石佑啟 潘高峰

經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化加劇了各國和地區(qū)間經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步聯(lián)系,同時又給各國和地區(qū)的發(fā)展帶來新的挑戰(zhàn)。應(yīng)對這一挑戰(zhàn),需要加強區(qū)域內(nèi)政府間的合作,發(fā)揮政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的引導(dǎo)和保障作用。執(zhí)法協(xié)調(diào)是政府合作的重要內(nèi)容。政府合作中的執(zhí)法協(xié)調(diào)問題是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中必須高度關(guān)注和認(rèn)真研究的問題。重視和發(fā)揮政府合作中執(zhí)法協(xié)調(diào)的功用對促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動社會進(jìn)步具有重要意義。

一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中政府合作的執(zhí)法協(xié)調(diào)存在的基礎(chǔ)

行政執(zhí)法是行政主體依照法定的權(quán)限和程序行使行政權(quán)、執(zhí)行和適用法律的活動。在經(jīng)濟(jì)大發(fā)展、人際交往越來越頻繁的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的背景下,區(qū)域性環(huán)境污染事件、食品安全事件、社會治安案件、自然災(zāi)害事件等時有發(fā)生,并呈現(xiàn)出多發(fā)、易發(fā)、涉及面廣、影響面大、輻射區(qū)域遠(yuǎn)等特點。這需要各地、各部門聯(lián)動協(xié)調(diào)處理,于是,加強區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)與合作就顯得尤為必要和迫切。

(一)法治行政與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要執(zhí)法協(xié)調(diào)

建設(shè)法治政府,實現(xiàn)法治行政,是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求?！耙婪ㄖ螄褪且婪ㄖ螜?quán),把權(quán)力納入法治的軌道”(張文顯,2009：12)。對政府權(quán)力進(jìn)行約束和監(jiān)督,促使政府依法履行職責(zé),嚴(yán)格依法辦事,是建設(shè)法治國家和法治社會對政府的基本要求?！耙婪ㄐ姓钦帕Φ纳€”(范正偉,2011：9)。“政府能不能自覺地依法行政、嚴(yán)格依法辦事,直接關(guān)系到法律、法規(guī)的實施效果,直接影響著法律、法規(guī)的尊嚴(yán)和權(quán)威”(張穹,2009：37)。而在建設(shè)法治政府、推進(jìn)法治行政的過程中需要加強執(zhí)法協(xié)調(diào),以保證法律、法規(guī)正確有效地實施。

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下,強調(diào)統(tǒng)一的執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),強調(diào)跨區(qū)域執(zhí)法的協(xié)調(diào)一致,強調(diào)本地人口與外來人口的公平對待是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化下對執(zhí)法的客觀要求。如果說一個區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法是否公平不易被感知的話,那么在不同區(qū)域間由于執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的不一、執(zhí)法環(huán)境的對比、執(zhí)法觀念的差異等因素都會使執(zhí)法的公平公正問題顯得更加突出。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求各行政區(qū)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、執(zhí)法人員素質(zhì)和執(zhí)法水平均衡、執(zhí)法環(huán)境清正廉明,區(qū)域內(nèi)本地人口和外來人口平等對待,充分體現(xiàn)執(zhí)法的公平、公正和公信。同時,也要看到,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、民眾權(quán)利意識、社會文化氛圍、歷史傳統(tǒng)的差異,各地執(zhí)法觀念、執(zhí)法人員結(jié)構(gòu)與素質(zhì)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境都會存在著不同程度的差異,這對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下開展同質(zhì)同類執(zhí)法活動產(chǎn)生很大的影響。因此,加強區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)就顯得尤為必要,這是為確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)I造良好法治環(huán)境的重要環(huán)節(jié)和主要內(nèi)容。

(二)執(zhí)法沖突的客觀存在與公共事務(wù)的有效治理需要執(zhí)法協(xié)調(diào)

