李 暉

省內(nèi)轉(zhuǎn)移支付對(duì)縣際財(cái)力均等化效應(yīng)的影響：基于H省的實(shí)證分析

李 暉

通過基尼系數(shù)及其分解，對(duì)H省2001-2011年縣際財(cái)力差異進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)：首先，雖然轉(zhuǎn)移支付整體和單項(xiàng)除稅收返還之外都降低了縣際財(cái)力基尼系數(shù)，但基尼系數(shù)分解顯示只有一般性轉(zhuǎn)移支付起到了逆向調(diào)節(jié)收入的均等化作用，而本級(jí)財(cái)政收入、稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都起到了非均等化作用；其次，一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化作用有限，無法糾正轉(zhuǎn)移支付整體上的非均等化作用；第三，最應(yīng)具有均等化作用的均衡性轉(zhuǎn)移支付未發(fā)現(xiàn)明顯優(yōu)于其他一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化作用；第四，稅收返還的非均等化作用非常有限，但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由于其規(guī)模急劇擴(kuò)大，非均等化作用明顯。

縣級(jí)政府； 轉(zhuǎn)移支付； 均等化作用

一、 引 言

地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和速度的差異會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間財(cái)政能力以及提供基本公共服務(wù)水平的差異，這一直是各國政府在解決多級(jí)政府之間關(guān)系時(shí)面臨的挑戰(zhàn)，而這一挑戰(zhàn)在中國實(shí)行改革開放政策后尤其突出。一方面是因?yàn)橹袊赜驈V闊所帶來的自然條件的地區(qū)差異非常巨大；另一方面各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異在改革開放后也更加拉大，使得地區(qū)間財(cái)政收入的不均等現(xiàn)象日益明顯，產(chǎn)生了基本公共服務(wù)不均等以及后續(xù)的一系列社會(huì)問題(Dabla Norris,2005；Ehtisham,et al.,2005; Heng,2008)。更有學(xué)者指出，中國各省份之間的財(cái)力差距在1994年分稅制改革之后更為加劇(An & Ren,2007；Heng,2008; Knight & Li,1999； Wong,2000),并且收入差距較多地集中在沿海地區(qū)(Bird & Wong,2005; Wang & Hu,Kang,2000)。像許多其它國家一樣，中國的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系的重要政策目標(biāo)之一就是調(diào)節(jié)政府間財(cái)力不均衡，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化*政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)包括調(diào)節(jié)政府間財(cái)力不均衡以及全國政策的宏觀調(diào)控等，對(duì)于政府間財(cái)力的調(diào)節(jié)既包括橫向政府間財(cái)力也包括縱向政府間財(cái)力，本文關(guān)注的主要是橫向政府間財(cái)力的調(diào)節(jié)。。然而，在中央轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效應(yīng)這個(gè)問題上，由于樣本選擇和研究方法的不同，學(xué)界結(jié)論不一，但大多數(shù)研究認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付不但沒有減小反而擴(kuò)大了地區(qū)間財(cái)力不平衡(世界銀行，2000；王紹光，2002；劉溶滄、焦國華，2002；Tsui，2005；馬拴友、于紅霞，2003；張明喜，2006；宋小寧、苑徳宇，2008)。還有學(xué)者對(duì)轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成進(jìn)行進(jìn)一步分析，稅收返還被普遍認(rèn)為具有非均等化作用，對(duì)于一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則存在爭論。尹恒等(2007)和高立(2010)發(fā)現(xiàn)一般性轉(zhuǎn)移支付表現(xiàn)出一定的非均等化作用，而劉亮(2007)、胡怡建和張倫倫(2007)、Huang & Chen(2012)則發(fā)現(xiàn)一般性轉(zhuǎn)移支付具有一定的均等化作用。對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，王小朋(2005)、劉勇政(2008)、世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD，2006)等發(fā)現(xiàn)其具有均等化效應(yīng)，而周美多、顏學(xué)勇(2010)和Huang & Chen(2012)都發(fā)現(xiàn)擴(kuò)大了地區(qū)間財(cái)力的不平等。

以上研究結(jié)果的不統(tǒng)一，一方面反映了樣本選擇的不同所帶來的差異，特別是樣本時(shí)間段的選擇會(huì)對(duì)結(jié)果造成很大的差異。由于我國轉(zhuǎn)移支付制度不是一成不變的，它在不同歷史時(shí)期表現(xiàn)出不同的均等化效果也是正常的，而以上研究多集中于分稅制改革前后*目前，最新的數(shù)據(jù)研究結(jié)果是Huang & Chen(2012)公布的對(duì)1995-2007年的分析結(jié)果，個(gè)別不平等指標(biāo)包括2008-2009年數(shù)據(jù)。，因此相關(guān)實(shí)證研究應(yīng)該及時(shí)更新才能對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度的改革提供理論和政策支持。

