● 王海英 梁波

人口的老齡化以及由此帶來的養(yǎng)老服務(wù)問題，已經(jīng)成為一個世界性的議題。歐美等發(fā)達經(jīng)濟體的歷史經(jīng)驗表明，人口老齡化背景下，如何通過建構(gòu)適應(yīng)性的養(yǎng)老服務(wù)體系，實現(xiàn)人口與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展，已成為公共部門、學(xué)術(shù)界共同關(guān)注的一項重大戰(zhàn)略研究課題。近年來，隨著經(jīng)濟的高速增長，人們生活水平的提高，以上海等特大城市為代表，我國的人口老齡化問題日趨顯現(xiàn)。老齡化程度加深，與傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)體系之間的不適應(yīng)性越來越成為我國城市社會發(fā)展與治理面臨的關(guān)鍵問題之一。因此，積極吸納和借鑒國際上養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的成功經(jīng)驗，毫無疑問具有重要的意義。

相比于歐、美、日等經(jīng)濟發(fā)達國家而言，中國香港進入人口老齡化社會的時間相對比較晚。在經(jīng)歷了20世紀(jì)60年代以來近20多年的經(jīng)濟高速增長之后，香港在1986年正式邁入人口老齡化社會。人口的快速老齡化給香港的老年福利服務(wù)供給提出了諸多挑戰(zhàn)，比如：1）人口的老齡化帶來香港社會的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，特別是家庭為此所承擔(dān)的老年人經(jīng)濟贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)增加；2）在家庭結(jié)構(gòu)越發(fā)小型化，及女性廣泛就業(yè)的背景下，一部分老人，特別是與子女分居或無子女獨居的老人面臨著嚴(yán)重的身體疾病以及日常生活照顧等難題；3）老齡化也給老年人帶來諸如住房困難、養(yǎng)老設(shè)施（床位）不足的問題。

受到獨特的經(jīng)濟、社會、政治與文化因素的影響，香港在老年人的養(yǎng)老服務(wù)方面，逐漸形成了以社會化和市場化為主導(dǎo)的養(yǎng)老服務(wù)模式。這一模式的成功經(jīng)驗?zāi)軌驗樾聲r期我國養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建提供一定的啟示。因此，本研究試圖以香港地區(qū)為例，對其自20世紀(jì)60年代以來的養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗進行系統(tǒng)深入的梳理和分析，呈現(xiàn)國際經(jīng)驗中面對人口老齡化的問題時政府所采取的回應(yīng)性方案，揭示影響一國或地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系變遷的主要因素及機制，進而為我國構(gòu)建科學(xué)、合理、適度的養(yǎng)老服務(wù)體系提供有價值的經(jīng)驗參考。

一、政府養(yǎng)老服務(wù)政策范式的變遷

面對人口老齡化程度的不斷提升，結(jié)合自身經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實以及傳統(tǒng)文化觀念，香港逐漸構(gòu)建起了充分體現(xiàn)香港特色的養(yǎng)老服務(wù)體系。然而，從歷史演進的角度來看，香港在養(yǎng)老服務(wù)的理念與政策范式上大致經(jīng)歷了三個階段（劉佳，2012；紀(jì)曉嵐，2012）。第一階段大致是在20世紀(jì)60年代中期以前，政府采取了完全不干預(yù)甚至是不承擔(dān)責(zé)任的老年服務(wù)政策；第二階段大致是70年代到90年代中期，由于人口老齡問題日漸凸顯，港英政府被迫開始轉(zhuǎn)變不承擔(dān)責(zé)任的消極態(tài)度，在堅持所謂的積極不干預(yù)的原則下，有選擇地提供一些諸如社區(qū)居家養(yǎng)老照顧等老年服務(wù)。第三階段則是香港回歸祖國之后，特區(qū)政府在養(yǎng)老福利與服務(wù)的政策理念上采取更加積極的態(tài)度，并逐步加大投入的力度，日漸完善包括醫(yī)療、養(yǎng)老院舍、養(yǎng)老保障、居家養(yǎng)老等多方面服務(wù)在內(nèi)的“安老服務(wù)”體系。