在區(qū)域執(zhí)法中,由于牽涉到執(zhí)法利益或執(zhí)法責(zé)任等問題,執(zhí)法主體在執(zhí)法業(yè)務(wù)交叉領(lǐng)域、執(zhí)法管轄邊緣領(lǐng)域、執(zhí)法對象多頭監(jiān)管領(lǐng)域等,往往會出現(xiàn)有利爭著管、無利都不管的現(xiàn)象。有些執(zhí)法主體為了追逐利益而不惜違法行使執(zhí)法權(quán),而在無利可圖的執(zhí)法領(lǐng)域,一些執(zhí)法主體和執(zhí)法人員則相互推諉、扯皮。同時,由于執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法人員素質(zhì)和地域文化等差異,也會導(dǎo)致不同區(qū)域執(zhí)法在方式、結(jié)果上的不同,產(chǎn)生不同程度的執(zhí)法沖突。執(zhí)法沖突的存在,一方面會破壞法律權(quán)威、損害政府形象,另一方面也對社會秩序的維護(hù)和當(dāng)事人的權(quán)益保障帶來較大的阻礙和困擾。這種執(zhí)法沖突如果不能有效地防范和化解,不僅不利于法治政府建設(shè),也不利于社會的和諧穩(wěn)定及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展,區(qū)域性公共事務(wù)的治理顯得日益重要。流域內(nèi)的污染防治、治安管理、交通安全執(zhí)法、食品安全執(zhí)法、衛(wèi)生防疫、電信詐騙、非法廣告、流動攤販管理等問題,日益呈現(xiàn)出區(qū)域化、互聯(lián)化、整體化的特點,一個地區(qū)出現(xiàn)問題,其他地區(qū)也可能會相繼出現(xiàn)。只靠一個地區(qū)的嚴(yán)格執(zhí)法不能從根本上減少或消除違法行為的發(fā)生,當(dāng)行為人在某地區(qū)從事違法活動時,隨著該地區(qū)執(zhí)法行為的實施,他可能會跑到另一個地區(qū)繼續(xù)實施違法活動；而當(dāng)另一個地區(qū)也開展相同的執(zhí)法監(jiān)督檢查時,他可能又跑回到原來的地方繼續(xù)實施違法犯罪。因此,不開展區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督檢查,則很難從根本上消除違法犯罪現(xiàn)象的發(fā)生。

強調(diào)區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào),預(yù)防和避免執(zhí)法沖突,實現(xiàn)對公共事務(wù)有效治理,是政府合作中必須直面的問題。積極有效地開展區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào),執(zhí)法主體可以就執(zhí)法領(lǐng)域、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法經(jīng)驗與技巧、執(zhí)法理念等方面開展全方位交流,形成執(zhí)法認(rèn)識上的協(xié)調(diào)一致、執(zhí)法水平和執(zhí)法能力上的相互均衡,避免出現(xiàn)執(zhí)法利益紛爭和執(zhí)法上的相互扯皮。同時,通過區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào),還有助于提高區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的治理水平,強化政府部門對公共事務(wù)的協(xié)調(diào)與管理,形成區(qū)域公共事務(wù)治理聯(lián)動效應(yīng),預(yù)防和降低區(qū)域性公共事件生成風(fēng)險和幾率。

(三)區(qū)域社會矛盾的及時防范與化解需要執(zhí)法協(xié)調(diào)

在社會關(guān)系復(fù)雜多變的現(xiàn)實情況下,各種利益糾紛和社會矛盾頻繁出現(xiàn)。個人之間、群體之間、區(qū)域之間的利益紛爭變得越來越普遍。如2011年6月廣州發(fā)生的增城事件、2012年6月中山發(fā)生的沙溪事件,都是因為外來人口與本地人口的矛盾發(fā)生的群體性事件。還有,外來民工因欠薪而與工廠管理方對峙,工廠群體性罷工,河流上下游水資源爭奪,山林、草場、礦山不明權(quán)屬爭奪等事件,都可能涉及到不同區(qū)域個人間、群體間、區(qū)域間以及個人與群體間的利益關(guān)系。這些關(guān)系如果處理不好,輕則會發(fā)生小范圍的糾紛與爭斗,重則會發(fā)生大規(guī)模的群體性公共事件甚至流血沖突。

“化解社會矛盾需要強化源頭治理?！?馬懷德,2012：50)在政府合作中對區(qū)域性社會矛盾的防范與化解積極開展法制協(xié)調(diào),能夠及時地預(yù)防和消除社會矛盾產(chǎn)生的不利影響,降低社會矛盾進(jìn)一步爆發(fā)的可能性,把群體性沖突和社會公共事件消滅在萌芽狀態(tài)。同時,通過執(zhí)法協(xié)調(diào),有助于研判社會矛盾發(fā)生的成因與趨勢,確定應(yīng)對思路和要采取的措施,在更大區(qū)域范圍內(nèi)清除社會矛盾激化的土壤,建立健全各類糾紛化解機制,完善矛盾風(fēng)險防范與應(yīng)對體系,促進(jìn)社會矛盾妥善解決。

(四)突發(fā)公共事件的及時應(yīng)對與處理需要執(zhí)法協(xié)調(diào)