另一方面，在研究方法上，以上研究大多采用相關(guān)財(cái)力不平等指標(biāo)的變化以評(píng)估其均等化作用大小，例如標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)、變異系數(shù)、收斂系數(shù)、基尼系數(shù)、泰爾指數(shù)等，但以上研究大多簡單采用指標(biāo)值前后對(duì)比的方法來說明轉(zhuǎn)移支付的均等化作用。尹恒等(2007)指出此傳統(tǒng)方法可能會(huì)對(duì)測量轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)產(chǎn)生誤導(dǎo)性的結(jié)果，因?yàn)楹唵蔚貙⒕然饔枚x為指標(biāo)的變化，往往會(huì)忽略了轉(zhuǎn)移支付本身的特殊性。他們認(rèn)為，中國轉(zhuǎn)移支付體系本身，是為了彌補(bǔ)地區(qū)性差異，以扶植弱勢地區(qū)為基本政策目標(biāo)，因此對(duì)于其均等化作用的衡量不應(yīng)該單純關(guān)注其是否使得相關(guān)差異指數(shù)下降，而更應(yīng)該關(guān)注其是否向弱勢群體傾斜以及對(duì)應(yīng)的傾斜程度(尹恒等，2007)。簡單來講，引入某項(xiàng)收入來源(包括轉(zhuǎn)移支付)后不平等指標(biāo)的下降只能說明引入此項(xiàng)收入來源后的分配不平等性低于引入此項(xiàng)收入來源前的收入分配的不平等性，而不能說明此單項(xiàng)收入來源具有收入反向調(diào)節(jié)作用也就是均等化作用，即不能排除其是“強(qiáng)者得到更多、弱者所獲較少”的分配方案， 而只有“強(qiáng)者得到較少或沒有、弱者所獲較多”的分配方案才是具有均等化作用的。我們可以用以下數(shù)據(jù)舉例說明：假設(shè)三個(gè)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付前的本級(jí)財(cái)政收入分布為[100、60、1]，其變異系數(shù)、基尼系數(shù)和泰爾系數(shù)分別為0.93、0.41、0.47。有一轉(zhuǎn)移支付方案為[30、20、10]，所以接受轉(zhuǎn)移支付后總財(cái)力為[130、80、11]，其變異系數(shù)、基尼系數(shù)和泰爾系數(shù)為0.81、0.36、0.18，分別下降了12.9%、13.89%和61.70%。此轉(zhuǎn)移支付方案明顯違背均等化的目標(biāo)但是卻使總財(cái)力的不平等性降低。為了糾正傳統(tǒng)方法可能出現(xiàn)的誤導(dǎo)性的結(jié)果，尹恒等(2007)和高立(2010)都引入了基尼系數(shù)分解方法分解出不同收入單項(xiàng)對(duì)財(cái)力差異的貢獻(xiàn)，并分析它們對(duì)財(cái)力差異的不同影響方式。這在研究方法上是一個(gè)突破，也在一定程度上解釋了他們對(duì)轉(zhuǎn)移支付分項(xiàng)的均等化效應(yīng)研究結(jié)論與他人不一致的原因。除此之外，也與他們研究樣本選擇的不同*尹恒等(2007)分析的是1993-2003年全國縣級(jí)數(shù)據(jù)，高立(2010)分析的是1999-2006年省級(jí)數(shù)據(jù)，而Huang & Chen(2012)則是1995-2007年省級(jí)數(shù)據(jù)。以及對(duì)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)的不同詮釋方法有關(guān)*例如，Huang & Chen(2012)發(fā)現(xiàn)一般性轉(zhuǎn)移支付降低了泰爾指數(shù)和變異系數(shù)，從而得出其具有均等性作用的結(jié)論，而按照尹恒等(2007)的觀點(diǎn)，這種結(jié)論具有誤導(dǎo)性。。

