經(jīng)濟(jì)法視角下政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力邊界的審讀
——以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榭疾熘行?/h1>
2014-03-19 09:10:25孫晉
孫 晉
經(jīng)濟(jì)法視角下政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力邊界的審讀
——以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榭疾熘行?/p>
孫 晉
市場(chǎng)失靈決定了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)確有必要，但市場(chǎng)調(diào)節(jié)的決定性地位又決定了政府干預(yù)必須控制在合理的限度內(nèi)。我國(guó)自培育并建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)職能從 “大包大攬”到逐步讓市場(chǎng)調(diào)節(jié)這只無(wú)形的手在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用直至應(yīng)然的決定性作用。然而，政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力過(guò)大和權(quán)力邊界不清晰以及越權(quán)迄今依然存在，實(shí)然層面抑制了市場(chǎng)調(diào)節(jié)進(jìn)一步發(fā)生發(fā)展。故而，政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)力運(yùn)行必須遵循維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)(競(jìng)爭(zhēng)性)、合法性、適度性、中立性、公共性等基本原則。為了落實(shí)這些原則，必須對(duì)政府干預(yù)市場(chǎng)行為進(jìn)行公共利益衡量與維護(hù)，利害關(guān)系主體參與相關(guān)法律和政策制定，對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力進(jìn)行實(shí)體法約束和程序法審查、矯正與救濟(jì)。
政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力； 市場(chǎng)調(diào)節(jié)； 政府干預(yù)； 過(guò)度規(guī)制和規(guī)制失靈； 公共利益
一、 政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力存在的必然性及對(duì)權(quán)力界定的必要性
在人類(lèi)進(jìn)入資本主義社會(huì)之前，國(guó)家的職能只局限于政治統(tǒng)治職能，即對(duì)內(nèi)最高政治統(tǒng)治權(quán)與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定權(quán)；對(duì)外維護(hù)國(guó)家主權(quán)或?qū)ν馇致詳U(kuò)張。商品經(jīng)濟(jì)不甚發(fā)達(dá)，基于君主統(tǒng)治而對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理形成的經(jīng)濟(jì)權(quán)力是為了鞏固和維護(hù)君主統(tǒng)治而服務(wù)的,與政治統(tǒng)治權(quán)力混為一體,并不是現(xiàn)代意義上的經(jīng)濟(jì)權(quán)力?，F(xiàn)代意義上的經(jīng)濟(jì)權(quán)力應(yīng)當(dāng)是國(guó)家自覺(jué)地發(fā)揮調(diào)控和規(guī)制社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能并使之法律化的產(chǎn)物*這種權(quán)力在19世紀(jì)中后期的歐美諸國(guó)開(kāi)始發(fā)達(dá)，我國(guó)著名經(jīng)濟(jì)法學(xué)家漆多俊教授將政府的這種經(jīng)濟(jì)權(quán)力稱(chēng)之為“國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)”。。那個(gè)時(shí)候，政治國(guó)家與市民社會(huì)混為一體，政治國(guó)家對(duì)市民社會(huì)的統(tǒng)治與管理在經(jīng)濟(jì)權(quán)力上主要是一些行政性質(zhì)的管理，對(duì)違反管理規(guī)范的市場(chǎng)主體也主要是依靠刑罰與行政手段來(lái)規(guī)制與懲罰。隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及資產(chǎn)階級(jí)的壯大，近代以來(lái)，在歐洲一些國(guó)家建立了資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家。前資本主義時(shí)期，市民社會(huì)與政治國(guó)家之間具有高度的同一性，17、18世紀(jì)，在生產(chǎn)力不斷提高和近代資產(chǎn)階級(jí)革命的雙重作用下，市民社會(huì)與政治國(guó)家日益呈現(xiàn)出分離趨勢(shì)。始于中世紀(jì)晚期原本整合在一起的政治、經(jīng)濟(jì)和司法權(quán)力分離開(kāi)來(lái)，政治和司法權(quán)力統(tǒng)一于國(guó)家，經(jīng)濟(jì)權(quán)力則通過(guò)財(cái)產(chǎn)權(quán)利個(gè)人化的形式賦予個(gè)人，由個(gè)人自主進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)，從而建立一種由私人主宰的市民社會(huì)，亞當(dāng)·斯密的自由主義經(jīng)濟(jì)理論大行其道。充當(dāng)“守夜人”角色的政府職能范圍十分有限，僅包括政治職能以及部分經(jīng)濟(jì)職能——建設(shè)并維護(hù)某些公共事業(yè)及公共設(shè)施，國(guó)家并不干預(yù)市場(chǎng)和私人經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)代意義上的政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力尚未產(chǎn)生，這一情形一直持續(xù)到19世紀(jì)中后期。
隨著社會(huì)的發(fā)展，政治國(guó)家與市民社會(huì)相分離造成的弊端日益顯現(xiàn)。首先，市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制并非萬(wàn)能，市場(chǎng)調(diào)節(jié)也會(huì)失靈。市場(chǎng)調(diào)節(jié)主要有以下三方面缺陷，即市場(chǎng)障礙性、市場(chǎng)主體唯利性和市場(chǎng)調(diào)節(jié)具有被動(dòng)性、滯后性*漆多俊：《經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論》(第四版)，法律出版社2008年版，第45～47頁(yè)。漆多俊教授把市場(chǎng)失靈歸納為三個(gè)方面：一是市場(chǎng)障礙，即在自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)上總會(huì)存在這一些阻礙市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的因素，使得在有些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，市場(chǎng)機(jī)制不能進(jìn)入發(fā)揮作用；二是由于市場(chǎng)主體具有唯利性，因而市場(chǎng)調(diào)節(jié)具有非理性因素，即有些領(lǐng)域民間投資不愿意進(jìn)入，市場(chǎng)機(jī)制也不能發(fā)揮調(diào)節(jié)作用；三是市場(chǎng)調(diào)節(jié)具有被動(dòng)性和滯后性，它是一種事后調(diào)節(jié)，通常會(huì)在造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)動(dòng)蕩衰退之后才緩慢恢復(fù)正常。，這些缺陷就需要政治國(guó)家對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有限度介入，因此，推動(dòng)了政治國(guó)家與市民社會(huì)的融合。資本主義社會(huì)周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)是這種融合的直接導(dǎo)線。每當(dāng)資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治者總會(huì)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)力度，以達(dá)到資本主義社會(huì)內(nèi)部的新陳代謝，從而恢復(fù)資本主義經(jīng)濟(jì)的活力與維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)的統(tǒng)治。1929-1933年和2007-2010年爆發(fā)于資本主義大本營(yíng)美國(guó)并波及全球的兩次經(jīng)濟(jì)危機(jī)便是最好的證明，通過(guò)羅斯福新政和奧巴馬新政，美國(guó)政府大力干預(yù)經(jīng)濟(jì)，對(duì)美國(guó)度過(guò)經(jīng)濟(jì)危機(jī)起到明顯的作用。每次危機(jī)過(guò)后，西方國(guó)家都會(huì)重拾凱恩斯的政府干預(yù)理論并付諸實(shí)踐。
以我國(guó)為例，在改革開(kāi)放前國(guó)家高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制之下，一切經(jīng)濟(jì)行為都由國(guó)家包辦，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)權(quán)力十分強(qiáng)大，基本的經(jīng)濟(jì)規(guī)律沒(méi)有被貫徹執(zhí)行，最終導(dǎo)致建國(guó)后至改革開(kāi)放前我國(guó)經(jīng)濟(jì)低效和發(fā)展落后。改革開(kāi)放后，推進(jìn)國(guó)企改革部分國(guó)企融入市場(chǎng)，允許并鼓勵(lì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，日益尊重市場(chǎng)調(diào)節(jié)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。在應(yīng)然層面，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”*參見(jiàn)2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。；同時(shí)，針對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的缺陷，國(guó)家制定并逐步完善我國(guó)的經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)。然而，時(shí)至今日政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力依然強(qiáng)大，已經(jīng)成為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最大短板，各種腐敗和尋租，無(wú)不和政府占有過(guò)多的經(jīng)濟(jì)和政策資源息息相關(guān)?？梢哉f(shuō)，來(lái)自政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的過(guò)度行使，構(gòu)成對(duì)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的最大威脅，在實(shí)然層面，離實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的目標(biāo)尚存不小的差距，政府職能必須切實(shí)轉(zhuǎn)變，成為有限政府、法治政府、為市場(chǎng)服務(wù)的政府?？偨Y(jié)我國(guó)改革開(kāi)放取得巨大經(jīng)濟(jì)成就的原因時(shí)，我們切不可以政府之強(qiáng)大視為“中國(guó)模式”的特色，更不可將其視為中國(guó)財(cái)富的制度源泉。相反，我國(guó)的繁榮來(lái)自政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的自覺(jué)限縮和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，來(lái)自對(duì)市場(chǎng)的解放和市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)，這與政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的強(qiáng)大南轅北轍。
