慮：首先，從理論基礎(chǔ)來(lái)看，雖然“公共治理理論作為一種新型的公共行政理論，其理論在內(nèi)容、范疇等尚存在著相當(dāng)程度的分歧，但是其理論內(nèi)核是主張通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確定共同的目標(biāo)等途徑，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理”(鄧偉志、錢(qián)海梅，2005：7)。其理論基礎(chǔ)是后現(xiàn)代主義的多元主義和合作理論，這與傳統(tǒng)公共行政學(xué)和新公共管理理論的基礎(chǔ)截然不同。其次，在范式的方法和應(yīng)用上，公共治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體之間的相互依賴(lài)、協(xié)商、談判和交易，通過(guò)相互對(duì)話(huà)增進(jìn)理解，樹(shù)立共同目標(biāo)并相互信任，最終形成一種網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)。正如斯托克所言：“治理意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)機(jī)構(gòu)和行為者”(斯托克，1999：20)。公共治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的共治。圍繞著公共治理理論，也形成了一批堅(jiān)定的擁護(hù)者，如斯托克、詹姆斯·羅西瑙、羅茨等人。公共治理理論既存在特定的理論基礎(chǔ)，又創(chuàng)設(shè)了不同于新公共管理的方法和應(yīng)用，并形成了相應(yīng)的科學(xué)共同體，因此本文認(rèn)為公共治理理論成為公共行政學(xué)研究的新范式。

需要指出的是，相對(duì)于公共行政學(xué)的前兩個(gè)范式，公共治理范式的發(fā)展尚不完善，在理論基礎(chǔ)方面尚存在一定的分歧，在合作治理的應(yīng)用方面也有很多問(wèn)題需要解決，但是這并不妨礙公共治理理論成為一種新的研究范式，它所展現(xiàn)出來(lái)的政府與社會(huì)的共治格局也向我們展示了一幅美好的畫(huà)面。

四、小 結(jié)

公共行政學(xué)的范式研究是公共行政學(xué)研究的一個(gè)重要方面，它對(duì)我們從整體上把握公共行政學(xué)的發(fā)展脈絡(luò)具有重要的意義。本文將公共行政學(xué)的發(fā)展分為傳統(tǒng)公共行政學(xué)、新公共管理理論和公共治理理論三種范式，并對(duì)每一范式的基本理論、主要觀點(diǎn)、范式變遷的原因等問(wèn)題進(jìn)行了初步的探討。應(yīng)該指出的是，本文對(duì)這一問(wèn)題的探討主要是從理論層面展開(kāi)的，就政府管理實(shí)踐來(lái)看，很難說(shuō)哪種范式居于主導(dǎo)地位，在政府管理實(shí)踐中更多的是可以同時(shí)看到三種范式的影子。盡管如此，對(duì)公共行政學(xué)范式變遷的研究對(duì)于我們更好地理解公共行政學(xué)的歷史發(fā)展乃至政府管理實(shí)踐還是大有裨益的。

[1] 托馬斯·庫(kù)恩(2003).科學(xué)革命的結(jié)構(gòu).金吾倫等譯.北京：北京大學(xué)出版社.

[2] 尼古拉斯·亨利(2002).公共行政與公共事務(wù)(第八版).張昕等譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社.

[3] 王靈珊(2009).公共行政學(xué)“范式轉(zhuǎn)型”研究的現(xiàn)狀與反思.學(xué)習(xí)論壇，5.

[4] 陳振明(1999).從公共行政學(xué)、新公共行政學(xué)到公共管理學(xué)——西方政府管理研究領(lǐng)域的“范式”變化.政治學(xué)研究，1.

[5] 戴維·米勒、韋農(nóng)·波格丹諾(1992).布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū).北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社.

[6] 楊宏山(2004).憲政主義、管理主義與政策主義——公共行政研究的幾種不同理論范式.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，1.

[7] 威爾遜(1997).行政學(xué)研究.彭和平編譯.國(guó)外公共行政理論精選.北京：中共中央黨校出版社.

[8] 丁 煌(2011).西方行政學(xué)理論精要.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社.

[9] 鄧偉志、錢(qián)海梅(2005).從新公共行政學(xué)到公共治理理論——當(dāng)代西方公共行政理論研究的“范式”變化.上海第二工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，12.

[10]格里·斯托克(1999).作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn).華夏風(fēng)譯.國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志，1.