突發(fā)公共事件一般具有自然災(zāi)害無國界、人員流動難控制、危害結(jié)果難預(yù)見、處置過程較復(fù)雜等特點。區(qū)域性的突發(fā)公共事件除具有一般突發(fā)性事件的特點外,還具有影響范圍分布廣、管轄權(quán)難確定的特點。區(qū)域性的公共安全事件,如水源地污染、大氣污染、突發(fā)傳染病、流竄作案違法犯罪案件等,由于具有涉及人員多、輻射范圍廣、社會影響大等特點,“一旦公共安全事件爆發(fā),社會公眾就會立即陷入到無所依靠的恐懼之中”(唐斌,2010：154),處理不好往往會引起一定的社會混亂,甚至?xí)a(chǎn)生極為不利的政治影響和社會問題。加強對相關(guān)問題的先期防控和監(jiān)督檢查,是避免公共安全事件發(fā)生、防止不良狀況滋生蔓延的必要手段和基本方式。降低公共安全事件的發(fā)生幾率,減少因管理體制與制度滯后帶來的不利影響,需要大流域、大經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)各級政府開展執(zhí)法協(xié)調(diào)與合作活動,加大區(qū)域執(zhí)法的監(jiān)督檢查力度,消除安全隱患,力爭把不安全、不穩(wěn)定因素消滅在萌芽狀態(tài)。

進(jìn)行區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào),能夠強化各級政府對突發(fā)性事件的認(rèn)識和重視程度,全面提高對區(qū)域突發(fā)性事件的管理和應(yīng)對水平。通過建立執(zhí)法信息共享平臺、群體性事件處置聯(lián)動機制、災(zāi)難救助與援助機制、突發(fā)性事件預(yù)防化解機制等,形成區(qū)域間細(xì)密的突發(fā)性事件防控體系,把突發(fā)性事件的發(fā)生概率降到最低限度。

二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中政府合作的執(zhí)法協(xié)調(diào)的功用

(一)協(xié)調(diào)各方利益

“所有社會矛盾和社會沖突的根源均存在于人們的利益關(guān)系之中?！?張穹,2009：20)行政執(zhí)法涉及執(zhí)法各方的利益關(guān)系,執(zhí)法協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)為協(xié)調(diào)執(zhí)法主體的利益和協(xié)調(diào)行政相對人的利益。

1.協(xié)調(diào)執(zhí)法主體的利益

在立法不健全、執(zhí)法程序不到位、執(zhí)法監(jiān)督乏力的狀況下,執(zhí)法主體間的利益沖突客觀存在。特別是在區(qū)域執(zhí)法的分界地帶,有利爭著管、無利都不管的現(xiàn)象更為常見。如果沒有良好的體制機制對各主體利益進(jìn)行協(xié)調(diào)的話,執(zhí)法者可能會片面地追求部門利益和地方利益的最大化,執(zhí)法的最終結(jié)果會導(dǎo)致區(qū)域的整體利益受損,也會損害法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。而在政府合作中開展執(zhí)法協(xié)調(diào),首先,可以為各地執(zhí)法機關(guān)開展執(zhí)法活動劃清界限,把執(zhí)法權(quán)的行使限定在一定范圍內(nèi),把一些管轄的空白地帶通過協(xié)調(diào)管起來；其次,能夠理清執(zhí)法障礙,減少執(zhí)法利益沖突,明確各方權(quán)責(zé),避免執(zhí)法扯皮推諉；再次,可以推進(jìn)各地執(zhí)法合作,形成執(zhí)法工作的聯(lián)動效應(yīng),實現(xiàn)一地執(zhí)法中遇到重大突發(fā)性事件,其他地方執(zhí)法隨時聯(lián)動起來；最后,有助于創(chuàng)建文明和諧、公正嚴(yán)明的執(zhí)法環(huán)境,實現(xiàn)區(qū)域執(zhí)法工作的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性和有序性。

2.協(xié)調(diào)行政相對人的利益

在行政執(zhí)法中,行政主體所作出的具體行政行為會直接或間接影響到行政相對人的利益。通過執(zhí)法協(xié)調(diào),可以在各行政區(qū)域執(zhí)法機關(guān)的共同努力下,依法對處于不同區(qū)域的行政相對人進(jìn)行相應(yīng)的利益協(xié)調(diào)和疏導(dǎo),讓行政相對人知悉相關(guān)的信息,參與到執(zhí)法活動中去,充分表達(dá)其意見和建議,行政主體引導(dǎo)行政相對人在合法的范圍內(nèi)做出合理的利益安排,避免因執(zhí)法而產(chǎn)生新的矛盾和問題。

(二)明確執(zhí)法主體權(quán)責(zé)