綜上所述，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力合理界定十分必要。一個(gè)清晰的權(quán)力界定框架能給政府起到燈塔的指示作用，政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力是空前注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代政府所擁有的重要權(quán)力之一，政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中不可缺少，但仍需對(duì)其邊界進(jìn)行合理界定，這樣才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。
二、 政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵循的原則
(一) 尊重和維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則(競(jìng)爭(zhēng)性原則)
在身份社會(huì)，政府對(duì)社會(huì)的管理主要側(cè)重在身份方面，通過(guò)控制人口的流動(dòng)，確保社會(huì)穩(wěn)定。而在契約社會(huì)，政府對(duì)社會(huì)的管理主要側(cè)重于經(jīng)濟(jì)方面，通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)和監(jiān)督，確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展。傳統(tǒng)的理論認(rèn)為，政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力有兩種：一種是具體經(jīng)營(yíng)權(quán)，即政府以市場(chǎng)主體的身份參與到具體的市場(chǎng)活動(dòng)中，享有相關(guān)市場(chǎng)權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)；一種是經(jīng)濟(jì)秩序維護(hù)權(quán)，即政府不直接參與到具體的市場(chǎng)活動(dòng)中，而是作為管理和監(jiān)督主體來(lái)維護(hù)市場(chǎng)的正常秩序。當(dāng)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力界定為前一種類(lèi)型時(shí)，政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力就會(huì)滲透到具體的社會(huì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中；而當(dāng)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力屬于后一種類(lèi)型時(shí)，政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力就會(huì)退出具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力主要是維護(hù)市場(chǎng)的正常競(jìng)爭(zhēng)秩序，而不是在相關(guān)市場(chǎng)活動(dòng)中濫用自己的經(jīng)營(yíng)權(quán)，即把原來(lái)以具體經(jīng)營(yíng)權(quán)為主體的政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力重新界定為政府作為公共權(quán)力代表所應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)權(quán)力——經(jīng)濟(jì)秩序維護(hù)權(quán)*孫晉：《反壟斷法：制度與原理》，武漢大學(xué)出版社2010年版，第20頁(yè)。。只有這樣，市場(chǎng)才會(huì)變得更加公平，更加具有活力。
(二) 合法性原則
合法性原則包括符合實(shí)體法原則以及符合程序法原則。現(xiàn)代法治理論與實(shí)踐表明,實(shí)體合法是程序正義的前提與基礎(chǔ)， 程序正義是實(shí)現(xiàn)和保證實(shí)體正義的手段。從某種意義上來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代法治更加注重程序正義。因?yàn)槿绻麤](méi)有程序性上的約束,那么無(wú)論在實(shí)體法上對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的約束多么完美,也終會(huì)成為虛幻。政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力界定的程序公正包含以下幾個(gè)方面：其一,政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)遵守法定性規(guī)則。政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力應(yīng)當(dāng)由包括憲法和經(jīng)濟(jì)法在內(nèi)的法律明確和詳細(xì)規(guī)定其范圍、程序及責(zé)任。只有當(dāng)掌握經(jīng)濟(jì)權(quán)力的主體——政府及其官員受制于他們不能更改的法律,經(jīng)濟(jì)權(quán)力的行使才有不被歪曲的可能。其二,政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)遵守中立性規(guī)則。政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力常常是滋生腐敗的“溫床”，且經(jīng)濟(jì)權(quán)力具有強(qiáng)制性的特征,所以一旦它與經(jīng)濟(jì)利益沾上邊甚至結(jié)盟,那么其后果的嚴(yán)重性可想而知。因此，必須在制度設(shè)計(jì)上保證經(jīng)濟(jì)權(quán)力的中立。其三,政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)遵守公開(kāi)性規(guī)則。公開(kāi)、透明是依法行政的基本要求,也是對(duì)政府的有效限制。經(jīng)濟(jì)權(quán)利的公開(kāi)與透明不僅可以降低市場(chǎng)交易成本,提高經(jīng)濟(jì)效率,更重要的還在于杜絕了欺詐、不公平的待遇和腐敗的機(jī)會(huì)。
(三) 政府調(diào)節(jié)適度性原則
適度性原則是指政府在運(yùn)用經(jīng)濟(jì)權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的過(guò)程中要把握的度，權(quán)力要控制在合理的利用限度之內(nèi)，最終達(dá)到維護(hù)與穩(wěn)定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序即可。權(quán)力既不要濫用又不要不用，在運(yùn)用的過(guò)程中更重要的是找到權(quán)力的平衡點(diǎn)，不讓經(jīng)濟(jì)秩序與市場(chǎng)規(guī)律失去平衡性。這與經(jīng)濟(jì)法的適度干預(yù)性原則有同質(zhì)性。經(jīng)濟(jì)法的適度干預(yù)原則實(shí)際上表明了經(jīng)濟(jì)法必然要面對(duì)的協(xié)調(diào)規(guī)則剛性與自由裁量的兩難問(wèn)題：既遵循規(guī)律，又不因規(guī)則的束縛而喪失對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的適時(shí)回應(yīng)；既承認(rèn)自由裁量在國(guó)家干預(yù)中的現(xiàn)實(shí)必要性，又不因片面追求靈活而喪失對(duì)權(quán)力的濫用的警惕*李昌麒主編：《經(jīng)濟(jì)法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2009年版，第69頁(yè)。。
適度性原則可概括為“三度”，即“法度、量度、質(zhì)度”?！胺ǘ取奔捶ǘㄐ栽瓌t，強(qiáng)調(diào)的是調(diào)節(jié)行為的適中，即矯正偏離價(jià)值規(guī)律的經(jīng)濟(jì)行為，無(wú)論鼓勵(lì)促進(jìn)或限制禁止，都要通過(guò)經(jīng)濟(jì)法的規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)*孫晉：《論經(jīng)濟(jì)法的基本原則》，載《經(jīng)濟(jì)法論叢》(第5卷)，法律出版社2005年版。?！傲慷取奔磮?jiān)持有關(guān)政府干預(yù)的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，國(guó)家經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)用要考慮成本與實(shí)際效益，必定會(huì)消耗資源，從而產(chǎn)生干預(yù)成本，干預(yù)成本主要包括干預(yù)行為的立法成本、執(zhí)法成本以及市場(chǎng)主體。 根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的邊際效用遞減規(guī)律，干預(yù)的邊際效益是遞減的?！百|(zhì)度”是指政府調(diào)節(jié)以追求質(zhì)量與好的效果為依歸。政府對(duì)市場(chǎng)的適度干預(yù)是對(duì)市場(chǎng)中存在的各種價(jià)值觀的一種平衡，比如效率與公平，自由與強(qiáng)制，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)等等*李曙光：《轉(zhuǎn)型法律學(xué)——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律解釋》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版，第288頁(yè)。。無(wú)論是市場(chǎng)主體規(guī)制法、市場(chǎng)秩序規(guī)制法、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、可持續(xù)發(fā)展保障法，還是社會(huì)分配調(diào)控法，都要把保障、促進(jìn)和提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益擺在首位*李昌麒主編：《經(jīng)濟(jì)法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2009年版，第165頁(yè)。。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位和重要作用決定了競(jìng)爭(zhēng)法尤其反壟斷法處于經(jīng)濟(jì)法的核心地位，“質(zhì)度”的一個(gè)重要表征就是看政府調(diào)節(jié)是促進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)還是限制甚至消滅了競(jìng)爭(zhēng)，如果是后者，很難說(shuō)這種調(diào)節(jié)是符合“質(zhì)度”原則要求的。
(四) 政府調(diào)節(jié)中立性原則
中立性原則要求政府在運(yùn)用經(jīng)濟(jì)權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的過(guò)程中要像法官一樣居中裁判，不偏袒任何一方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)權(quán)力要“注重維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)總體效益，兼顧社會(huì)各方經(jīng)濟(jì)利益公平?！?漆多俊：《經(jīng)濟(jì)法價(jià)值、理念與原則》，載漆多俊主編《經(jīng)濟(jì)法論叢》第二卷，中國(guó)方正出版社1992年版。政府就像市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大家庭中的家長(zhǎng)，各類(lèi)市場(chǎng)主體就像大家庭中的子女，當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這個(gè)大家庭出現(xiàn)混亂、不遵守家規(guī)從而影響家族和諧與發(fā)展時(shí)，家長(zhǎng)要手持正義之劍，居中擔(dān)任矛盾的調(diào)解與裁判者，從而恢復(fù)家庭秩序。同樣的道理，政府要做到的也僅僅是站在中立的角度去化解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)矛盾，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。中國(guó)加入WTO已經(jīng)10年了，WTO要求法律透明，政策公開(kāi)，政府平等對(duì)待所有市場(chǎng)主體，政府和企業(yè)處于平等地位。在這10年中，一些與WTO貿(mào)易規(guī)則不同的經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)被制定、修改或者廢止，同時(shí)針對(duì)居民企業(yè)主體與非居民企業(yè)主體給予相同的無(wú)歧視的待遇，不偏袒任何一方，正是政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行中立性原則的良好體現(xiàn)。但是，在某些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，這種居民企業(yè)與非居民企業(yè)差別性、歧視性的待遇依然存在。今后，這將是法律法規(guī)立、改、廢的重點(diǎn)，并最終實(shí)現(xiàn)無(wú)差別待遇，充分激發(fā)各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的創(chuàng)造性，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、持續(xù)、健康發(fā)展。