1.救濟式福利：自由市場原則下消極不干預(yù)的老年社會政策

20世紀(jì)60、70年代，香港經(jīng)濟處在工業(yè)化成長、起飛階段。這一時期拉動香港經(jīng)濟增長的動力主要是一些規(guī)模小、技術(shù)含量低、勞動密集型的產(chǎn)業(yè)，比如加工、紡織、制衣、制鞋、食品、玩具、塑料等輕工業(yè)行業(yè)。當(dāng)時香港經(jīng)濟的增長非常需要積累大量的資本，在實施經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略的情況下，香港政府沒有把主要精力和資本用于老年人的養(yǎng)老福利服務(wù)，而是采取消極不干預(yù)的政策。歷史地看，20世紀(jì)70年代之前，養(yǎng)老問題還沒有成為香港社會的公共議題，其原因在于，當(dāng)時香港還沒有成為老齡社會，香港約有一半人口為21歲及以下的年輕人，老年人口比重較小。雖然香港從60年代初就開始了工業(yè)化，但仍有許多工作適合操作技能經(jīng)驗豐富者，因此，大多數(shù)人也沒有退休觀念，只要身體健康狀況允許，都會繼續(xù)工作；另外，最重要的原因在于，當(dāng)時的人們普遍認(rèn)為照顧老人是家庭的責(zé)任，老年人自身也難以接受家庭之外的照顧。這一時期，香港政府沒有出臺任何關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的政策法規(guī)。即便是1965年，香港社會福利署頒布了香港有史以來第一份社會福利白皮書，但其中，與老年人相關(guān)的社會福利與服務(wù)并沒有在考慮范圍之內(nèi)（劉佳，2012）。政府以中國傳統(tǒng)的孝道價值觀為借口，認(rèn)為老人問題是家庭問題，養(yǎng)老應(yīng)該由家庭來負(fù)責(zé)，政府只照顧那些無親無故的老人，為他們提供少量的物質(zhì)賑濟和院舍服務(wù)。例如，香港政府在1965年發(fā)表的一份施政報告中，就明確表達了對制定老年社會福利與服務(wù)政策的反對意見——“社會福利服務(wù)不應(yīng)該以這種方式加以組織，以使得破壞性的影響侵蝕社區(qū)，或加速傳統(tǒng)責(zé)任感的削弱。例如：通過鼓勵家庭將其照顧老人的道德責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給公共或私有的社會福利機構(gòu)（周永新等，2010）?！?/p>

所以，在20世紀(jì)70年代之前，香港基本上沒有政府所主導(dǎo)的任何老年福利與養(yǎng)老服務(wù)。這一時期，香港還沒有建立起正式的養(yǎng)老社會保障制度，老年人的養(yǎng)老主要依靠家庭負(fù)擔(dān)，一些主要的養(yǎng)老服務(wù)主要靠民間社會組織、慈善機構(gòu)、教會組織等來提供。相對而言，這一時期香港政府面向包括老年人在內(nèi)的社會大眾，所提供的唯一有代表性的（屬于社會救濟式）福利計劃，主要是20世紀(jì)50年代初以來，為了應(yīng)對大量人口的住房問題而推出的公共房屋計劃（1962年實施）（王繼，1999），而且其主要針對的只是一部分低收入者和無家可歸者，向他們提供一些臨時性的安置所、中轉(zhuǎn)房屋和公共屋，住房條件也比較差。

2.居家養(yǎng)老的興起：老齡化情境下政府對老年福利服務(wù)的態(tài)度轉(zhuǎn)變

70年代以來，隨著香港老年人口的日益增多，以及經(jīng)濟增長背景下傳統(tǒng)家庭照顧功能的減弱，老年人的養(yǎng)老服務(wù)逐漸成為了一個比較突出的社會問題。在感受到人口老齡化以及社會不斷增長的老年人福利與服務(wù)訴求的壓力情況下，香港政府逐步開始重視老年人問題。香港政府逐漸轉(zhuǎn)變了之前對于老年福利與服務(wù)不干預(yù)的態(tài)度，開始采取所謂的“積極的不干預(yù)”政策。即70年代以后，香港政府并沒有完全放棄受英國新自由主義思潮影響下的不干預(yù)原則，只不過是稍微轉(zhuǎn)變態(tài)度，在某些涉及老年人福利與服務(wù)的領(lǐng)域，開始表現(xiàn)出積極的態(tài)度。