最后，大部分研究都是以省級(jí)政府為研究對(duì)象，考察中央-省之間的財(cái)政關(guān)系以及中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)省際財(cái)力的均等化作用，但對(duì)于省以下地方政府間財(cái)政關(guān)系以及基層政府財(cái)力均等化的研究卻十分少。筆者認(rèn)為，省以下政府財(cái)力差異和省內(nèi)轉(zhuǎn)移支付均等化作用的研究具有非常重要的理論和政策價(jià)值。地方政府尤其是縣級(jí)基層政府是地方公共服務(wù)的直接提供者，其財(cái)力差異直接影響到所提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量的差異。而目前的政策法規(guī)并沒有明確省級(jí)和地方級(jí)政府之間包括轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的財(cái)政關(guān)系，各省擁有處理省以下財(cái)政關(guān)系的自由權(quán)，因此省級(jí)政府向基層政府轉(zhuǎn)移支付的制度安排很大程度上決定了中央-省級(jí)政府間轉(zhuǎn)移支付的實(shí)際效果如何。因此，研究中央-省級(jí)政府間轉(zhuǎn)移支付的實(shí)際效果必須考慮省內(nèi)政府間轉(zhuǎn)移支付的效果才能更加精準(zhǔn)地衡量轉(zhuǎn)移支付的“微觀”政策效果(張光，2013)。在僅有的相關(guān)研究文獻(xiàn)中，Tsui(2005)和尹恒等(2007)都得出轉(zhuǎn)移支付拉大縣級(jí)政府財(cái)力差異的結(jié)論，但周美多、顏學(xué)勇(2010)以及張光(2013)都指出，這種把全國2000多個(gè)縣放在一起的研究方法沒有考慮到我國省以下政府間財(cái)政關(guān)系安排因省而異的事實(shí)，特別是各省省以下轉(zhuǎn)移支付的分配方式各異，缺乏可比性。因此，他們都分別分省計(jì)算了各省的縣級(jí)政府財(cái)力差異，周美多、顏學(xué)勇(2010)運(yùn)用基尼系數(shù)的收入來源分解法，對(duì)1999-2004年全國27個(gè)省、自治區(qū)的省內(nèi)縣際間財(cái)力差異進(jìn)行分解，發(fā)現(xiàn)因素法轉(zhuǎn)移支付的均等化效果并不十分理想，并且轉(zhuǎn)移支付類型對(duì)均等化效應(yīng)的影響還存在一定的區(qū)域性差別。而張光(2013)則使用了2005年的數(shù)據(jù)，得出了雖然轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大而非縮小了省際的財(cái)力分布差距，但對(duì)各省省內(nèi)財(cái)力的縣際分布產(chǎn)生了減小差距的積極作用的結(jié)論，并指出這種均等化作用因省而異。這表明研究省以下財(cái)政關(guān)系的重要性以及分省研究的迫切性?；谝陨显?，本文以H省為對(duì)象，分析了2001-2011年H省縣際財(cái)力差異以及省內(nèi)轉(zhuǎn)移支付整體和分項(xiàng)的均等化效應(yīng)。本文結(jié)構(gòu)安排如下：本文第二部分介紹研究方法和數(shù)據(jù)；第三部分實(shí)證分析H省縣際財(cái)力差異以及轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)；第四部分給出結(jié)論與政策建議。

二、 研究方法和數(shù)據(jù)

討論一個(gè)地區(qū)的財(cái)力既要考慮其本級(jí)政府的財(cái)政收入即自籌財(cái)力，也要考慮接受轉(zhuǎn)移支付之后的總財(cái)力。本文把縣級(jí)政府財(cái)力定義為本級(jí)財(cái)政收入與上級(jí)政府的凈轉(zhuǎn)移支付*凈轉(zhuǎn)移支付=稅收返還性收入、一般性轉(zhuǎn)移支付收入+專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入-一般性轉(zhuǎn)移上解-專項(xiàng)上解(其中一般性轉(zhuǎn)移上解包括了體制上解，出口退稅上解)。之和。這也與尹恒等(2007)的定義相符。本文使用中國財(cái)政部2009年規(guī)定的轉(zhuǎn)移支付的分類方法，即將中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分為三種：稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。按照H省財(cái)政廳關(guān)于政府收入與支出的分類標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)政府的總收入是指總支出加上年終結(jié)余?？偸杖氚吮炯?jí)財(cái)政收入、上級(jí)給予的稅收返還性、一般性以及專項(xiàng)等轉(zhuǎn)移支付收入和其他收入。而總支出主要有本級(jí)財(cái)政支出、上解的轉(zhuǎn)移支付支出和其他支出。一般來說，其他收入和支出的數(shù)目較小，占本級(jí)財(cái)政支出的比例不超過10%，因此本級(jí)財(cái)政支出基本可以理解為接受轉(zhuǎn)移支付后的本級(jí)財(cái)政總財(cái)力，僅略有差別。

H省下轄17個(gè)地級(jí)市，縣級(jí)政府包括50個(gè)市轄區(qū)，88個(gè)縣以及21個(gè)縣級(jí)市*對(duì)2001-2011年108個(gè)縣的行政區(qū)劃變更進(jìn)行三種處理：一，區(qū)縣行政變動(dòng)；二，縣名更改；三，財(cái)政歸屬變化。對(duì)于前二者進(jìn)行一一對(duì)應(yīng)，而后者由于財(cái)政歸屬區(qū)劃分難以分明，故采用名字更改的方式進(jìn)行對(duì)應(yīng)，對(duì)于數(shù)據(jù)整體影響不大。。本文以縣級(jí)政府作為主要討論對(duì)象，由于該省統(tǒng)計(jì)年鑒缺乏相關(guān)市轄區(qū)的人口數(shù)據(jù)，故未能涉及，本文著重討論縣和縣級(jí)市。JY市作為縣級(jí)市，H省統(tǒng)計(jì)年鑒中未能提供該縣級(jí)市人口數(shù)據(jù)，剔除該縣級(jí)市(所以本文實(shí)際分析樣本中縣級(jí)市為20)。所有數(shù)據(jù)來源于H省財(cái)政廳編寫的《H省財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》、H省統(tǒng)計(jì)局編寫的《H省統(tǒng)計(jì)年鑒》和財(cái)政部發(fā)表的《全國地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》。人口數(shù)據(jù)作為本文相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的重要分析基礎(chǔ)，采用年平均人口。同時(shí)在進(jìn)行實(shí)證分析前，采用國家統(tǒng)計(jì)局公布的H省消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)，以2001年為不變價(jià)格，對(duì)有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，以保證所用數(shù)據(jù)的可比性。