(五) 政府調(diào)節(jié)公共性原則
公共性原則指政府的主要經(jīng)濟(jì)職能是維護(hù)國(guó)家整體利益和社會(huì)公共利益*凱斯· R.桑斯坦：《權(quán)利革命之后：重塑規(guī)制國(guó)》，鐘瑞華譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第263～264頁(yè)。。
現(xiàn)代政府的職能逐漸轉(zhuǎn)向服務(wù)型，政府在經(jīng)濟(jì)干預(yù)的過(guò)程中不應(yīng)有自己的私利存在，政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)應(yīng)該以維護(hù)國(guó)家整體利益和社會(huì)公共利益。經(jīng)濟(jì)法不同于民法的個(gè)體本位與行政法的國(guó)家本位，經(jīng)濟(jì)法是以社會(huì)本位為宗旨，主要體現(xiàn)為以維護(hù)社會(huì)公共利益為出發(fā)點(diǎn)。社會(huì)公共利益就是能夠?yàn)閺V大人民群眾所能享受的利益。政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力行使的過(guò)程中需要找到社會(huì)總體經(jīng)濟(jì)效率同個(gè)體經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)公平同個(gè)體間公平之間的平衡點(diǎn)。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)總體乃由全部經(jīng)濟(jì)個(gè)體構(gòu)成，維護(hù)社會(huì)總體經(jīng)濟(jì)效率必須注重維護(hù)而不是妨害廣大個(gè)體效率，否則，維護(hù)社會(huì)總體效率只是一句空話。
社會(huì)公共利益的滿足程度是與國(guó)家的宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)個(gè)體的行為以及市場(chǎng)的運(yùn)行和社會(huì)分配行為緊密相關(guān)的，這就決定了經(jīng)濟(jì)法對(duì)社會(huì)公共利益關(guān)系的調(diào)整又主要是通過(guò)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)關(guān)系、微觀經(jīng)濟(jì)關(guān)系、市場(chǎng)運(yùn)行關(guān)系、社會(huì)分配和社會(huì)保障關(guān)系的調(diào)控而實(shí)現(xiàn)的。具體而言，經(jīng)濟(jì)法將社會(huì)本位作為基本原則，就表明政府在對(duì)產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)、固定資產(chǎn)投資、貨幣發(fā)行、價(jià)格水平調(diào)控、壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)制、產(chǎn)品質(zhì)量控制和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等關(guān)系進(jìn)行調(diào)控時(shí)，不能追求自身利益最大化而忽視對(duì)社會(huì)公共利益的關(guān)注。
三、 如何為政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力劃界
(一) 政府干預(yù)市場(chǎng)之政策制定的公共利益維護(hù)與衡量
公共利益這個(gè)詞既清晰又模糊，既美好又令人厭惡?，F(xiàn)實(shí)中，一些地方政府以公共利益為借口，為了某些人的一己之利或者地方局部利益而侵害老百姓的利益。因此，對(duì)于公共利益內(nèi)涵的界定顯得很重要。
美國(guó)學(xué)者龐德認(rèn)為利益是人類(lèi)個(gè)別的或在集團(tuán)社會(huì)中謀求得到滿足的一種欲望或要求，因此人們?cè)谡{(diào)整人與人之間的關(guān)系和安排人類(lèi)行為時(shí)，必須考慮到這種欲望或要求。龐德的社會(huì)法學(xué)理論以“利益理論”為核心，認(rèn)為法律的功能在于調(diào)節(jié)、調(diào)和與調(diào)解各種錯(cuò)雜和沖突的利益。他把利益分為個(gè)人利益、公共利益與社會(huì)利益，其中，公共利益是指“涉及政治組織社會(huì)的生活并以政治組織社會(huì)名義提出的主張、要求或愿望”*羅斯科龐德：《通過(guò)法律的社會(huì)控制》，沈宗靈譯，商務(wù)印書(shū)館2012年版，第41～42頁(yè)，44～45頁(yè)。。公共利益是與私人利益就像一對(duì)對(duì)應(yīng)的概念。公共利益的最大化必以私人利益的最小化為代價(jià)。因此，公共利益的肆意擴(kuò)張與解釋將會(huì)導(dǎo)致政府對(duì)公民權(quán)利的任意踐踏，這種肆意解釋與擴(kuò)張如果得不到法律的合理、明確規(guī)范，政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力將會(huì)肆意濫用，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將會(huì)混亂。
我國(guó)現(xiàn)行憲法中的“公共利益”主要規(guī)定在征收(征用)補(bǔ)償條款中，包括征收集體所有土地中的公共利益，城市房屋拆遷中的公共利益。雖然是憲法概括規(guī)定，但對(duì)于普通立法中不符合憲法規(guī)定和憲法精神的“公共利益”，以及將導(dǎo)致憲法中“公共利益”落空的其他制度，可以對(duì)其進(jìn)行違憲審查。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)普通立法中“公共利益”的審查可以遵循以下兩個(gè)原則：(1)利益衡量原則。利益衡量即在依據(jù)該立法所規(guī)定的“公益”征收(征用)后，能否給予社會(huì)、公眾、該共同體產(chǎn)生比先前由原財(cái)產(chǎn)權(quán)人使用的“更高”的公益價(jià)值。(2)比例原則。首先，兩種財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)雙方的主體的影響。如該財(cái)產(chǎn)權(quán)是否屬于公民的生存必需；其次，假如某種權(quán)利須作出讓步，其受害程度如何；最后，采用征收(征用)這種手段之后，是否能夠滿足被選擇的公益(妥當(dāng)性)、征收(征用)對(duì)私益的侵害是否屬于諸多手段中的最小(必要性)、通過(guò)征收(征用)獲得的公益是否大于(不能等于)征收帶來(lái)的侵害(均衡性)。我國(guó)《立法法》第90條規(guī)定的違憲審查，僅限于對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例的審查，并不包括對(duì)法律的審查，我國(guó)公民只能就《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中“公共利益”的缺失提起違憲審查。
因此，政府干預(yù)市場(chǎng)的政策制定和實(shí)施應(yīng)當(dāng)充分考慮維護(hù)公共利益實(shí)乃至關(guān)重要。
(二) 政府干預(yù)市場(chǎng)之法律政策出臺(tái)前及形成過(guò)程中與相關(guān)主體的充分協(xié)商，即充分考量和維護(hù)相關(guān)利益主體的利益
現(xiàn)代政府越來(lái)越注重透明性，公開(kāi)性，一項(xiàng)干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律政策出臺(tái)之前，要充分地與有關(guān)主體尤其是政策針對(duì)的對(duì)象協(xié)商，充分聽(tīng)取相關(guān)主體的意見(jiàn)與建議。政府在作出直接涉及公眾或公民利益的公共決策時(shí)，實(shí)施聽(tīng)證至關(guān)重要。經(jīng)濟(jì)民主是作為經(jīng)濟(jì)高度集中或經(jīng)濟(jì)專(zhuān)制的對(duì)立物而存在的，它的基本含義是指在充分尊重經(jīng)濟(jì)自由基礎(chǔ)上的多數(shù)決定。放眼世界，在國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控下實(shí)行經(jīng)濟(jì)民主，是當(dāng)今資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)獲得發(fā)展的一個(gè)重要的條件。在我國(guó)，黨的十一屆三中全會(huì)把加強(qiáng)社會(huì)主義民主和法制作為一個(gè)重要的方針提出來(lái)之后，鄧小平同志提出在中國(guó)實(shí)行經(jīng)濟(jì)民主。在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)民主主要強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)決策的公眾參與，包括宏觀和微觀兩個(gè)層面：在宏觀層面，經(jīng)濟(jì)民主要求國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)廣泛征求各方意見(jiàn)，協(xié)調(diào)各種利益沖突，將宏觀調(diào)控決策構(gòu)建在充分對(duì)話基礎(chǔ)之上，從而保障和促進(jìn)國(guó)家宏觀決策的順利實(shí)施，降低社會(huì)運(yùn)行成本；在微觀層面，經(jīng)濟(jì)民主則主要體現(xiàn)為國(guó)家在充分尊重企業(yè)自由的前提下，要求企業(yè)建立一套有效的經(jīng)濟(jì)民主機(jī)制，保障企業(yè)職工的民主權(quán)力，促進(jìn)企業(yè)的民主化管理*李昌麒主編：《經(jīng)濟(jì)法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2009年版，第285頁(yè)。。
公共決策是公共管理的重要手段，是政府為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)或解決面臨的問(wèn)題制定行動(dòng)方案并加以?xún)?yōu)化選擇的過(guò)程，其結(jié)果是對(duì)社會(huì)公共利益的權(quán)威性分配。作為一切行為的先導(dǎo)，公共決策的正確與否直接關(guān)系到事業(yè)的發(fā)展，其質(zhì)量的高低直接影響著公共活動(dòng)的效力。公共決策中的公眾參與是指公眾作為相對(duì)自主的力量參與到公共決策過(guò)程之中，從而達(dá)到參與和制約政府權(quán)力的作用。它的實(shí)質(zhì)是公共事務(wù)的民主化，它使政府處理社會(huì)事務(wù)的權(quán)力置于公眾的監(jiān)督之下，它是政務(wù)公開(kāi)的具體體現(xiàn)，具有鮮明的時(shí)代感。 公共決策上的多元參與是政府層面經(jīng)濟(jì)民主的真正內(nèi)容。在信息化以其無(wú)孔不入的滲透力增強(qiáng)著世界的有機(jī)聯(lián)系、全球化的發(fā)展趨勢(shì)使原本看來(lái)簡(jiǎn)單的事情正變得具有全局性和戰(zhàn)略性時(shí)，政府任何一項(xiàng)公共決策都關(guān)系到全社會(huì)各利益主體的得失。因此，強(qiáng)調(diào)公共決策上的多元參與對(duì)政府層面經(jīng)濟(jì)民主至為關(guān)鍵。多元利益主體對(duì)公共決策的參與，其實(shí)只是通過(guò)參與來(lái)影響公共決策，將自身利益問(wèn)題轉(zhuǎn)化為決策問(wèn)題，或者在公共決策中表達(dá)自身利益的過(guò)程。而政府吸收多元主體參與決策， “不只是為了選定最受歡迎的政策，也是為了緩和與那些受損失者之間的摩擦”*查爾斯·泰勒：《市民社會(huì)的模式》，載J·C.亞歷山大編：《國(guó)家與市民社會(huì)》，鄧正來(lái)譯，中央編譯出版社1999年版，第5頁(yè)。。公眾參與公共事務(wù)的決策符合公共決策科學(xué)化、民主化和法制化的要求，在具體實(shí)踐中可以有序擴(kuò)大公眾參與主體，拓寬公眾參與的范圍，并創(chuàng)新公眾參與的方式。
(三) 對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的憲法、法律等實(shí)體法約束