1972年，香港政府正式成立工作小組，專門研究老年人的需求問題。這意味著老年人的福利與服務(wù)議題開始進入政府的政策議程。香港政府在所謂的“福利服務(wù)綜合化”的思路原則下，接受了《香港社會福利未來發(fā)展計劃白皮書》提出的，以社區(qū)居家養(yǎng)老或居家照顧為主的安老服務(wù)行動方案。該計劃建議以社區(qū)照顧作為香港安老服務(wù)的重點，并擴大家務(wù)助理服務(wù)和增加老人服務(wù)中心（劉佳，2012）。自此之后，居家養(yǎng)老服務(wù)逐漸成為香港安老服務(wù)的主流發(fā)展方向。

1977年，香港布政司下轄的社會服務(wù)科發(fā)布了《老人服務(wù)綠皮書》，提出為老人提供社區(qū)照顧的構(gòu)想，以“家居照顧”為最終服務(wù)目的，建議政府增設(shè)日間護理中心、家務(wù)助理員、社區(qū)老人服務(wù)中心等，試圖通過正式與非正式的照顧體系使得老人能夠繼續(xù)留在家中養(yǎng)老。1979年香港政府頒發(fā)了《香港社會福利白皮書——進入八十年代的社會福利》，再次肯定了“家居照顧”和“社區(qū)照顧”的概念，明確了政府需要承擔(dān)社區(qū)照顧服務(wù)的責(zé)任，以及對老年人給予現(xiàn)金援助、醫(yī)療和房屋的支持（秦偉江，2011）。

由于有了明確的政策支持，80年代至1997年回歸之前，香港各類以家居和社區(qū)照顧為核心的安老服務(wù)開始蓬勃發(fā)展。1988年香港政府成立了“老人服務(wù)中央委員會”并發(fā)布報告書，繼續(xù)肯定了家居養(yǎng)老和社區(qū)照顧作為老年人服務(wù)的目標(biāo)。與此同時，由于80年代以來香港老年人口的擴張使得單純的社區(qū)照顧開始無法滿足日益增長的安老服務(wù)需求，因此，在此報告書中，香港政府也首次提出了院舍服務(wù)（機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)）和康復(fù)服務(wù)的重要性，并建議增加養(yǎng)老院的床位數(shù)。于是，為了加強對安老院舍，尤其是私營安老院舍的管理，香港政府增加投入以促進安老院舍的發(fā)展。1989年香港社會福利署實施了“買位計劃”，與私營安老院舍簽訂合約購買安老宿位?！百I位計劃”增加了受資助的護理安老宿位，有效地縮短了輪候名冊上老年人的等候入住時間，也提高了私營安老院舍的服務(wù)水平。1991年香港政府發(fā)表的《社會福利白皮書》中再次強調(diào)了居家養(yǎng)老與機構(gòu)養(yǎng)老并重的原則，指出要擴展非正規(guī)的照顧網(wǎng)絡(luò)和由家人、朋友和鄰舍等多方提供的老年照顧服務(wù)支援（黃黎若蓮，1995），要盡可能使長者在社區(qū)中安度晚年，并盡量根據(jù)不同需要給予適當(dāng)?shù)陌怖显荷嵴疹櫋?994年，香港政府制定了《安老院條例》，并于1996年開始全面實施，加強了對所有安老院舍的監(jiān)管，以保證安老院舍能夠符合安全標(biāo)準(zhǔn)。