本文主要通過基尼系數(shù)以及相關(guān)分解衡量了H省縣際政府的財(cái)力差異，其計(jì)算公式為( Lerman，1985:151-156)：

G=2cov[y,F(y)]/m

(1)

其中，cov[y,F(y)]是某項(xiàng)收入與其收入分布函數(shù)的協(xié)方差，而除以平均值m則可以得到常規(guī)基尼系數(shù)。從20世紀(jì)70年代開始，一些學(xué)者開始采用建立在基尼系數(shù)之上的系數(shù)分解分析方法，這也為在財(cái)政領(lǐng)域研究單獨(dú)某項(xiàng)財(cái)政收入包括轉(zhuǎn)移支付收入的均等性作用提供了更為有效的方法。Lerman(1985:151-156)提出當(dāng)某項(xiàng)收入是由k項(xiàng)收入構(gòu)成時(shí)，一個(gè)關(guān)于單項(xiàng)收入和總收入關(guān)系的表達(dá)式為：

Rk=cov(yk,F)/cov(yk,Fk)

(2)

其中，F(xiàn)是總收入的累計(jì)分布函數(shù)，而Fk是單項(xiàng)收入k的累計(jì)分布函數(shù)。Rk被稱為基尼相關(guān)系數(shù)，用來表明單項(xiàng)收入與總收入二者基尼值的相關(guān)關(guān)系，等于收入來源k與總收入的排序的協(xié)方差除以收入來源k與收入來源k的排序的協(xié)方差?；嵯嚓P(guān)系數(shù)的范圍在-1和1之間。當(dāng)某項(xiàng)收入來源基尼相關(guān)系數(shù)為1時(shí)，說明該收入來源是一個(gè)關(guān)于總收入的絕對(duì)增長函數(shù)(收入來源k與總收入的排序完全一樣)；當(dāng)某項(xiàng)收入來源基尼相關(guān)系數(shù)為-1時(shí)，則說明這是一個(gè)關(guān)于總收入的絕對(duì)減少函數(shù)(收入來源k與總收入的排序正好相反)，而當(dāng)取值為0時(shí)，則說明該項(xiàng)收入為常數(shù)(每個(gè)人或地區(qū)得到的收入來源k相等，與總收入排序無關(guān))。這樣，總收入的基尼計(jì)算公式可以表達(dá)為：

(3)

綜合公式(1)和公式(2)，總收入的基尼系數(shù)公式(3)可以表達(dá)為：

(4)

根據(jù)上述公式(4)，某項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)縣際財(cái)力差異的貢獻(xiàn)可以分解為三個(gè)因素：單項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付本身的基尼系數(shù)(Gk)可反映出其自身分配的不平等性；單項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，即在總財(cái)力中的比重(Sk)，以及單項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與總財(cái)力的基尼相關(guān)系數(shù)(Rk)。其中，Rk是度量此項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是否具有均等化作用的關(guān)鍵因素，如果Rk為正，說明它與總財(cái)力的分布是同向的，即向財(cái)力富裕的地方傾斜，財(cái)力富裕的地方得到的更多，那么它的分配方式就是不均等的；反之，如果Rk為負(fù)，說明它與總財(cái)力的分布是反向的，即向財(cái)力弱的地方傾斜，財(cái)力弱的地方得到的更多，那么它就是具有均等化作用的分配方式。

三、 H省縣際財(cái)力差異與轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)的實(shí)證分析

從財(cái)政規(guī)模結(jié)構(gòu)來看，H省縣級(jí)政府無論是本級(jí)財(cái)政收入、凈轉(zhuǎn)移支付收入還是本級(jí)財(cái)政支出都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過省級(jí)和地市級(jí)政府。2011年H省縣級(jí)政府的財(cái)政支出為1654億，是2001年的8倍之多，年均增長率23.05%，而財(cái)政收入1093億，增長率達(dá)26.68%。雖然財(cái)政收入和財(cái)政支出增長速度較快，但本級(jí)財(cái)政收入在總財(cái)力中的比重卻不斷下降，從2001年的1/2降到2011年的不到1/3。相反，轉(zhuǎn)移支付總額 11年間增長近10倍，年平均增長率達(dá)到26.88%。到2011年為止，H省政府對(duì)于縣級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模達(dá)到1093億元，約為縣級(jí)政府本級(jí)財(cái)政收入的近兩倍?？h級(jí)政府對(duì)于轉(zhuǎn)移支付的過度依賴，會(huì)導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模以及結(jié)構(gòu)變化直接影響縣級(jí)政府間財(cái)力差異的變化。