對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的實(shí)體法約束包括對(duì)政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)立法權(quán)的實(shí)體法約束，政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)執(zhí)行權(quán)的實(shí)體法約束?！靶姓?quán)和司法權(quán)的專(zhuān)橫和武斷不過(guò)弄臟了水流，立法權(quán)的濫用則敗壞了水源”*肖金明：《中國(guó)立法檢視與反省—側(cè)重于行政領(lǐng)域的立法檢討》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第3期。。政府調(diào)節(jié)之立法權(quán)的配置事關(guān)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的效果。前面已經(jīng)講到，權(quán)力容易被權(quán)力擁有者濫用。同其他方面的立法權(quán)相比，政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)立法權(quán)與資源配置和利益安排的聯(lián)系更為緊密，因而存在被濫用的更大可能*李昌麒主編：《經(jīng)濟(jì)法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2009年版，第79頁(yè)。。我國(guó)《憲法》對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)、全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院及其部委，省、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，以及民族自治地方的人民代表大會(huì)的立法權(quán)做了規(guī)定，《立法法》除了重申《憲法》關(guān)于立法權(quán)限的劃分外，還就法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章的制定權(quán)限做了較為詳細(xì)的劃分。可以看出，這樣的立法權(quán)限劃分并沒(méi)有體現(xiàn)出最高權(quán)力機(jī)關(guān)本應(yīng)在立法活動(dòng)中所具有的主導(dǎo)作用，導(dǎo)致一些本應(yīng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)交由行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等低層次的規(guī)范加以規(guī)定。例如，大量稅收由國(guó)務(wù)院及其有關(guān)職能部門(mén)規(guī)定，這與現(xiàn)代社會(huì)的“稅收法定原則”相違背。另外，部門(mén)和地方立法惡性膨脹，導(dǎo)致部門(mén)和地方利益制度化現(xiàn)象嚴(yán)重，不利于市場(chǎng)秩序的維護(hù)。針對(duì)以上經(jīng)濟(jì)干預(yù)立法權(quán)上存在的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善《立法法》，將政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)的立法權(quán)“歸還”給全國(guó)人民代表大會(huì)和其常務(wù)委員會(huì)，維護(hù)政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性。
政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)的執(zhí)行對(duì)市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮具有直接的影響，同時(shí)，政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)執(zhí)行權(quán)很容易專(zhuān)橫和隨意，因此，規(guī)范國(guó)家干預(yù)執(zhí)行權(quán)，是一個(gè)不可或缺的環(huán)節(jié)。通過(guò)立法，首先要對(duì)政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)的主體加以明確；其次，應(yīng)當(dāng)對(duì)各種政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)主體的職權(quán)和職責(zé)做出盡量清晰的劃分。
(四) 對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的審查、矯正以及救濟(jì)
對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的審查包括事前審查與事后審查程序。事前審查是指當(dāng)政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)之前而對(duì)具體的經(jīng)濟(jì)權(quán)力的合法性以及合理性進(jìn)行審查；事后審查指當(dāng)政府完成經(jīng)濟(jì)權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)之后而對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的合法性、合理性以及干預(yù)效果進(jìn)行的審查。
歐共體條約第88條規(guī)定了歐盟委員會(huì)審查補(bǔ)助適當(dāng)性的基本程序，該程序分為兩種，即事后審查和事前審查程序。根據(jù)該條第一款的規(guī)定，歐盟委員會(huì)與成員國(guó)合作一起持續(xù)審查已經(jīng)實(shí)施的補(bǔ)助規(guī)定。這是一種對(duì)已經(jīng)實(shí)行的或正在實(shí)行的補(bǔ)助進(jìn)行的事后審查*施利斯基：《經(jīng)濟(jì)公法》，法律出版社2005年版，第117頁(yè)。。
政府干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也會(huì)出現(xiàn)政府失靈現(xiàn)象，政府干預(yù)行為可能會(huì)損害市場(chǎng)主體的利益，有悖維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的目的。行使政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)中違法行為的表現(xiàn)形式大致有這樣幾種：一是怠于行使，即應(yīng)行使但沒(méi)有正當(dāng)理由而不行使政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)；二是不適當(dāng)行使，即政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)的行使違反實(shí)體法或者程序法的規(guī)定，或者濫用政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)；三是越權(quán)行使，即政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)行為超越法律的授權(quán)而缺乏法律依據(jù)*李昌麒主編：《經(jīng)濟(jì)法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2009年版，第235頁(yè)。。這些政府干預(yù)行為都會(huì)對(duì)相關(guān)的利益相關(guān)主體造成損失，有損失必有矯正與救濟(jì)。
對(duì)政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)的矯正可以分為兩個(gè)方面，即自我矯正和外力矯正。自我矯正是指當(dāng)政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)行為損害相關(guān)主體的利益時(shí)，相關(guān)行政主體可以主動(dòng)或者被動(dòng)(指行政相對(duì)人提起的行政復(fù)議)發(fā)現(xiàn)自己的錯(cuò)誤，由自身或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)或者廢止相關(guān)的經(jīng)濟(jì)行政行為，同時(shí)也包括權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)行政行為的撤銷(xiāo)。
從權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的相互關(guān)系以及有關(guān)的法律法規(guī)宣示的精神和原則來(lái)看，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督內(nèi)容是全面的，方式也是多種多樣，是一種全方位的監(jiān)督。因此，行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)的一切活動(dòng)均應(yīng)在權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍之內(nèi)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行政行為，權(quán)力機(jī)關(guān)理所當(dāng)然享有撤銷(xiāo)權(quán)。
對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為的救濟(jì)包括:第一，政府之內(nèi)的救濟(jì)(即行政裁定及行政復(fù)議)；第二，政府之外的救濟(jì)(違憲審查機(jī)制和行政訴訟)；第三，社會(huì)救濟(jì)(即非政府組織的作用)。有權(quán)力(權(quán)利)必有責(zé)任，有責(zé)任必有救濟(jì)。凱爾森說(shuō)：“法律責(zé)任的概念是與法律義務(wù)相關(guān)的概念，一個(gè)人在法律上對(duì)一定行為負(fù)責(zé)。或者他在此承擔(dān)法律責(zé)任，意思就是，如果作為相反行為，他應(yīng)受到制裁”*沈宗靈：《論法律責(zé)任與法律制裁》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)1994年第1期。。由此可見(jiàn)，法律責(zé)任是與法律義務(wù)密切聯(lián)系的，經(jīng)濟(jì)法上的法律責(zé)任也不能例外。政府調(diào)節(jié)行為責(zé)任即為經(jīng)濟(jì)管理責(zé)任。這里所謂經(jīng)濟(jì)管理責(zé)任，就是違反經(jīng)濟(jì)法所規(guī)定的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)管理義務(wù)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)及其工作人員，以其經(jīng)濟(jì)管理行為受到某種限制為代價(jià)承擔(dān)責(zé)任的方式*漆多俊：《經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論》(第四版)，法律出版社2008年半，第153頁(yè)。。
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◆
ResearchontheBoundaryoftheGovernment’sEconomicPowerfromthePerspectiveofEconomicLaw——Take theTransformationofGovernmentFunctionas the Center
SunJin(Professor,Wuhan University)
It is necessary for government to intervene in the economy for the reason of market failure.But the basic position of market regulation determines the government intervention must be controlled in a reasonable limit.Since the system of market economy was cultivated and constructed in our country,the function of government intervention of economy has been transformed from undertaking the whole things into making the invisible hands play a role in the resource allocation.However,the government’s excessive power,unclearly power boundary,and ultra vires still exist,as a result of the inhibition of market regulation further development.The competitive,legitimate,rational,neutral,public basic principles must be obeyed and maintained by the government economic regulation power operation.In order to fulfill these principles,the behavior of the government intervention market must be measured and maintained by the public interest,the subject of interested person should involve in the relative the law and the policy making.At the same time,the government economic power must be constraint on the substantive law and reviewed,corrected and relieved on the procedural law.