除了重點加強居家養(yǎng)老和安老院舍的發(fā)展外，在這一階段，香港政府還在勞動制度、社會保障制度等相關(guān)領(lǐng)域進行了一定的制度建設(shè)與福利提供。比如，1970年香港政府推出了“公共援助計劃”，1993年時改為“綜合社會保障援助計劃”，向有需要的個人或家庭（包括老年人及其家庭）提供經(jīng)濟援助，使他們的收入達到一定水平，以應(yīng)付生活上的基本需要。該計劃為各種各樣的困難人群——包括高齡人士、傷殘人士、健康欠佳人士以及由于各種原因?qū)е陆?jīng)濟有困難的人士——提供現(xiàn)金援助。類似，香港政府還于1993年推出了公共福利金計劃（之前為特別需要津貼計劃），為嚴(yán)重殘疾或年齡在65歲及以上的香港居民每月提供現(xiàn)金津貼，以應(yīng)付因嚴(yán)重傷殘或年老而引起的特別需要，其中與老年人相關(guān)的是普通高齡津貼和高額高齡津貼（李征，2006）。此外，香港政府一改之前不重視勞工立法，對勞動力市場不干預(yù)的自由放任政策，加強了勞工立法監(jiān)督，在不影響勞資雙方自由達成契約的條件下，保障勞工基本權(quán)益，并先后制定和修改了《職業(yè)退休計劃條例》（1992）、《老年退休金咨詢計劃》（1994）、《強制公積金計劃條例》（1995）等一系列與老年社會福利有關(guān)的制度或政策。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，醫(yī)療技術(shù)的進步，70年代以來，香港政府逐步改善了對包括老年人在內(nèi)的所有香港市民的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，在增加醫(yī)療機構(gòu)的同時，注重擴充醫(yī)療設(shè)備，提高防治疾病的水平。醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)逐漸走向普及化和現(xiàn)代化，使得香港成為亞洲地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生水平較高的地區(qū)。1977年，香港醫(yī)務(wù)衛(wèi)生署開始實施醫(yī)療服務(wù)分區(qū)，把全港分為5個醫(yī)療區(qū)，并分設(shè)5所區(qū)域性中心醫(yī)院作為區(qū)域醫(yī)療服務(wù)的樞紐和聯(lián)絡(luò)中心，配以地區(qū)醫(yī)院、普通診所和?？圃\所，組成了便捷的綜合區(qū)域醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。香港居民尤其是老年人（只需要憑有效身份證明）在政府醫(yī)院和政府補助的醫(yī)院就能夠享受較高水平的低收費醫(yī)療服務(wù)，一般市民防病治病的需要都能得到基本滿足。

此外，香港政府繼續(xù)推動廉價公屋計劃的實施。1973年，香港政府成立了專門的房屋委員會，統(tǒng)籌公屋的規(guī)劃、建設(shè)和管理，同時制定了“十年建屋計劃”（后改為四年建屋計劃），開始有計劃地興建保障型新型公屋社區(qū)。到1987年，香港政府又進一步推進了“居者有其屋”計劃，加速了香港公屋建設(shè)。通過這些措施，較好地緩和了香港原本的住房緊張局面（張廣芳，1997）。

3.老年福利服務(wù)的擴展與體系完善：特區(qū)政府的養(yǎng)老服務(wù)政策

20世紀(jì)90年代中后期以來，香港老齡化的程度繼續(xù)提升。全社會對于養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)識也逐漸加深。特別是在臨近香港回歸中國之前，港英當(dāng)局突然改變戰(zhàn)略提出要在20世紀(jì)內(nèi)使香港的社會保障達到西方發(fā)達國家的水平，并開始大規(guī)模增加社會保障開支（任春雷，2004），其政治目的在于把沉重的社會福利包袱甩給將來的特區(qū)政府。

1997年香港回歸祖國后，新成立的特區(qū)政府面對著不斷加深的老齡化以及老年服務(wù)訴求，采取了審慎積極的態(tài)度。一方面，特區(qū)政府沒有大幅度地提升包括老年福利服務(wù)在內(nèi)的社會福利與保障水平；另一方面又基于政府的責(zé)任意識，更加積極地承擔(dān)起保障民眾適當(dāng)生活福祉的職責(zé)。特區(qū)政府之所以采取審慎的態(tài)度，除了受到香港傳統(tǒng)就有的自由放任和不干預(yù)理念的影響外，更主要地是基于現(xiàn)實經(jīng)濟與財政情況的考慮。香港回歸后不久就爆發(fā)了影響深遠(yuǎn)的亞洲金融危機，1998年香港經(jīng)濟出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的負(fù)增長，政府在養(yǎng)老福利和保障上面臨的財政壓力有所增長。政府擔(dān)心過多的福利干預(yù)會妨礙香港經(jīng)濟的活力，為盡量避免財政赤字，在養(yǎng)老福利與服務(wù)領(lǐng)域，特區(qū)政府堅持了“量入為出”的原則，堅持經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先，而社會福利制度建設(shè)次之的理念。正如董建華在2005年施政報告中所言，政府的施政理念是，首先致力于促進經(jīng)濟增長，創(chuàng)造更多就業(yè)機會。其次是通過教育和培訓(xùn)，讓每個市民都有機會發(fā)揮所長，提升自己，擺脫貧困。同時，政府在公共房屋、醫(yī)療、教育和福利包括綜援計劃等方面投放資源，編織可靠的社會安全網(wǎng)，給有困難的市民提供基本生活保障（李征，2006）。