從轉(zhuǎn)移支付的單項(xiàng)來看，稅收返還性轉(zhuǎn)移支付數(shù)量增長緩慢，2003年之后，總數(shù)保持38億，相對(duì)平穩(wěn)，年均增長率僅為4.99%，這與中央分稅制改革控制地方稅收返還性收入規(guī)模的政策設(shè)計(jì)一致。一般性轉(zhuǎn)移支付作為轉(zhuǎn)移支付中規(guī)模最大的一種，增長速度相對(duì)平穩(wěn)，年均增長速度為27.28%。同時(shí)，一般性轉(zhuǎn)移支付所占比例不斷提高，從2001年的29.84%上升到2006年的46.97%。之后雖然總額一直逐年上升，但由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額在2006年后急劇上升，其比重在2006-2010年間有所下降，在2011年回升到42.06%。一般性轉(zhuǎn)移支付的增長主要是由以調(diào)節(jié)財(cái)力不平衡為明確政策目標(biāo)的均衡性轉(zhuǎn)移支付的快速增長帶動(dòng)的，占本級(jí)財(cái)政支出的比重從2001年的 2.19%增長到2011年的17.85%。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的增長速度最快，占本級(jí)財(cái)政支出的比重從2002年的7.48%增長到2010年26.33%， 2011年比重雖略有下降(21.74%)，但數(shù)額仍有增長，11年間平均增長率達(dá)到51.80%，尤其在2006-2007年期間增長了130%，2007-2009年增長了143.97%，這主要是由2006年中央提出“中部崛起”并大幅增加對(duì)中部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致的。

從人均財(cái)政收支狀況來看，縣級(jí)政府的財(cái)政收入差距不斷擴(kuò)大，但財(cái)政支出差距有所縮小(見表1)。2002年最富縣(市)人均財(cái)政收入450元，而最窮縣(市)人均財(cái)政收入僅為70元，前后差距6.43倍。2005年后，政府間財(cái)政收入差距迅速擴(kuò)大，到2008年，人均財(cái)政收入最高LC縣為4773.93元，人均財(cái)政收入最低XY縣為92.94元，兩者財(cái)力差距51.33倍。而通過轉(zhuǎn)移支付，縣級(jí)政府財(cái)力的貧富兩極分化程度大幅度縮小，同樣以2002年和2008年為例，最富和最窮縣轉(zhuǎn)移支付后人均財(cái)政支出差距僅為3.96倍和4.41倍，較人均財(cái)政收入分別縮小了38.41和91.41個(gè)百分點(diǎn)。雖然由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異導(dǎo)致的財(cái)政收入差距不斷擴(kuò)大，轉(zhuǎn)移支付之后的財(cái)力差距(表現(xiàn)為財(cái)政支出差距)并沒有出現(xiàn)逐年擴(kuò)大的趨勢，也就是說，轉(zhuǎn)移支付總體上控制了貧富兩極分化的趨勢。

為了更進(jìn)一步說明轉(zhuǎn)移支付在調(diào)節(jié)縣際財(cái)力差距方面的作用，本文接下來通過轉(zhuǎn)移支付前后財(cái)力的基尼系數(shù)變化來進(jìn)行簡單說明，變化值為正，說明當(dāng)年轉(zhuǎn)移支付不僅不能縮小本級(jí)政府財(cái)力差異，反而使之有擴(kuò)大趨勢，數(shù)值越大，擴(kuò)大差距的影響越大；當(dāng)變化值為負(fù)，則說明轉(zhuǎn)移支付后縣際財(cái)力差異降低。表2列出了轉(zhuǎn)移支付前后縣級(jí)政府財(cái)力差距的基尼系數(shù)計(jì)算結(jié)果。從本級(jí)財(cái)政收入來看，縣級(jí)政府間財(cái)力差距巨大，呈現(xiàn)出先上升后小幅度下降的趨勢，但總體基尼值較高，2005年后均高于0.4。轉(zhuǎn)移支付使這種巨大財(cái)力差距狀態(tài)有所緩解，轉(zhuǎn)移支付后總財(cái)力的基尼系數(shù)大幅度持續(xù)下降，僅2010年，下降幅度67%，轉(zhuǎn)移后基尼系數(shù)控制在0.20以內(nèi)，狀態(tài)理想。同時(shí)從單項(xiàng)上來看，一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)于基尼系數(shù)的促減作用最為明顯，連續(xù)10年間，造成下降幅度超過50%，并隨著年份的變化而逐漸增強(qiáng)，從2001年的-41.12%到2011年的-61.11%。其中，均衡性轉(zhuǎn)移支付和其它一般性轉(zhuǎn)移支付都造成了較高的下降趨勢，前者略低于后者。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也具有相當(dāng)顯著的基尼系數(shù)促減作用，2001-2007年間，穩(wěn)定維持-20%到-30%的下降幅度，之后促減作用明顯加強(qiáng)，2010年，使基尼系數(shù)下降幅度高達(dá)40%。然而，稅收返還的作用不明顯，起到十分有限的促減作用，2002-2004年間，甚至造成了小幅度的基尼值增長。

表1 H省2001-2011年縣級(jí)財(cái)力描述性統(tǒng)計(jì)(按2001年不變價(jià)格，單位：元)