government economic power; market regulation; government intervention; excessive regulation and regulation failure; public interest
■責(zé)任編輯：車(chē) 英
■作者簡(jiǎn)介：孫 晉，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、法學(xué)博士、博士生導(dǎo)師，武漢大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心主任;武漢 430072。
Email:sunjinlaw@163.com。
■基金項(xiàng)目：2012年度國(guó)家社科基金項(xiàng)目(12BFX088)；湖北省人民政府2011年度法制研究課題(HBZFFZYJ2011015)
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孫 晉
經(jīng)濟(jì)法視角下政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力邊界的審讀
——以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榭疾熘行?/p>
孫 晉
市場(chǎng)失靈決定了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)確有必要，但市場(chǎng)調(diào)節(jié)的決定性地位又決定了政府干預(yù)必須控制在合理的限度內(nèi)。我國(guó)自培育并建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)職能從 “大包大攬”到逐步讓市場(chǎng)調(diào)節(jié)這只無(wú)形的手在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用直至應(yīng)然的決定性作用。然而，政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力過(guò)大和權(quán)力邊界不清晰以及越權(quán)迄今依然存在，實(shí)然層面抑制了市場(chǎng)調(diào)節(jié)進(jìn)一步發(fā)生發(fā)展。故而，政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)力運(yùn)行必須遵循維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)(競(jìng)爭(zhēng)性)、合法性、適度性、中立性、公共性等基本原則。為了落實(shí)這些原則，必須對(duì)政府干預(yù)市場(chǎng)行為進(jìn)行公共利益衡量與維護(hù)，利害關(guān)系主體參與相關(guān)法律和政策制定，對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力進(jìn)行實(shí)體法約束和程序法審查、矯正與救濟(jì)。
政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力； 市場(chǎng)調(diào)節(jié)； 政府干預(yù)； 過(guò)度規(guī)制和規(guī)制失靈； 公共利益
一、 政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力存在的必然性及對(duì)權(quán)力界定的必要性
在人類(lèi)進(jìn)入資本主義社會(huì)之前，國(guó)家的職能只局限于政治統(tǒng)治職能，即對(duì)內(nèi)最高政治統(tǒng)治權(quán)與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定權(quán)；對(duì)外維護(hù)國(guó)家主權(quán)或?qū)ν馇致詳U(kuò)張。商品經(jīng)濟(jì)不甚發(fā)達(dá)，基于君主統(tǒng)治而對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理形成的經(jīng)濟(jì)權(quán)力是為了鞏固和維護(hù)君主統(tǒng)治而服務(wù)的,與政治統(tǒng)治權(quán)力混為一體,并不是現(xiàn)代意義上的經(jīng)濟(jì)權(quán)力?，F(xiàn)代意義上的經(jīng)濟(jì)權(quán)力應(yīng)當(dāng)是國(guó)家自覺(jué)地發(fā)揮調(diào)控和規(guī)制社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能并使之法律化的產(chǎn)物*這種權(quán)力在19世紀(jì)中后期的歐美諸國(guó)開(kāi)始發(fā)達(dá)，我國(guó)著名經(jīng)濟(jì)法學(xué)家漆多俊教授將政府的這種經(jīng)濟(jì)權(quán)力稱(chēng)之為“國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)”。。那個(gè)時(shí)候，政治國(guó)家與市民社會(huì)混為一體，政治國(guó)家對(duì)市民社會(huì)的統(tǒng)治與管理在經(jīng)濟(jì)權(quán)力上主要是一些行政性質(zhì)的管理，對(duì)違反管理規(guī)范的市場(chǎng)主體也主要是依靠刑罰與行政手段來(lái)規(guī)制與懲罰。隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及資產(chǎn)階級(jí)的壯大，近代以來(lái)，在歐洲一些國(guó)家建立了資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家。前資本主義時(shí)期，市民社會(huì)與政治國(guó)家之間具有高度的同一性，17、18世紀(jì)，在生產(chǎn)力不斷提高和近代資產(chǎn)階級(jí)革命的雙重作用下，市民社會(huì)與政治國(guó)家日益呈現(xiàn)出分離趨勢(shì)。始于中世紀(jì)晚期原本整合在一起的政治、經(jīng)濟(jì)和司法權(quán)力分離開(kāi)來(lái)，政治和司法權(quán)力統(tǒng)一于國(guó)家，經(jīng)濟(jì)權(quán)力則通過(guò)財(cái)產(chǎn)權(quán)利個(gè)人化的形式賦予個(gè)人，由個(gè)人自主進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)，從而建立一種由私人主宰的市民社會(huì)，亞當(dāng)·斯密的自由主義經(jīng)濟(jì)理論大行其道。充當(dāng)“守夜人”角色的政府職能范圍十分有限，僅包括政治職能以及部分經(jīng)濟(jì)職能——建設(shè)并維護(hù)某些公共事業(yè)及公共設(shè)施，國(guó)家并不干預(yù)市場(chǎng)和私人經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)代意義上的政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力尚未產(chǎn)生，這一情形一直持續(xù)到19世紀(jì)中后期。
隨著社會(huì)的發(fā)展，政治國(guó)家與市民社會(huì)相分離造成的弊端日益顯現(xiàn)。首先，市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制并非萬(wàn)能，市場(chǎng)調(diào)節(jié)也會(huì)失靈。市場(chǎng)調(diào)節(jié)主要有以下三方面缺陷，即市場(chǎng)障礙性、市場(chǎng)主體唯利性和市場(chǎng)調(diào)節(jié)具有被動(dòng)性、滯后性*漆多俊：《經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論》(第四版)，法律出版社2008年版，第45～47頁(yè)。漆多俊教授把市場(chǎng)失靈歸納為三個(gè)方面：一是市場(chǎng)障礙，即在自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)上總會(huì)存在這一些阻礙市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的因素，使得在有些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，市場(chǎng)機(jī)制不能進(jìn)入發(fā)揮作用；二是由于市場(chǎng)主體具有唯利性，因而市場(chǎng)調(diào)節(jié)具有非理性因素，即有些領(lǐng)域民間投資不愿意進(jìn)入，市場(chǎng)機(jī)制也不能發(fā)揮調(diào)節(jié)作用；三是市場(chǎng)調(diào)節(jié)具有被動(dòng)性和滯后性，它是一種事后調(diào)節(jié)，通常會(huì)在造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)動(dòng)蕩衰退之后才緩慢恢復(fù)正常。，這些缺陷就需要政治國(guó)家對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有限度介入，因此，推動(dòng)了政治國(guó)家與市民社會(huì)的融合。資本主義社會(huì)周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)是這種融合的直接導(dǎo)線。每當(dāng)資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治者總會(huì)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)力度，以達(dá)到資本主義社會(huì)內(nèi)部的新陳代謝，從而恢復(fù)資本主義經(jīng)濟(jì)的活力與維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)的統(tǒng)治。1929-1933年和2007-2010年爆發(fā)于資本主義大本營(yíng)美國(guó)并波及全球的兩次經(jīng)濟(jì)危機(jī)便是最好的證明，通過(guò)羅斯福新政和奧巴馬新政，美國(guó)政府大力干預(yù)經(jīng)濟(jì)，對(duì)美國(guó)度過(guò)經(jīng)濟(jì)危機(jī)起到明顯的作用。每次危機(jī)過(guò)后，西方國(guó)家都會(huì)重拾凱恩斯的政府干預(yù)理論并付諸實(shí)踐。
以我國(guó)為例，在改革開(kāi)放前國(guó)家高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制之下，一切經(jīng)濟(jì)行為都由國(guó)家包辦，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)權(quán)力十分強(qiáng)大，基本的經(jīng)濟(jì)規(guī)律沒(méi)有被貫徹執(zhí)行，最終導(dǎo)致建國(guó)后至改革開(kāi)放前我國(guó)經(jīng)濟(jì)低效和發(fā)展落后。改革開(kāi)放后，推進(jìn)國(guó)企改革部分國(guó)企融入市場(chǎng)，允許并鼓勵(lì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，日益尊重市場(chǎng)調(diào)節(jié)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。在應(yīng)然層面，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”*參見(jiàn)2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。；同時(shí)，針對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的缺陷，國(guó)家制定并逐步完善我國(guó)的經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)。然而，時(shí)至今日政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力依然強(qiáng)大，已經(jīng)成為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最大短板，各種腐敗和尋租，無(wú)不和政府占有過(guò)多的經(jīng)濟(jì)和政策資源息息相關(guān)?？梢哉f(shuō)，來(lái)自政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的過(guò)度行使，構(gòu)成對(duì)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的最大威脅，在實(shí)然層面，離實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的目標(biāo)尚存不小的差距，政府職能必須切實(shí)轉(zhuǎn)變，成為有限政府、法治政府、為市場(chǎng)服務(wù)的政府?？偨Y(jié)我國(guó)改革開(kāi)放取得巨大經(jīng)濟(jì)成就的原因時(shí)，我們切不可以政府之強(qiáng)大視為“中國(guó)模式”的特色，更不可將其視為中國(guó)財(cái)富的制度源泉。相反，我國(guó)的繁榮來(lái)自政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的自覺(jué)限縮和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，來(lái)自對(duì)市場(chǎng)的解放和市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)，這與政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的強(qiáng)大南轅北轍。