我國目前執(zhí)法體制還不健全,存在多頭監(jiān)管、分散監(jiān)管的現(xiàn)象,通過加強區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào),一是有利于幫助執(zhí)法主體劃清執(zhí)法界域、明確職權(quán)范圍,厘清權(quán)責(zé)關(guān)系,盡可能地消除執(zhí)法盲點、減少執(zhí)法盲區(qū),避免執(zhí)法扯皮。特別是當(dāng)違法行為實施地、危害結(jié)果發(fā)生地不在同一區(qū)域時,通過執(zhí)法協(xié)調(diào)能夠確定哪個主體對違法行為具有優(yōu)先管轄權(quán),哪個主體負(fù)有配合的職責(zé)和義務(wù)。必要時可以開展跨區(qū)域、跨部門的聯(lián)合執(zhí)法行動,對違法違規(guī)行為進(jìn)行制裁和糾正；二是可以明確執(zhí)法責(zé)任。目前,執(zhí)法工作面臨的困境多與執(zhí)法責(zé)任不清有關(guān)。出了差錯,上級把責(zé)任推下級,下級又推下級,最后承擔(dān)責(zé)任的多是無職無權(quán)的一般人員,甚至是臨時工。這容易使執(zhí)法人員養(yǎng)成權(quán)力行使的隨意性,無利可圖時,可為可不作為的,不作為；有利可圖時,可為可不作為的,則一定要作為,甚至亂作為。通過執(zhí)法協(xié)調(diào),明確執(zhí)法主體和執(zhí)法人員所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,特別是有關(guān)人員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任,為執(zhí)法主體和執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法帶上緊箍咒,督促他們謹(jǐn)慎用權(quán)、依法行事,減少或避免失職瀆職行為的發(fā)生。

(三)減少執(zhí)法沖突

區(qū)域執(zhí)法沖突是區(qū)域內(nèi)行政主體依據(jù)不同的行政法律規(guī)范對相同的事項或相同的行為所做出的不同處理決定,這些決定往往存在較大的差異,甚至是大相逕庭。造成區(qū)域執(zhí)法沖突的原因主要有：(1)執(zhí)法價值理念不同導(dǎo)致執(zhí)法沖突；(2)地方保護(hù)主義導(dǎo)致執(zhí)法沖突；(3)執(zhí)法者執(zhí)法認(rèn)識不同導(dǎo)致執(zhí)法沖突；(4)執(zhí)法依據(jù)不同導(dǎo)致執(zhí)法沖突；(5)執(zhí)法時段不同導(dǎo)致執(zhí)法沖突。

區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)可在一定程度上減少執(zhí)法沖突,避免執(zhí)法過程和結(jié)果產(chǎn)生較大差異。因執(zhí)法價值理念不同、地方保護(hù)主義及執(zhí)法人員認(rèn)識上的不同而導(dǎo)致的執(zhí)法沖突,其最根本、最直接的原因還是執(zhí)法主體及執(zhí)法人員執(zhí)法價值觀和隊伍素質(zhì)的問題。這些問題與執(zhí)法者的主觀認(rèn)識有著密切的聯(lián)系。而因執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法時段不同產(chǎn)生的沖突則更多是與執(zhí)法者以外的因素有關(guān)。

對因執(zhí)法者主觀認(rèn)識而產(chǎn)生的執(zhí)法沖突問題,可以通過區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào),開展區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的法治理念教育和執(zhí)法者職業(yè)道德教育,提高執(zhí)法者的業(yè)務(wù)素養(yǎng)和執(zhí)法認(rèn)識水平,“在執(zhí)法隊伍中樹立執(zhí)法為民、文明執(zhí)法的信念”(姚來燕,2011：63),糾正執(zhí)法地方保護(hù)主義思想和錯誤觀念,使執(zhí)法活動的開展回歸到維護(hù)法律威嚴(yán)、建設(shè)法治社會的軌道上來；通過開展區(qū)域內(nèi)執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)、工作交流、人員交流、輪崗等活動,加強執(zhí)法人員執(zhí)法能力建設(shè)；協(xié)調(diào)各級政府部門間的關(guān)系,改變執(zhí)法為創(chuàng)收、謀利的不恰當(dāng)做法,使執(zhí)法工作規(guī)范有效地開展,產(chǎn)生良好的社會效果。