盡管特區(qū)政府在理念認(rèn)知上堅持了有限干預(yù)養(yǎng)老福利的原則，但是后來的實踐表明，隨著經(jīng)濟情況逐步好轉(zhuǎn)，香港特區(qū)政府逐漸加大了對養(yǎng)老福利和服務(wù)的資源投入，通過實施一系列的老年服務(wù)計劃，全面擴展了香港的老年福利與服務(wù)，形成了一個比較完善和福利水平較高的養(yǎng)老服務(wù)體系。數(shù)據(jù)表明，為加強安老服務(wù)，配合香港人口老齡化所帶來的社會需要，香港特區(qū)政府投入了大量資源。2004-2005年，政府年度預(yù)算用于安老服務(wù)的經(jīng)常性開支為33.7億港元，是十年前的2.5倍，用于資助非政府機構(gòu)提供安老服務(wù)的經(jīng)費更是達到了67億港元（丁華，2007）。

1997年香港特區(qū)政府在施政報告中確定將“照顧長者”作為其社會政策重點，本著“使長者能夠有尊嚴(yán)生活”的信念，旨在讓長者能夠“老有所養(yǎng)、老有所屬、老有所為”，特區(qū)政府還專門成立了安老事務(wù)委員會，負(fù)責(zé)就安老政策和服務(wù)向政府提供建議，并監(jiān)督安老政策的實施。這為新時期香港養(yǎng)老福利與服務(wù)的發(fā)展奠定了基本的指導(dǎo)原則，指明了發(fā)展方向。香港回歸之后，經(jīng)過十多年的發(fā)展，其養(yǎng)老福利服務(wù)得到了比較全面的拓展，到目前為止，香港已經(jīng)構(gòu)建起了包括經(jīng)濟救助和直接服務(wù)為形式，以養(yǎng)老保險、老年社會救助、老年社會福利服務(wù)等為內(nèi)容的養(yǎng)老服務(wù)體系。

客觀來看，香港的養(yǎng)老服務(wù)體系既不是西方福利國家的模式，也不是自由放任的完全市場化的模式，而是建立在理性、適度、既保持活力，又保證公平的原則基礎(chǔ)上，其目標(biāo)在于能夠讓老人過上有尊嚴(yán)的生活，為其提供適當(dāng)?shù)闹г蛊淠軌虬捕韧砟?。這已經(jīng)成為全香港共享的養(yǎng)老觀念。

從總體框架看（見表1），當(dāng)前香港的養(yǎng)老服務(wù)體系既突出了以居家照顧和機構(gòu)養(yǎng)老等直接服務(wù)的重要性，又兼顧了在經(jīng)濟上保證老年人基本生活的經(jīng)濟援助計劃，能夠為老人提供從物質(zhì)生活到精神慰藉等多方面的精細(xì)化服務(wù)。

表1 香港養(yǎng)老服務(wù)體系的總框架

二、“政府的合作伙伴”：社會組織在養(yǎng)老服務(wù)中的角色扮演

在香港老年社會福利服務(wù)中，逐步形成了政府、企業(yè)與民間社會組織之間的三方合作機制，民間社會組織（包括各類NGO組織、慈善組織、宗教組織、社會團體、基金會等）被政府部門當(dāng)作可信賴的合作伙伴。這些不同層次、不同規(guī)模的民間社會組織既充當(dāng)著政府與老年服務(wù)需求群體之間的中介，傳遞養(yǎng)老服務(wù)政策與訴求信息，同時更多地在實務(wù)領(lǐng)域直接面向老年受眾提供多樣化的老年社會福利服務(wù)，以及對下屬的服務(wù)單位實施人財物的全面管理，確保老年服務(wù)計劃和服務(wù)質(zhì)量的落實（趙寶華，1998）。香港廣泛的老年社會福利服務(wù)，除了少量的私營機構(gòu)外，絕大部分都是由（慈善組織、社會團體）民間社會組織來運作。

香港的民間社會組織大量地承接了來自政府部門以“政府購買服務(wù)”的形式轉(zhuǎn)移出來的老年福利服務(wù)職能。自2003年起，香港社會福利署就把那些法定應(yīng)由自己承擔(dān)的服務(wù)之外的所有社會福利服務(wù)轉(zhuǎn)移給了民間社會組織。到2005年底，除了少量醫(yī)務(wù)服務(wù)機構(gòu)外，社會福利署所屬的服務(wù)機構(gòu)也已全部移交給非政府機構(gòu)。民間社會組織與政府部門的良好合作關(guān)系一直得到了官方的認(rèn)可。在2000年的施政報告中，董建華就曾強調(diào)，“香港除了有一個高效的現(xiàn)代化市場經(jīng)濟、一個小而精干的政府之外，還有一個不斷發(fā)展、富有生命力的志愿服務(wù)領(lǐng)域。政府將繼續(xù)與這一領(lǐng)域中的團體加強合作，共同建設(shè)更美好的明天（汪永成，2008）?！?/p>