綜上所述，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力合理界定十分必要。一個(gè)清晰的權(quán)力界定框架能給政府起到燈塔的指示作用，政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力是空前注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代政府所擁有的重要權(quán)力之一，政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中不可缺少，但仍需對(duì)其邊界進(jìn)行合理界定，這樣才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。
二、 政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵循的原則
(一) 尊重和維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則(競(jìng)爭(zhēng)性原則)
在身份社會(huì)，政府對(duì)社會(huì)的管理主要側(cè)重在身份方面，通過(guò)控制人口的流動(dòng)，確保社會(huì)穩(wěn)定。而在契約社會(huì)，政府對(duì)社會(huì)的管理主要側(cè)重于經(jīng)濟(jì)方面，通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)和監(jiān)督，確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展。傳統(tǒng)的理論認(rèn)為，政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力有兩種：一種是具體經(jīng)營(yíng)權(quán)，即政府以市場(chǎng)主體的身份參與到具體的市場(chǎng)活動(dòng)中，享有相關(guān)市場(chǎng)權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)；一種是經(jīng)濟(jì)秩序維護(hù)權(quán)，即政府不直接參與到具體的市場(chǎng)活動(dòng)中，而是作為管理和監(jiān)督主體來(lái)維護(hù)市場(chǎng)的正常秩序。當(dāng)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力界定為前一種類(lèi)型時(shí)，政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力就會(huì)滲透到具體的社會(huì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中；而當(dāng)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力屬于后一種類(lèi)型時(shí)，政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力就會(huì)退出具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力主要是維護(hù)市場(chǎng)的正常競(jìng)爭(zhēng)秩序，而不是在相關(guān)市場(chǎng)活動(dòng)中濫用自己的經(jīng)營(yíng)權(quán)，即把原來(lái)以具體經(jīng)營(yíng)權(quán)為主體的政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力重新界定為政府作為公共權(quán)力代表所應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)權(quán)力——經(jīng)濟(jì)秩序維護(hù)權(quán)*孫晉：《反壟斷法：制度與原理》，武漢大學(xué)出版社2010年版，第20頁(yè)。。只有這樣，市場(chǎng)才會(huì)變得更加公平，更加具有活力。
(二) 合法性原則
合法性原則包括符合實(shí)體法原則以及符合程序法原則。現(xiàn)代法治理論與實(shí)踐表明,實(shí)體合法是程序正義的前提與基礎(chǔ)， 程序正義是實(shí)現(xiàn)和保證實(shí)體正義的手段。從某種意義上來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代法治更加注重程序正義。因?yàn)槿绻麤](méi)有程序性上的約束,那么無(wú)論在實(shí)體法上對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的約束多么完美,也終會(huì)成為虛幻。政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力界定的程序公正包含以下幾個(gè)方面：其一,政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)遵守法定性規(guī)則。政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力應(yīng)當(dāng)由包括憲法和經(jīng)濟(jì)法在內(nèi)的法律明確和詳細(xì)規(guī)定其范圍、程序及責(zé)任。只有當(dāng)掌握經(jīng)濟(jì)權(quán)力的主體——政府及其官員受制于他們不能更改的法律,經(jīng)濟(jì)權(quán)力的行使才有不被歪曲的可能。其二,政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)遵守中立性規(guī)則。政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力常常是滋生腐敗的“溫床”，且經(jīng)濟(jì)權(quán)力具有強(qiáng)制性的特征,所以一旦它與經(jīng)濟(jì)利益沾上邊甚至結(jié)盟,那么其后果的嚴(yán)重性可想而知。因此，必須在制度設(shè)計(jì)上保證經(jīng)濟(jì)權(quán)力的中立。其三,政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)遵守公開(kāi)性規(guī)則。公開(kāi)、透明是依法行政的基本要求,也是對(duì)政府的有效限制。經(jīng)濟(jì)權(quán)利的公開(kāi)與透明不僅可以降低市場(chǎng)交易成本,提高經(jīng)濟(jì)效率,更重要的還在于杜絕了欺詐、不公平的待遇和腐敗的機(jī)會(huì)。
(三) 政府調(diào)節(jié)適度性原則
適度性原則是指政府在運(yùn)用經(jīng)濟(jì)權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的過(guò)程中要把握的度，權(quán)力要控制在合理的利用限度之內(nèi)，最終達(dá)到維護(hù)與穩(wěn)定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序即可。權(quán)力既不要濫用又不要不用，在運(yùn)用的過(guò)程中更重要的是找到權(quán)力的平衡點(diǎn)，不讓經(jīng)濟(jì)秩序與市場(chǎng)規(guī)律失去平衡性。這與經(jīng)濟(jì)法的適度干預(yù)性原則有同質(zhì)性。經(jīng)濟(jì)法的適度干預(yù)原則實(shí)際上表明了經(jīng)濟(jì)法必然要面對(duì)的協(xié)調(diào)規(guī)則剛性與自由裁量的兩難問(wèn)題：既遵循規(guī)律，又不因規(guī)則的束縛而喪失對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的適時(shí)回應(yīng)；既承認(rèn)自由裁量在國(guó)家干預(yù)中的現(xiàn)實(shí)必要性，又不因片面追求靈活而喪失對(duì)權(quán)力的濫用的警惕*李昌麒主編：《經(jīng)濟(jì)法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2009年版，第69頁(yè)。。
適度性原則可概括為“三度”，即“法度、量度、質(zhì)度”?！胺ǘ取奔捶ǘㄐ栽瓌t，強(qiáng)調(diào)的是調(diào)節(jié)行為的適中，即矯正偏離價(jià)值規(guī)律的經(jīng)濟(jì)行為，無(wú)論鼓勵(lì)促進(jìn)或限制禁止，都要通過(guò)經(jīng)濟(jì)法的規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)*孫晉：《論經(jīng)濟(jì)法的基本原則》，載《經(jīng)濟(jì)法論叢》(第5卷)，法律出版社2005年版。?！傲慷取奔磮?jiān)持有關(guān)政府干預(yù)的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，國(guó)家經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)用要考慮成本與實(shí)際效益，必定會(huì)消耗資源，從而產(chǎn)生干預(yù)成本，干預(yù)成本主要包括干預(yù)行為的立法成本、執(zhí)法成本以及市場(chǎng)主體。 根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的邊際效用遞減規(guī)律，干預(yù)的邊際效益是遞減的?！百|(zhì)度”是指政府調(diào)節(jié)以追求質(zhì)量與好的效果為依歸。政府對(duì)市場(chǎng)的適度干預(yù)是對(duì)市場(chǎng)中存在的各種價(jià)值觀的一種平衡，比如效率與公平，自由與強(qiáng)制，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)等等*李曙光：《轉(zhuǎn)型法律學(xué)——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律解釋》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版，第288頁(yè)。。無(wú)論是市場(chǎng)主體規(guī)制法、市場(chǎng)秩序規(guī)制法、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、可持續(xù)發(fā)展保障法，還是社會(huì)分配調(diào)控法，都要把保障、促進(jìn)和提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益擺在首位*李昌麒主編：《經(jīng)濟(jì)法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2009年版，第165頁(yè)。。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位和重要作用決定了競(jìng)爭(zhēng)法尤其反壟斷法處于經(jīng)濟(jì)法的核心地位，“質(zhì)度”的一個(gè)重要表征就是看政府調(diào)節(jié)是促進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)還是限制甚至消滅了競(jìng)爭(zhēng)，如果是后者，很難說(shuō)這種調(diào)節(jié)是符合“質(zhì)度”原則要求的。
(四) 政府調(diào)節(jié)中立性原則
中立性原則要求政府在運(yùn)用經(jīng)濟(jì)權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的過(guò)程中要像法官一樣居中裁判，不偏袒任何一方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)權(quán)力要“注重維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)總體效益，兼顧社會(huì)各方經(jīng)濟(jì)利益公平?！?漆多俊：《經(jīng)濟(jì)法價(jià)值、理念與原則》，載漆多俊主編《經(jīng)濟(jì)法論叢》第二卷，中國(guó)方正出版社1992年版。政府就像市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大家庭中的家長(zhǎng)，各類(lèi)市場(chǎng)主體就像大家庭中的子女，當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這個(gè)大家庭出現(xiàn)混亂、不遵守家規(guī)從而影響家族和諧與發(fā)展時(shí)，家長(zhǎng)要手持正義之劍，居中擔(dān)任矛盾的調(diào)解與裁判者，從而恢復(fù)家庭秩序。同樣的道理，政府要做到的也僅僅是站在中立的角度去化解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)矛盾，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。中國(guó)加入WTO已經(jīng)10年了，WTO要求法律透明，政策公開(kāi)，政府平等對(duì)待所有市場(chǎng)主體，政府和企業(yè)處于平等地位。在這10年中，一些與WTO貿(mào)易規(guī)則不同的經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)被制定、修改或者廢止，同時(shí)針對(duì)居民企業(yè)主體與非居民企業(yè)主體給予相同的無(wú)歧視的待遇，不偏袒任何一方，正是政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行中立性原則的良好體現(xiàn)。但是，在某些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，這種居民企業(yè)與非居民企業(yè)差別性、歧視性的待遇依然存在。今后，這將是法律法規(guī)立、改、廢的重點(diǎn)，并最終實(shí)現(xiàn)無(wú)差別待遇，充分激發(fā)各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的創(chuàng)造性，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、持續(xù)、健康發(fā)展。