對因執(zhí)法依據(jù)不同而產(chǎn)生執(zhí)法沖突的問題,通常沖突不是依據(jù)的憲法、法律、行政法規(guī)而造成的,而多是依據(jù)地方性法規(guī)、規(guī)章或相關(guān)紅頭文件產(chǎn)生的。“紅頭文件也是行政執(zhí)法的重要依據(jù),通過發(fā)布大量紅頭文件維護(hù)地方利益,是各地普遍存在的現(xiàn)象”(韋軍、何崢嶸,2010：144)。各地通過地方性法規(guī)、規(guī)章或紅頭文件對同一事項或同一行為作了不同規(guī)定,依此而作出的相關(guān)執(zhí)法行為結(jié)果也會迥然不同。特別是紅頭文件,是地方政府為了某項事業(yè)的一時發(fā)展而發(fā)布的,往往隨意性、針對性、時效性比較強,地方保護(hù)主義色彩也比較濃厚,由此而作出的執(zhí)法行為其結(jié)果會產(chǎn)生較大的差異,甚至表現(xiàn)為明顯的執(zhí)法沖突。通過執(zhí)法協(xié)調(diào),可以及時發(fā)現(xiàn)各地在執(zhí)法依據(jù)上存在的差異和問題,并可以建議或協(xié)商的方式督促文件制定主體對相關(guān)文件進(jìn)行調(diào)整和修改。

對因執(zhí)法時段不同產(chǎn)生的執(zhí)法沖突,通過執(zhí)法協(xié)調(diào),可以加強各地執(zhí)法活動聯(lián)動與合作,形成穩(wěn)固的執(zhí)法工作常態(tài)機制,推動執(zhí)法工作向經(jīng)?；?、規(guī)范化、科學(xué)化、法治化方向發(fā)展。減少執(zhí)法工作的運動戰(zhàn)、聲勢戰(zhàn)、政治戰(zhàn)狀態(tài),推進(jìn)區(qū)域執(zhí)法工作協(xié)調(diào)一致。

(四)提高執(zhí)法效能

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展取決于區(qū)域內(nèi)良好的法治環(huán)境和氛圍。而執(zhí)法效能的高低直接影響著執(zhí)法活動的成效,進(jìn)而影響著法治環(huán)境和氛圍的創(chuàng)建。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下,加強區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào),提高執(zhí)法效能,是營造良好法治環(huán)境和氛圍的需要,也是執(zhí)法為民、服務(wù)社會的本質(zhì)要求。執(zhí)法協(xié)調(diào)在促進(jìn)行政效能提高上主要表現(xiàn)在下列方面：(1)促進(jìn)區(qū)域執(zhí)法合作,提高區(qū)域性事件的綜合應(yīng)對與快速反應(yīng)能力；(2)加強執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法能力建設(shè),形成區(qū)域統(tǒng)一的執(zhí)法隊伍培訓(xùn)機制；(3)根據(jù)執(zhí)法現(xiàn)狀,在條件允許的情況下實行區(qū)域內(nèi)執(zhí)法人員交叉執(zhí)法、異地執(zhí)法,擺脫熟人社會里執(zhí)法人員不敢執(zhí)法、不愿執(zhí)法的狀況,提高行政決定的執(zhí)行率；(4)規(guī)范執(zhí)法行為,在執(zhí)法關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域建立區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的執(zhí)法模式,對執(zhí)法行為進(jìn)行定性、定量管理,形成區(qū)域內(nèi)科學(xué)、規(guī)范、高效的執(zhí)法體系；(5)建立有關(guān)區(qū)域執(zhí)法的研究和協(xié)調(diào)機構(gòu),對執(zhí)法中遇到的難點、熱點問題進(jìn)行統(tǒng)一的研究和處理,形成疑難案件處理的組織領(lǐng)導(dǎo)體系,推動區(qū)域內(nèi)執(zhí)法難度大、社會影響大的案件及時解決。

(五)促進(jìn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一

“為了推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化向縱深方向發(fā)展,使合作各方的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)相一致是必要的?！?楊樺,2012：28)因執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的不一致,必然導(dǎo)致人們在不同區(qū)域內(nèi)同等情況受到不同對待,進(jìn)而影響到執(zhí)法的公信力。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步的內(nèi)在要求,也是維護(hù)我國法治統(tǒng)一的根本要求。區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)有利于促進(jìn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。通過區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào),對區(qū)域內(nèi)的相關(guān)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理,找出影響執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一致的相關(guān)因素,并根據(jù)相關(guān)因素分別情況作出相應(yīng)的處理,如對因地方立法而造成執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一致的,可以建議相關(guān)立法機關(guān)進(jìn)行立法調(diào)整；對因政府頒布的決定、命令等規(guī)范性文件而造成執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一致的,可以商討以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)作為統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。

三、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中政府合作的執(zhí)法協(xié)調(diào)的方式