表2 2001-2011年H省縣級(jí)政府財(cái)政收入與轉(zhuǎn)移支付基尼系數(shù)測算

為了進(jìn)一步說明轉(zhuǎn)移支付是否起到均等化作用以及作用的程度大小，本文對(duì)基尼系數(shù)進(jìn)行了深入分解，重點(diǎn)分析了構(gòu)成總財(cái)力的本級(jí)財(cái)政收入和轉(zhuǎn)移支付以及其主要分項(xiàng)對(duì)于總財(cái)力差異的均等化作用。據(jù)表3,本級(jí)財(cái)政收入是造成縣級(jí)政府財(cái)力差異的主要因素，對(duì)基尼系數(shù)的貢獻(xiàn)率呈總體上升趨勢，在影響最小的2002年，也依然造成了58.99%的財(cái)力差異，而2008年，對(duì)基尼系數(shù)的貢獻(xiàn)率達(dá)到了95.8% 。由于本級(jí)財(cái)政收入往往與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)，這種差異不斷擴(kuò)大的趨勢很明顯是由各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡所帶來的，也就是說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡是造成各地財(cái)力差異的主要原因。轉(zhuǎn)移支付總體上對(duì)財(cái)力不平等的貢獻(xiàn)為正，說明它不但沒有起到縮小地方政府財(cái)力差異的作用，反而拉大了這種差異，然而這種情況在逐年改善。2004年以前，轉(zhuǎn)移支付可以解釋的財(cái)力不均等在20%-40%之間，這種不均等貢獻(xiàn)在2005年之后大幅度下降，除2009年以外，它造成的財(cái)力差距的基尼值僅在0.015左右，對(duì)基尼值的貢獻(xiàn)率在10%以下。

表3 2001-2011年H省縣級(jí)政府財(cái)力差距的基尼系數(shù)分解

從具體的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目上來看，稅收返還是造成縣級(jí)財(cái)力差距的一個(gè)重要因素，自2002年引入所得稅分享和基數(shù)返還政策后，它帶來的財(cái)力差異明顯提高，同年造成28.31%的基尼貢獻(xiàn)率，在隨后的兩年中不均等貢獻(xiàn)維持在20%以上。這是由稅收返還本身的特殊性所造成的。中央對(duì)地方所獲得的稅收按照1993年的基數(shù)返還，并逐年遞增，這在性質(zhì)上就決定了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)得到稅收返還多，經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)得到稅收返還少，這當(dāng)然會(huì)更進(jìn)一步拉大地方間的財(cái)政差異。而隨著國家關(guān)于稅收返還政策調(diào)整，稅收返還的比重一直在縮小，在2005年后，它的不均等性貢獻(xiàn)不足10%，并且逐年減少，到2011年僅僅解釋了財(cái)力差異的4.77%。同時(shí)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也是具有明顯的非均等化作用，并且趨勢越來越明顯，2001-2008年，它解釋的財(cái)力差異較小，最高貢獻(xiàn)率僅為7.15%，但到2009年，這種非均等作用明顯增強(qiáng)，造成了21.36%的財(cái)力差異。一般性轉(zhuǎn)移支付本身是為了縮小地區(qū)間財(cái)力差距，基于對(duì)地區(qū)間客觀差異的考慮來試圖彌補(bǔ)地方政府標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和實(shí)際財(cái)政收入之間的差距。一般性轉(zhuǎn)移支付是唯一起到均等化作用的轉(zhuǎn)移支付。2005-2011年，其基尼貢獻(xiàn)率為負(fù)，說明它可以縮小地方間財(cái)力差距，并且財(cái)力差距的促減作用近年來明顯加強(qiáng)，其中均衡性和其他一般性轉(zhuǎn)移支付都起到了一定的均等化作用。特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付，其公式法分配方案是以客觀因素計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出差額為分配依據(jù)，理論上應(yīng)該最具有均等化作用，而在分析結(jié)果中，2001-2009年間均等化效應(yīng)明顯高于其他一般性轉(zhuǎn)移支付，但從2009年開始失去明顯優(yōu)勢，并在2010年落后于后者，這與二者規(guī)模大小及本身的分配方式有關(guān)，我們下文會(huì)進(jìn)一步分析。總體上來看，一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化作用十分有限，無法彌補(bǔ)稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付帶來的巨大的非均等化作用，所以轉(zhuǎn)移支付整體上依然造成了一定的財(cái)力差異。