(五) 政府調(diào)節(jié)公共性原則
公共性原則指政府的主要經(jīng)濟(jì)職能是維護(hù)國(guó)家整體利益和社會(huì)公共利益*凱斯· R.桑斯坦：《權(quán)利革命之后：重塑規(guī)制國(guó)》，鐘瑞華譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第263～264頁(yè)。。
現(xiàn)代政府的職能逐漸轉(zhuǎn)向服務(wù)型，政府在經(jīng)濟(jì)干預(yù)的過(guò)程中不應(yīng)有自己的私利存在，政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)應(yīng)該以維護(hù)國(guó)家整體利益和社會(huì)公共利益。經(jīng)濟(jì)法不同于民法的個(gè)體本位與行政法的國(guó)家本位，經(jīng)濟(jì)法是以社會(huì)本位為宗旨，主要體現(xiàn)為以維護(hù)社會(huì)公共利益為出發(fā)點(diǎn)。社會(huì)公共利益就是能夠?yàn)閺V大人民群眾所能享受的利益。政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力行使的過(guò)程中需要找到社會(huì)總體經(jīng)濟(jì)效率同個(gè)體經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)公平同個(gè)體間公平之間的平衡點(diǎn)。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)總體乃由全部經(jīng)濟(jì)個(gè)體構(gòu)成，維護(hù)社會(huì)總體經(jīng)濟(jì)效率必須注重維護(hù)而不是妨害廣大個(gè)體效率，否則，維護(hù)社會(huì)總體效率只是一句空話。
社會(huì)公共利益的滿足程度是與國(guó)家的宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)個(gè)體的行為以及市場(chǎng)的運(yùn)行和社會(huì)分配行為緊密相關(guān)的，這就決定了經(jīng)濟(jì)法對(duì)社會(huì)公共利益關(guān)系的調(diào)整又主要是通過(guò)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)關(guān)系、微觀經(jīng)濟(jì)關(guān)系、市場(chǎng)運(yùn)行關(guān)系、社會(huì)分配和社會(huì)保障關(guān)系的調(diào)控而實(shí)現(xiàn)的。具體而言，經(jīng)濟(jì)法將社會(huì)本位作為基本原則，就表明政府在對(duì)產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)、固定資產(chǎn)投資、貨幣發(fā)行、價(jià)格水平調(diào)控、壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)制、產(chǎn)品質(zhì)量控制和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等關(guān)系進(jìn)行調(diào)控時(shí)，不能追求自身利益最大化而忽視對(duì)社會(huì)公共利益的關(guān)注。
三、 如何為政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力劃界
(一) 政府干預(yù)市場(chǎng)之政策制定的公共利益維護(hù)與衡量
公共利益這個(gè)詞既清晰又模糊，既美好又令人厭惡?，F(xiàn)實(shí)中，一些地方政府以公共利益為借口，為了某些人的一己之利或者地方局部利益而侵害老百姓的利益。因此，對(duì)于公共利益內(nèi)涵的界定顯得很重要。
美國(guó)學(xué)者龐德認(rèn)為利益是人類(lèi)個(gè)別的或在集團(tuán)社會(huì)中謀求得到滿足的一種欲望或要求，因此人們?cè)谡{(diào)整人與人之間的關(guān)系和安排人類(lèi)行為時(shí)，必須考慮到這種欲望或要求。龐德的社會(huì)法學(xué)理論以“利益理論”為核心，認(rèn)為法律的功能在于調(diào)節(jié)、調(diào)和與調(diào)解各種錯(cuò)雜和沖突的利益。他把利益分為個(gè)人利益、公共利益與社會(huì)利益，其中，公共利益是指“涉及政治組織社會(huì)的生活并以政治組織社會(huì)名義提出的主張、要求或愿望”*羅斯科龐德：《通過(guò)法律的社會(huì)控制》，沈宗靈譯，商務(wù)印書(shū)館2012年版，第41～42頁(yè)，44～45頁(yè)。。公共利益是與私人利益就像一對(duì)對(duì)應(yīng)的概念。公共利益的最大化必以私人利益的最小化為代價(jià)。因此，公共利益的肆意擴(kuò)張與解釋將會(huì)導(dǎo)致政府對(duì)公民權(quán)利的任意踐踏，這種肆意解釋與擴(kuò)張如果得不到法律的合理、明確規(guī)范，政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力將會(huì)肆意濫用，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將會(huì)混亂。
我國(guó)現(xiàn)行憲法中的“公共利益”主要規(guī)定在征收(征用)補(bǔ)償條款中，包括征收集體所有土地中的公共利益，城市房屋拆遷中的公共利益。雖然是憲法概括規(guī)定，但對(duì)于普通立法中不符合憲法規(guī)定和憲法精神的“公共利益”，以及將導(dǎo)致憲法中“公共利益”落空的其他制度，可以對(duì)其進(jìn)行違憲審查。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)普通立法中“公共利益”的審查可以遵循以下兩個(gè)原則：(1)利益衡量原則。利益衡量即在依據(jù)該立法所規(guī)定的“公益”征收(征用)后，能否給予社會(huì)、公眾、該共同體產(chǎn)生比先前由原財(cái)產(chǎn)權(quán)人使用的“更高”的公益價(jià)值。(2)比例原則。首先，兩種財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)雙方的主體的影響。如該財(cái)產(chǎn)權(quán)是否屬于公民的生存必需；其次，假如某種權(quán)利須作出讓步，其受害程度如何；最后，采用征收(征用)這種手段之后，是否能夠滿足被選擇的公益(妥當(dāng)性)、征收(征用)對(duì)私益的侵害是否屬于諸多手段中的最小(必要性)、通過(guò)征收(征用)獲得的公益是否大于(不能等于)征收帶來(lái)的侵害(均衡性)。我國(guó)《立法法》第90條規(guī)定的違憲審查，僅限于對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例的審查，并不包括對(duì)法律的審查，我國(guó)公民只能就《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中“公共利益”的缺失提起違憲審查。
因此，政府干預(yù)市場(chǎng)的政策制定和實(shí)施應(yīng)當(dāng)充分考慮維護(hù)公共利益實(shí)乃至關(guān)重要。
(二) 政府干預(yù)市場(chǎng)之法律政策出臺(tái)前及形成過(guò)程中與相關(guān)主體的充分協(xié)商，即充分考量和維護(hù)相關(guān)利益主體的利益
現(xiàn)代政府越來(lái)越注重透明性，公開(kāi)性，一項(xiàng)干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律政策出臺(tái)之前，要充分地與有關(guān)主體尤其是政策針對(duì)的對(duì)象協(xié)商，充分聽(tīng)取相關(guān)主體的意見(jiàn)與建議。政府在作出直接涉及公眾或公民利益的公共決策時(shí)，實(shí)施聽(tīng)證至關(guān)重要。經(jīng)濟(jì)民主是作為經(jīng)濟(jì)高度集中或經(jīng)濟(jì)專(zhuān)制的對(duì)立物而存在的，它的基本含義是指在充分尊重經(jīng)濟(jì)自由基礎(chǔ)上的多數(shù)決定。放眼世界，在國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控下實(shí)行經(jīng)濟(jì)民主，是當(dāng)今資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)獲得發(fā)展的一個(gè)重要的條件。在我國(guó)，黨的十一屆三中全會(huì)把加強(qiáng)社會(huì)主義民主和法制作為一個(gè)重要的方針提出來(lái)之后，鄧小平同志提出在中國(guó)實(shí)行經(jīng)濟(jì)民主。在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)民主主要強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)決策的公眾參與，包括宏觀和微觀兩個(gè)層面：在宏觀層面，經(jīng)濟(jì)民主要求國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)廣泛征求各方意見(jiàn)，協(xié)調(diào)各種利益沖突，將宏觀調(diào)控決策構(gòu)建在充分對(duì)話基礎(chǔ)之上，從而保障和促進(jìn)國(guó)家宏觀決策的順利實(shí)施，降低社會(huì)運(yùn)行成本；在微觀層面，經(jīng)濟(jì)民主則主要體現(xiàn)為國(guó)家在充分尊重企業(yè)自由的前提下，要求企業(yè)建立一套有效的經(jīng)濟(jì)民主機(jī)制，保障企業(yè)職工的民主權(quán)力，促進(jìn)企業(yè)的民主化管理*李昌麒主編：《經(jīng)濟(jì)法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2009年版，第285頁(yè)。。
公共決策是公共管理的重要手段，是政府為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)或解決面臨的問(wèn)題制定行動(dòng)方案并加以?xún)?yōu)化選擇的過(guò)程，其結(jié)果是對(duì)社會(huì)公共利益的權(quán)威性分配。作為一切行為的先導(dǎo)，公共決策的正確與否直接關(guān)系到事業(yè)的發(fā)展，其質(zhì)量的高低直接影響著公共活動(dòng)的效力。公共決策中的公眾參與是指公眾作為相對(duì)自主的力量參與到公共決策過(guò)程之中，從而達(dá)到參與和制約政府權(quán)力的作用。它的實(shí)質(zhì)是公共事務(wù)的民主化，它使政府處理社會(huì)事務(wù)的權(quán)力置于公眾的監(jiān)督之下，它是政務(wù)公開(kāi)的具體體現(xiàn)，具有鮮明的時(shí)代感。 公共決策上的多元參與是政府層面經(jīng)濟(jì)民主的真正內(nèi)容。在信息化以其無(wú)孔不入的滲透力增強(qiáng)著世界的有機(jī)聯(lián)系、全球化的發(fā)展趨勢(shì)使原本看來(lái)簡(jiǎn)單的事情正變得具有全局性和戰(zhàn)略性時(shí)，政府任何一項(xiàng)公共決策都關(guān)系到全社會(huì)各利益主體的得失。因此，強(qiáng)調(diào)公共決策上的多元參與對(duì)政府層面經(jīng)濟(jì)民主至為關(guān)鍵。多元利益主體對(duì)公共決策的參與，其實(shí)只是通過(guò)參與來(lái)影響公共決策，將自身利益問(wèn)題轉(zhuǎn)化為決策問(wèn)題，或者在公共決策中表達(dá)自身利益的過(guò)程。而政府吸收多元主體參與決策， “不只是為了選定最受歡迎的政策，也是為了緩和與那些受損失者之間的摩擦”*查爾斯·泰勒：《市民社會(huì)的模式》，載J·C.亞歷山大編：《國(guó)家與市民社會(huì)》，鄧正來(lái)譯，中央編譯出版社1999年版，第5頁(yè)。。公眾參與公共事務(wù)的決策符合公共決策科學(xué)化、民主化和法制化的要求，在具體實(shí)踐中可以有序擴(kuò)大公眾參與主體，拓寬公眾參與的范圍，并創(chuàng)新公眾參與的方式。
(三) 對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的憲法、法律等實(shí)體法約束