執(zhí)法協(xié)調(diào)的方式是執(zhí)法協(xié)調(diào)所采用的方法和形式。執(zhí)法協(xié)調(diào)的方式是否適當(dāng)直接影響著執(zhí)法協(xié)調(diào)的成效。在我國,執(zhí)法協(xié)調(diào)的方式主要有以下幾種：

(一)聯(lián)合執(zhí)法

聯(lián)合執(zhí)法“是指多個執(zhí)法部門聯(lián)合組成執(zhí)法機構(gòu)對相對人進(jìn)行監(jiān)督檢查,但分別以各自的名義對相對人實施處理或處罰的活動”(姜明安,2004：32)。區(qū)域性的聯(lián)合執(zhí)法是區(qū)域內(nèi)多個執(zhí)法主體聯(lián)合組成執(zhí)法機構(gòu),對區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的相對人進(jìn)行的執(zhí)法活動,它是加強區(qū)域執(zhí)法合作、攻克執(zhí)法難關(guān)、整合執(zhí)法資源,共同處理區(qū)域內(nèi)帶有共同性、互連性、全局性執(zhí)法問題而開展的執(zhí)法活動。聯(lián)合執(zhí)法比單一執(zhí)法在執(zhí)法主體、執(zhí)法力度、執(zhí)法效果、執(zhí)法影響上都有較大的突破。聯(lián)合執(zhí)法是解決區(qū)域內(nèi)或區(qū)域間久拖不決的執(zhí)法難題、敏感性、復(fù)雜性問題而采取的措施。在政府合作中,聯(lián)合執(zhí)法也是一種重要的區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)方式。其作用主要體現(xiàn)在：(1)整合執(zhí)法力量,增強執(zhí)法效果。它有利于執(zhí)法部門把各地區(qū)的執(zhí)法力量整合起來,形成執(zhí)法合力,迅速及時地開展執(zhí)法活動,克服單個執(zhí)法部門執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法裝備不足的弱點；(2)避免執(zhí)法沖突,克服執(zhí)法盲點。通過聯(lián)合執(zhí)法,執(zhí)法主體可以就執(zhí)法中的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法手段、執(zhí)法人員配備等統(tǒng)一進(jìn)行協(xié)調(diào),盡可能減少和避免執(zhí)法沖突。對單一執(zhí)法主體無暇顧及的執(zhí)法薄弱區(qū)域,執(zhí)法盲點區(qū)域,通過聯(lián)合執(zhí)法,可以加大這些地區(qū)的執(zhí)法檢查監(jiān)督力度,避免個別區(qū)域存在執(zhí)法的真空地帶；(3)促進(jìn)執(zhí)法合作,提高執(zhí)法水平。聯(lián)合執(zhí)法是執(zhí)法力量的集中、執(zhí)法智慧的凝結(jié)、執(zhí)法資源的匯集、執(zhí)法手段的創(chuàng)新。通過聯(lián)合執(zhí)法,能夠增強執(zhí)法主體間全方位、多層次的合作,增進(jìn)執(zhí)法互信,提高執(zhí)法效率,解決執(zhí)法難題,提升執(zhí)法水平。

(二)行政協(xié)助

在區(qū)域行政執(zhí)法中,由于行政相對人的行為可能出現(xiàn)在不同的行政區(qū),行為涉及的當(dāng)事人和利益關(guān)系也可能處于不同的地區(qū),對相關(guān)行為的查處通常會超越行政執(zhí)法主體自身的轄區(qū)范圍,一些取證、處理、執(zhí)行等工作往往需要其他區(qū)域的行政主體給予協(xié)助配合。同時,與人們經(jīng)濟(jì)活動的區(qū)域逐步擴(kuò)大相適應(yīng),行為人的行為實施區(qū)域和影響區(qū)域也在進(jìn)一步的擴(kuò)大,過去以屬地管理或?qū)偃斯芾淼男姓?zhí)法方式已無法滿足執(zhí)法形勢的需要。執(zhí)法難度的不斷加大,使執(zhí)法活動很難單靠某一執(zhí)法力量來完成,它必須依靠其他主體的支持和配合。區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)助在區(qū)域行政中具有要意義,主要體現(xiàn)在：(1)通過行政協(xié)助,有利于加強執(zhí)法合作,減少執(zhí)法障礙,提高執(zhí)法效率；(2)通過行政協(xié)助,有利于增強執(zhí)法效果,提高執(zhí)法協(xié)作水平,營造公正嚴(yán)明的執(zhí)法環(huán)境；(3)通過行政協(xié)助,有利于克服執(zhí)法主體自身能力的不足,及時防范和化解社會矛盾與風(fēng)險,提高執(zhí)法案件完結(jié)率。