表4是對(duì)基尼系數(shù)進(jìn)行更進(jìn)一步分解的結(jié)果。轉(zhuǎn)移支付的基尼相關(guān)系數(shù)(Rk)為正值，說明H省轉(zhuǎn)移支付始終都向富裕地區(qū)偏移，非均等化作用明顯。但是隨著改革的深入，這種非均等化作用在逐漸降低，這主要是由一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化作用不斷加強(qiáng)所導(dǎo)致的。2004年后，一般性轉(zhuǎn)移支付的基尼相關(guān)系數(shù)轉(zhuǎn)為負(fù)值，開始向財(cái)政困難地區(qū)轉(zhuǎn)移，均等化作用逐漸加強(qiáng)，2009年達(dá)到-0.2760。其中，均衡性轉(zhuǎn)移支付(除2002年外)發(fā)揮著均等化作用，其他一般性轉(zhuǎn)移支付從2006年起也開始發(fā)揮均等化作用，并在2010年其均等化作用略高于前者，這也解釋了上文表3的分析結(jié)果，即一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化效果不斷好轉(zhuǎn)主要是由其他一般性轉(zhuǎn)移支付基尼相關(guān)系數(shù)(Rk)的變化帶來的，其不但逐漸由正值轉(zhuǎn)為負(fù)值，近兩年甚至已經(jīng)超過了均衡性轉(zhuǎn)移支付的均等化效果，財(cái)力向貧弱地區(qū)的傾斜力度已經(jīng)超過均衡性轉(zhuǎn)移支付。與表3結(jié)果一致，稅收返還依然嚴(yán)重偏向富裕地區(qū)，11年間，其偏向性保持穩(wěn)定且較高的水平。雖然經(jīng)過幾次改革，稅收返還依然是以稅收來源的屬地原則進(jìn)行分配，這與各地區(qū)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和稅收水平是直接掛鉤的，必然會(huì)使其基尼相關(guān)系數(shù)居高不下，也導(dǎo)致其“富者愈富，窮者愈窮”的分配性質(zhì)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的基尼相關(guān)系數(shù)都為正，說明其具有明顯的非均等化作用，尤其是在2009-2011年間，非均等化程度大幅上升，2009年高達(dá)0.7043，雖然隨后兩年小幅度下降，但依然保持在0.5以上。

表4 2001-2011年H省縣級(jí)政府收入構(gòu)成基尼系數(shù)分解*對(duì)于單項(xiàng)基尼系數(shù)以及基尼相關(guān)系數(shù)的計(jì)算中，2011年，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付出現(xiàn)1個(gè)負(fù)值，2010年1個(gè)負(fù)值，2008年1個(gè)負(fù)值，2006年7個(gè)負(fù)值，2005年14個(gè)負(fù)值，2004年16個(gè)負(fù)值，2003年11個(gè)負(fù)值，2002年14個(gè)負(fù)值，2001年17個(gè)負(fù)值，這些負(fù)值會(huì)造成相關(guān)計(jì)算的偏差，尤其是在基尼相關(guān)系數(shù)中，造成這些年份的數(shù)值不正常，但是對(duì)于整體貢獻(xiàn)值的影響較小。

一般性轉(zhuǎn)移支付總 計(jì)均衡性轉(zhuǎn)移支付其他一般性轉(zhuǎn)移支付SkRkGkSkRkGkSkRkGk20010.28710.22030.15910.0194-0.51910.37110.26770.33260.155020020.37540.19200.14570.04480.02870.33340.33060.23750.128320030.38870.12760.16190.0662-0.15420.39800.32250.28600.131020040.41580.00110.14260.1138-0.14110.29940.30200.15790.102220050.4226-0.05520.14840.1173-0.19320.29470.30530.08490.124120060.4281-0.11740.12090.1407-0.15390.21010.2873-0.04950.107220070.3887-0.21530.14910.1451-0.30740.24550.2436-0.05640.111320080.3895-0.24340.15270.1800-0.29970.22470.2095-0.10230.109920090.3503-0.27600.17440.1454-0.28190.23270.2048-0.24240.147520100.3445-0.25060.20010.1660-0.21360.23410.1786-0.26890.187020110.3929-0.24800.13720.1687-0.16980.18740.2241-0.31220.1143

基尼相關(guān)系數(shù)雖然是決定單項(xiàng)收入以及轉(zhuǎn)移支付是否起到均等化作用的關(guān)鍵因素，但其作用大小還與該單項(xiàng)收入的規(guī)模(Sk)以及自身的基尼系數(shù)(Gk)有關(guān)。雖然稅收返還嚴(yán)重偏向富裕地區(qū)，但由于國家關(guān)于逐漸取消稅收返還的政策，其在地方收入結(jié)構(gòu)中的相對(duì)規(guī)模逐漸減小，并且自身的基尼系數(shù)(Gk)也略有下降，因此對(duì)地區(qū)差異的貢獻(xiàn)率十分有限(2011年僅為4.77%，見表3)。而同樣由于規(guī)模較小，原本對(duì)地區(qū)財(cái)力差異起到均等化作用的一般性轉(zhuǎn)移支付，也只能起到十分有限的影響(2011年財(cái)力差異貢獻(xiàn)率僅為-8.76%，見表3)。而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模在大幅度提升，2009、2010連續(xù)兩年占到轉(zhuǎn)移支付后縣級(jí)政府總財(cái)力的27%(見表4)，加上其基尼相關(guān)系數(shù)(Rk)近年也居高不下，即使其自身的基尼系數(shù)(Gk)有所下降，最終還是導(dǎo)致其明顯拉大地區(qū)間財(cái)力差距。