在合作關(guān)系的框架下，香港民間社會組織參與老年社會福利服務(wù)的經(jīng)費與資源來源主要依靠政府資助。20世紀(jì)60年代以來，香港民間社會組織的資源主要依靠政府資源。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，1998年，香港2872個民間機構(gòu)從政府得到了46.34億港元的資助，占政府社會福利服務(wù)支出的近80%（孫炳耀，2000）。人們普遍認(rèn)為，在香港，由慈善及社會團體提供的老年福利服務(wù)，表現(xiàn)出了典型的民設(shè)、民辦、官助的特色。

香港民間機構(gòu)雖然在資金與資源上對政府形成了較大依賴，但在組織管理方面則保持了較大的獨立性。一些規(guī)模較大的民間社會組織在發(fā)展過程中形成了集團，內(nèi)部可以有很多相對獨立的服務(wù)單位。這些單位有的直接得到政府資助，有些則通過集團間接得到資助。于是形成了兩級管理，基層單位的職責(zé)是提供服務(wù)，集團高層則主要負(fù)責(zé)包括向基層單位提供信息、培訓(xùn)和技術(shù)服務(wù)，進行服務(wù)監(jiān)督，負(fù)責(zé)發(fā)展新項目，并充當(dāng)服務(wù)單位與政府之間的中介等。比如，香港著名的社會福利組織——香港社會服務(wù)聯(lián)會，作為行業(yè)管理和服務(wù)機構(gòu)，到目前為止下屬就有250多個會員單位，3000多個服務(wù)單位，為香港市民提供了超過九成的社會福利服務(wù)。

民間社會組織在參與老年福利服務(wù)體系的過程中，除了承擔(dān)具體的老年服務(wù)，還能夠?qū)φ睦夏旮＠呤┘又匾绊憽Ｒ环矫嬗捎诿耖g社會組織是老年服務(wù)的實際提供者，它直接面向社區(qū)居民，因而能比較深入和及時地了解居民的服務(wù)訴求；另一方面這些民間社會組織與政府部門又有良好的合作關(guān)系，尤其是一些規(guī)模較大的社會組織，其主要負(fù)責(zé)人本身就是社會的精英，在政商界都有良好的社會資本與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，因而有機會對政府部門的老年服務(wù)政策制定與修訂產(chǎn)生一定影響。例如，2005年，特區(qū)政府公布的新財年預(yù)算方案試圖削減當(dāng)年的福利開支。作為香港最大的社會福利聯(lián)合團體，香港社會服務(wù)聯(lián)會聯(lián)合其機構(gòu)會員向政府遞交了聯(lián)署聲明，強烈要求停止削資及延續(xù)過渡補貼。經(jīng)過聯(lián)會的努力游說，特區(qū)政府立法會社會福利事務(wù)委員會通過了妥協(xié)性的相關(guān)議案。最后，香港2005-2006年度社會福利開支削資由原來公布的2%減至1%，社區(qū)發(fā)展服務(wù)的削資也由4%減至1%（田北海，2007）。

香港民間社會組織在老年福利服務(wù)體系中能夠占據(jù)主導(dǎo)性地位，并高效而規(guī)范地運作，受到了歷史傳統(tǒng)、政策導(dǎo)向及自身稟賦等因素的影響。在社會福利服務(wù)提供方面，香港民間社會組織的作用與影響力有其深厚的歷史文化傳統(tǒng)。從被作為英國的殖民地開始，到20世紀(jì)60年代，香港的民間社會組織，諸如慈善組織、宗教組織、社會團體等就活躍于社會救濟、慈善等社會福利領(lǐng)域。比如1870年成立的東華三院、1883年成立的保良局，1860年成立的加諾撒修會棄嬰收容所等（成元君，2009），到目前為止已經(jīng)有了100多年的歷史。而且在20世紀(jì)60年代之前，港英政府對于老年社會福利不予關(guān)心，這些事務(wù)只能由民間自發(fā)的組織去解決，如同鄉(xiāng)會、宗親會、慈善團體（包括一些外來的西方宗教慈善團體）等。這些都為后來香港老年福利服務(wù)體系中民間社會組織的發(fā)展及重要地位打下基礎(chǔ)。