在區(qū)域行政協(xié)助中,要把行政協(xié)助的參與主體、法定協(xié)助的條件和范圍、約定協(xié)助的條件和范圍、協(xié)助的實施程序、責(zé)任承擔(dān)與追究及經(jīng)費承擔(dān)等確定下來,形成區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)助的制度與機制,實現(xiàn)區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)助的常態(tài)化、制度化,消除和避免區(qū)域行政協(xié)助過程中的各種障礙。

(三)跨地區(qū)案件移送

跨地區(qū)案件移送是確保案件管轄合法合理的基本要求,也是使案件得到公平公正處理的必要環(huán)節(jié)?？绲貐^(qū)案件移送是從無管轄權(quán)的執(zhí)法主體移送至有管轄權(quán)的執(zhí)法主體,或者是雖然某一執(zhí)法主體對該案件有管轄權(quán),但考慮到其他區(qū)域執(zhí)法主體更適宜管轄的,由上級執(zhí)法部門決定將該案件移送至其他區(qū)域的執(zhí)法主體的活動。案件移送要求先立案的行政執(zhí)法主體將與案件有關(guān)的證據(jù)材料、檢驗報告、鑒定書等,一并移送至其他區(qū)域的執(zhí)法主體。

跨地區(qū)案件移送為違法行為的順利查處發(fā)揮著極為重要的作用。案件移送的材料是否齊全直接影響到案件查處的成效和相關(guān)當(dāng)事人能否得到應(yīng)有的懲處。在區(qū)域執(zhí)法中,案件移送是執(zhí)法主體相互配合、協(xié)助做好執(zhí)法工作的基本方式之一,也是區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)的重要方式和內(nèi)容。推動跨地區(qū)案件移送協(xié)調(diào)與處理有利于強化政府合作、促進(jìn)區(qū)域法制建設(shè)。當(dāng)然,如何對移送機制、程序、責(zé)任、監(jiān)督等環(huán)節(jié)進(jìn)行有效規(guī)范也是跨地區(qū)案件移送中需要重點解決的問題。

(四)執(zhí)法信息通報

在執(zhí)法活動中,盡早地收集和掌握相關(guān)案件信息是案件能夠得到公平公正處理的必要前提。執(zhí)法活動中信息的來源,一方面靠執(zhí)法主體自己去收集,另一方面靠其他主體來提供。當(dāng)執(zhí)法主體自己收集的信息不能解決相關(guān)問題時,其他主體提供的信息就成為處理違法行為的關(guān)鍵。有時當(dāng)執(zhí)法主體面臨信息缺失而束手無策時,其他主體提供的信息卻可能使案件的查處變得柳暗花明?？梢哉f,信息的共享不僅使違法行為的處理變得及時有效,同時也有助于執(zhí)法主體執(zhí)法能力和執(zhí)法水平的提高。

隨著人們活動范圍的不斷擴(kuò)大,社會矛盾會呈現(xiàn)出跨區(qū)域、輻射廣、影響大、突發(fā)性強、協(xié)調(diào)性難等特點,預(yù)防和解決這些社會矛盾,需要更高的管理技巧和問題處置能力。一個行為發(fā)生在一個區(qū)域,但結(jié)果卻出現(xiàn)在另一個區(qū)域。及時地掌握相關(guān)信息,及早對某種行為和現(xiàn)象做出研判,一定程度上能夠阻止該種行為和現(xiàn)象的發(fā)生。對執(zhí)法主體而言,及時地得到其他地區(qū)以及本地區(qū)的相關(guān)執(zhí)法信息,是準(zhǔn)確分析執(zhí)法形勢,做出合法合理行政行為的關(guān)鍵。區(qū)域間執(zhí)法信息的通報有利于保持執(zhí)法主體間密切的執(zhí)法合作關(guān)系,防范監(jiān)管空隙,避免執(zhí)法沖突,提升執(zhí)法綜合應(yīng)對能力。因此,區(qū)域間的執(zhí)法協(xié)調(diào)要把加強執(zhí)法主體間的執(zhí)法信息通報作為其重要的組成部分,搞好信息通報平臺建設(shè),形成便捷高效的信息通報機制。

(五)執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)