對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的實(shí)體法約束包括對(duì)政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)立法權(quán)的實(shí)體法約束，政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)執(zhí)行權(quán)的實(shí)體法約束?！靶姓?quán)和司法權(quán)的專(zhuān)橫和武斷不過(guò)弄臟了水流，立法權(quán)的濫用則敗壞了水源”*肖金明：《中國(guó)立法檢視與反省—側(cè)重于行政領(lǐng)域的立法檢討》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第3期。。政府調(diào)節(jié)之立法權(quán)的配置事關(guān)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的效果。前面已經(jīng)講到，權(quán)力容易被權(quán)力擁有者濫用。同其他方面的立法權(quán)相比，政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)立法權(quán)與資源配置和利益安排的聯(lián)系更為緊密，因而存在被濫用的更大可能*李昌麒主編：《經(jīng)濟(jì)法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2009年版，第79頁(yè)。。我國(guó)《憲法》對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)、全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院及其部委，省、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，以及民族自治地方的人民代表大會(huì)的立法權(quán)做了規(guī)定，《立法法》除了重申《憲法》關(guān)于立法權(quán)限的劃分外，還就法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章的制定權(quán)限做了較為詳細(xì)的劃分。可以看出，這樣的立法權(quán)限劃分并沒(méi)有體現(xiàn)出最高權(quán)力機(jī)關(guān)本應(yīng)在立法活動(dòng)中所具有的主導(dǎo)作用，導(dǎo)致一些本應(yīng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)交由行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等低層次的規(guī)范加以規(guī)定。例如，大量稅收由國(guó)務(wù)院及其有關(guān)職能部門(mén)規(guī)定，這與現(xiàn)代社會(huì)的“稅收法定原則”相違背。另外，部門(mén)和地方立法惡性膨脹，導(dǎo)致部門(mén)和地方利益制度化現(xiàn)象嚴(yán)重，不利于市場(chǎng)秩序的維護(hù)。針對(duì)以上經(jīng)濟(jì)干預(yù)立法權(quán)上存在的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善《立法法》，將政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)的立法權(quán)“歸還”給全國(guó)人民代表大會(huì)和其常務(wù)委員會(huì)，維護(hù)政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性。
政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)的執(zhí)行對(duì)市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮具有直接的影響，同時(shí)，政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)執(zhí)行權(quán)很容易專(zhuān)橫和隨意，因此，規(guī)范國(guó)家干預(yù)執(zhí)行權(quán)，是一個(gè)不可或缺的環(huán)節(jié)。通過(guò)立法，首先要對(duì)政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)的主體加以明確；其次，應(yīng)當(dāng)對(duì)各種政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)主體的職權(quán)和職責(zé)做出盡量清晰的劃分。
(四) 對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的審查、矯正以及救濟(jì)
對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的審查包括事前審查與事后審查程序。事前審查是指當(dāng)政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)之前而對(duì)具體的經(jīng)濟(jì)權(quán)力的合法性以及合理性進(jìn)行審查；事后審查指當(dāng)政府完成經(jīng)濟(jì)權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)之后而對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的合法性、合理性以及干預(yù)效果進(jìn)行的審查。
歐共體條約第88條規(guī)定了歐盟委員會(huì)審查補(bǔ)助適當(dāng)性的基本程序，該程序分為兩種，即事后審查和事前審查程序。根據(jù)該條第一款的規(guī)定，歐盟委員會(huì)與成員國(guó)合作一起持續(xù)審查已經(jīng)實(shí)施的補(bǔ)助規(guī)定。這是一種對(duì)已經(jīng)實(shí)行的或正在實(shí)行的補(bǔ)助進(jìn)行的事后審查*施利斯基：《經(jīng)濟(jì)公法》，法律出版社2005年版，第117頁(yè)。。
政府干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也會(huì)出現(xiàn)政府失靈現(xiàn)象，政府干預(yù)行為可能會(huì)損害市場(chǎng)主體的利益，有悖維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的目的。行使政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)中違法行為的表現(xiàn)形式大致有這樣幾種：一是怠于行使，即應(yīng)行使但沒(méi)有正當(dāng)理由而不行使政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)；二是不適當(dāng)行使，即政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)的行使違反實(shí)體法或者程序法的規(guī)定，或者濫用政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)；三是越權(quán)行使，即政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)行為超越法律的授權(quán)而缺乏法律依據(jù)*李昌麒主編：《經(jīng)濟(jì)法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2009年版，第235頁(yè)。。這些政府干預(yù)行為都會(huì)對(duì)相關(guān)的利益相關(guān)主體造成損失，有損失必有矯正與救濟(jì)。
對(duì)政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)的矯正可以分為兩個(gè)方面，即自我矯正和外力矯正。自我矯正是指當(dāng)政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)行為損害相關(guān)主體的利益時(shí)，相關(guān)行政主體可以主動(dòng)或者被動(dòng)(指行政相對(duì)人提起的行政復(fù)議)發(fā)現(xiàn)自己的錯(cuò)誤，由自身或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)或者廢止相關(guān)的經(jīng)濟(jì)行政行為，同時(shí)也包括權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)行政行為的撤銷(xiāo)。
從權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的相互關(guān)系以及有關(guān)的法律法規(guī)宣示的精神和原則來(lái)看，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督內(nèi)容是全面的，方式也是多種多樣，是一種全方位的監(jiān)督。因此，行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)的一切活動(dòng)均應(yīng)在權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍之內(nèi)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行政行為，權(quán)力機(jī)關(guān)理所當(dāng)然享有撤銷(xiāo)權(quán)。
對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為的救濟(jì)包括:第一，政府之內(nèi)的救濟(jì)(即行政裁定及行政復(fù)議)；第二，政府之外的救濟(jì)(違憲審查機(jī)制和行政訴訟)；第三，社會(huì)救濟(jì)(即非政府組織的作用)。有權(quán)力(權(quán)利)必有責(zé)任，有責(zé)任必有救濟(jì)。凱爾森說(shuō)：“法律責(zé)任的概念是與法律義務(wù)相關(guān)的概念，一個(gè)人在法律上對(duì)一定行為負(fù)責(zé)。或者他在此承擔(dān)法律責(zé)任，意思就是，如果作為相反行為，他應(yīng)受到制裁”*沈宗靈：《論法律責(zé)任與法律制裁》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)1994年第1期。。由此可見(jiàn)，法律責(zé)任是與法律義務(wù)密切聯(lián)系的，經(jīng)濟(jì)法上的法律責(zé)任也不能例外。政府調(diào)節(jié)行為責(zé)任即為經(jīng)濟(jì)管理責(zé)任。這里所謂經(jīng)濟(jì)管理責(zé)任，就是違反經(jīng)濟(jì)法所規(guī)定的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)管理義務(wù)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)及其工作人員，以其經(jīng)濟(jì)管理行為受到某種限制為代價(jià)承擔(dān)責(zé)任的方式*漆多俊：《經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論》(第四版)，法律出版社2008年半，第153頁(yè)。。
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ResearchontheBoundaryoftheGovernment’sEconomicPowerfromthePerspectiveofEconomicLaw——Take theTransformationofGovernmentFunctionas the Center
SunJin(Professor,Wuhan University)
It is necessary for government to intervene in the economy for the reason of market failure.But the basic position of market regulation determines the government intervention must be controlled in a reasonable limit.Since the system of market economy was cultivated and constructed in our country,the function of government intervention of economy has been transformed from undertaking the whole things into making the invisible hands play a role in the resource allocation.However,the government’s excessive power,unclearly power boundary,and ultra vires still exist,as a result of the inhibition of market regulation further development.The competitive,legitimate,rational,neutral,public basic principles must be obeyed and maintained by the government economic regulation power operation.In order to fulfill these principles,the behavior of the government intervention market must be measured and maintained by the public interest,the subject of interested person should involve in the relative the law and the policy making.At the same time,the government economic power must be constraint on the substantive law and reviewed,corrected and relieved on the procedural law.
government economic power; market regulation; government intervention; excessive regulation and regulation failure; public interest
■責(zé)任編輯：車(chē) 英
■作者簡(jiǎn)介：孫 晉，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、法學(xué)博士、博士生導(dǎo)師，武漢大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心主任;武漢 430072。
Email:sunjinlaw@163.com。
■基金項(xiàng)目：2012年度國(guó)家社科基金項(xiàng)目(12BFX088)；湖北省人民政府2011年度法制研究課題(HBZFFZYJ2011015)
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