四、 結(jié) 論

本文通過基尼系數(shù)及其分解這一統(tǒng)計(jì)工具，對(duì)H省2001-2011年縣際財(cái)力差異進(jìn)行分析，獲得以下發(fā)現(xiàn)：首先，雖然轉(zhuǎn)移支付整體和單項(xiàng)除稅收返還之外都降低了縣際財(cái)力基尼系數(shù)，但基尼系數(shù)分解顯示只有一般性轉(zhuǎn)移支付起到了逆向調(diào)節(jié)財(cái)政收入的均等化作用，無論是本級(jí)財(cái)政收入還是稅收返還或?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付都起到了非均等化作用。第二，一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化作用有限，無法糾正轉(zhuǎn)移支付整體上的非均等化作用。第三，最應(yīng)具有均等化作用的均衡性轉(zhuǎn)移支付未發(fā)現(xiàn)明顯優(yōu)于其他一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化作用。第四，稅收返還的非均等化作用非常有限，但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由于規(guī)模急劇擴(kuò)大，其非均等化作用明顯。

本文的研究表明，要最大程度發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的均等化作用，一是要提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重并降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重；二是要進(jìn)一步完善一般性轉(zhuǎn)移支付本身的分配方式，使其向財(cái)政困難地區(qū)傾斜更多，真正發(fā)揮“劫富濟(jì)貧”的作用，尤其是當(dāng)前均衡性轉(zhuǎn)移支付的公式設(shè)計(jì)還沒有充分地體現(xiàn)均等化的政策目標(biāo)，還有很大的改革空間。同時(shí)，我們也應(yīng)該意識(shí)到，通過轉(zhuǎn)移支付制度自身調(diào)節(jié)各地區(qū)財(cái)力差異作用有限，造成地區(qū)財(cái)力差距的主要因素是反映各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡的本級(jí)財(cái)政收入的巨大差異，并且其自身的差異一直在不斷擴(kuò)大。只有盡快改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的局面才能最有效地減小地區(qū)間財(cái)力差異。這就要求省級(jí)政府要因地制宜制定適合各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，并對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)實(shí)施政策上的傾斜，協(xié)助這些地區(qū)發(fā)展。當(dāng)然，也要充分利用本級(jí)財(cái)政收入“財(cái)政糾偏”的作用，通過對(duì)財(cái)政收入的合理分配來糾正各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的差異(張光，2013)。

以上結(jié)論與政策建議是針對(duì)H省的個(gè)案研究，由于各省的轉(zhuǎn)移支付分配方法和均等化效果各異，不一定適用于其他省份。根據(jù)張光(2013)對(duì)全國28個(gè)省的縣際財(cái)力差異的比較，H省在全國屬于轉(zhuǎn)移支付對(duì)縣際財(cái)力分布均衡作用最強(qiáng)的五個(gè)省份之一，其省內(nèi)轉(zhuǎn)移支付均等化作用的實(shí)證研究無論對(duì)于其他依靠中央轉(zhuǎn)移支付的省份還是自籌轉(zhuǎn)移支付的省份都有很重要的借鑒意義。

本文作為第一個(gè)真正意義上的分省研究，不是著眼于各省的縣際財(cái)力差異指標(biāo)的簡單對(duì)比，而是試圖嘗試對(duì)各省逐一進(jìn)行分析，找出各省省內(nèi)財(cái)政收入以及對(duì)下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的制度安排對(duì)各省省內(nèi)縣際財(cái)力分布均等化的不同作用。因此，下一步的研究除了要進(jìn)一步梳理H省內(nèi)財(cái)政關(guān)系的制度安排及其對(duì)縣際財(cái)力差異的具體影響，還要展開對(duì)其他省份的類似研究。

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AnEmpiricalAnalysisoftheEqualizationEffectsofFiscalTransfersonCounty-levelFiscalDisparitiesinHProvince

LiHui(Assistant Professor,National University of Singapore)

This study employs the method of Gini-coefficient decomposition to measure the equalization effects of provincial-local fiscal transfers on county-level jurisdictions in H Province between 2001-2011.We find that both total and different components of fiscal transfers except tax rebates have lowered the Gini-coefficient of county-level jurisdiction revenue distribution.However,the decomposition of the Gini-coefficient shows that only the general-purpose transfers have an equalization effect,but budgetary revenues,tax rebates and specific-purpose (earmarked) transfers all have exhibited anti-equalization effects.In addition,the size of the general-purpose transfers’ equalization effect is too limited to offset the overall anti-equalization effect of total fiscal transfers.It is also found that the equalization transfers have not shown stronger equalization effects than other general-purpose transfers; tax rebates’ anti-equalization effect is limited,but specific-purpose transfers’ anti-equalization effect is significant due to its rapid growth.

county-level jurisdiction; fiscal transfers; fiscal equalization effects

■責(zé)任編輯：葉娟麗

■作者簡介：李 暉，新加坡國立大學(xué)李光耀公共政策學(xué)院助理教授，佐治亞大學(xué)公共管理與政策博士；Bukit Timah Campus，469 Bukit Timah Road,(S),259756，Singapore。Email:spplih@nus.edu.sg。