執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)是指負(fù)責(zé)執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)的機構(gòu)根據(jù)行政執(zhí)法部門的提請或者依職權(quán),對行政執(zhí)法爭議進(jìn)行協(xié)調(diào)處理的活動。它解決的是執(zhí)法主體行使職權(quán)過程中發(fā)生爭議。這些爭議有可能是因執(zhí)法職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)引起的,也可能是因聯(lián)合執(zhí)法、執(zhí)法協(xié)助、案件移送而發(fā)生的。當(dāng)爭議發(fā)生后,負(fù)責(zé)執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)的機構(gòu)根據(jù)行政執(zhí)法部門的提請或者依職權(quán),對該爭議進(jìn)行調(diào)處?！靶姓?zhí)法爭議協(xié)調(diào)應(yīng)遵循維護(hù)法制統(tǒng)一、保證政令暢通、提高行政效能、保障行政相對人合法權(quán)益等原則”(石佑啟、楊治坤,2007：44)?！巴ㄟ^行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào),可以調(diào)和跨行政區(qū)部門利益,彌補立法時對行政執(zhí)法職責(zé)權(quán)限模棱兩可規(guī)定的缺陷”(程寶山、陳謙,2010：205),促進(jìn)執(zhí)法活動的順利開展,營造和諧統(tǒng)一的執(zhí)法環(huán)境和氛圍。

通常情況下,執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)可以按幾種情形處理：(1)經(jīng)協(xié)調(diào),行政執(zhí)法主體達(dá)成一致意見的,由執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)主體制作《行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)意見書》或《行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)確認(rèn)書》,發(fā)送執(zhí)法主體執(zhí)行；(2)經(jīng)協(xié)調(diào),行政執(zhí)法主體對爭議事項所涉及的主要問題達(dá)成一致意見,但對其他枝節(jié)問題不能達(dá)成一致意見的,由執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)主體制作《行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)意見書》或《行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)確認(rèn)書》,發(fā)送執(zhí)法主體執(zhí)行。其他枝節(jié)問題的處理在必要時可以報請行政執(zhí)法主體共同的上級政府決定；(3)經(jīng)協(xié)調(diào),行政執(zhí)法主體無法達(dá)成一致意見的,由執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)主體報行政執(zhí)法主體共同的上級政府決定。上級政府決定后制作《行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)決定書》,發(fā)送執(zhí)法主體執(zhí)行。

(六)區(qū)域執(zhí)法聯(lián)合評議

區(qū)域執(zhí)法聯(lián)合評議是指區(qū)域內(nèi)各執(zhí)法主體為了提高執(zhí)法活動的有效性、準(zhǔn)確性、科學(xué)性而聯(lián)合起來對某項或某類執(zhí)法活動開展評議的活動。它是執(zhí)法主體為了提高執(zhí)法效能,聯(lián)合起來開展的對執(zhí)法活動的整體狀況進(jìn)行分析和評判的活動。通過執(zhí)法主體的聯(lián)合評議,可以檢驗出執(zhí)法過程是否合法合理,執(zhí)法環(huán)節(jié)是否銜接緊密,執(zhí)法協(xié)調(diào)是否和諧順暢,執(zhí)法成本是否合理得當(dāng),執(zhí)法成效是否達(dá)到預(yù)期目的等,總結(jié)出某項或某類執(zhí)法活動的得失,為下一輪執(zhí)法活動的開展提出預(yù)期目標(biāo)和任務(wù)。執(zhí)法聯(lián)合評議既是對執(zhí)法過程、執(zhí)法結(jié)果的監(jiān)督,也是對執(zhí)法經(jīng)驗的分析與總結(jié)。執(zhí)法中有什么優(yōu)點可以發(fā)揚,有什么不足需要改進(jìn),都可以通過聯(lián)合評議進(jìn)行總結(jié),積累經(jīng)驗。同時,通過評議,也能為后續(xù)執(zhí)法活動的開展提供方向指引和方法借鑒,明確下一步執(zhí)法的目標(biāo)和要求。

加強區(qū)域執(zhí)法聯(lián)合評議,可以把不同區(qū)域相關(guān)執(zhí)法活動進(jìn)行比對,找出共性和個性,發(fā)現(xiàn)執(zhí)法活動的優(yōu)缺點、執(zhí)法效能的優(yōu)劣,形成穩(wěn)固的執(zhí)法行為模式。同時,通過區(qū)域執(zhí)法聯(lián)合評議,可以及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)法過程中發(fā)生的執(zhí)法不作為、亂作為、執(zhí)法越權(quán)等問題,減少和避免執(zhí)法沖突,優(yōu)化執(zhí)法過程、提高執(zhí)法效能。通過開展區(qū)域執(zhí)法聯(lián)合評議,區(qū)域執(zhí)法的交流與合作必將無形中得到提升和加強。區(qū)域執(zhí)法聯(lián)合評議為區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)活動的開展提供了一種重要的方式和途徑。

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