民間社會組織在老年福利服務(wù)體系中的功能發(fā)揮還受到了香港政府的經(jīng)濟與社會政策戰(zhàn)略導(dǎo)向或理念的影響。20世紀(jì)60、70年代是香港經(jīng)濟較快發(fā)展的時期，受到西方自由主義經(jīng)濟政策范式的影響，港英政府也將自由放任和不干預(yù)的原則移植到香港的社會福利與服務(wù)方面，政府認(rèn)為不應(yīng)該對社會福利過分干預(yù)，不能由此妨害經(jīng)濟增長的效率，社會福利等社會領(lǐng)域的事情應(yīng)該由社會自己去處理。即便是回歸祖國之后，香港仍然堅持了積極不干預(yù)的老年福利政策導(dǎo)向，這就為大量的民間社會組織承擔(dān)起老年福利服務(wù)的重任提供了合法性基礎(chǔ)。

香港民間社會組織自身的素質(zhì)稟賦也是其在老年福利服務(wù)中扮演重要角色的主要原因。盡管香港政府在老年福利服務(wù)上建立了諸如“安老服務(wù)統(tǒng)一評估機制”、“服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度”等機制，對于規(guī)范老年服務(wù)民間社會組織起到了重要作用，但不可否認(rèn)，其自身的較高素質(zhì)也是香港老年服務(wù)社會組織獲得政府及市民信賴和認(rèn)可的重要原因。在香港，各類非政府的社會工作機構(gòu)的從業(yè)人員，有很大一批都是受過較嚴(yán)格專業(yè)化社工教育的工作者，他們擁有較高的學(xué)歷、知識水平及專業(yè)水平。有研究指出，1999年香港各類非政府社會工作機構(gòu)從業(yè)的工作人員有22300多人，其中專業(yè)社會工作者為4200多人，他們都是接受過社會工作高等教育的專業(yè)人士。高素質(zhì)的專業(yè)社工隊伍以及由此組成的高素質(zhì)的社會工作組織，構(gòu)成了香港老年社會福利服務(wù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)（吳亦明，2012）。

三、香港養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗啟示

20世紀(jì)60年代以來，伴隨經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型，香港以社會化和市場化為主導(dǎo)的養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建，深刻地植根于其特定的經(jīng)濟、文化與政治制度結(jié)構(gòu)。它的經(jīng)驗?zāi)軌驗槲覀儙碇T多重要啟示。

1.養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建需要有一系列核心支撐要件

香港養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建包含三個方面的核心支撐要件（秦偉江，2011；郭林，2013；劉佳，2012）：第一，多渠道的資源汲取。香港養(yǎng)老服務(wù)具有多元化的資金來源，主要包括政府資助、慈善捐贈及社會募集、服務(wù)性收費。其中，政府資助和服務(wù)收費是香港養(yǎng)老服務(wù)資金的最主要來源，慈善捐贈則是重要的補充。第二，專業(yè)化的人力資源支持。香港高度重視養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才的選拔和培養(yǎng)。社會福利署對于老年服務(wù)機構(gòu)的各類專業(yè)人員，包括社會工作者、醫(yī)務(wù)人員、護士、護理人員、心理專家、康復(fù)以及理療師等的使用安排都有明確的規(guī)定，對各種專業(yè)服務(wù)都明確規(guī)定了專業(yè)人員比例、專業(yè)職責(zé)范圍、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)服務(wù)質(zhì)量控制等要求。第三，完善的評估與監(jiān)管機制。香港社會福利署自2000年11月起，開始推行“安老服務(wù)統(tǒng)一評估機制”，由被認(rèn)可的專業(yè)評估員組成評估委員會，采用一套國際認(rèn)可的評估工具，就申請人的自我照顧能力、身體機能、記憶及溝通能力、行為情緒等方面的受損程度、健康狀況、環(huán)境危機和應(yīng)付日常生活的能力等做全面的評估，從而識別申請人的長期護理需要，并編配合適的長期護理服務(wù)。這是香港安老服務(wù)的一大特色，極大地增加了安老服務(wù)編配的合理性和有效性。

2.政府認(rèn)知決定養(yǎng)老服務(wù)的價值導(dǎo)向與政策范式

香港養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建深刻地受到了政府關(guān)于社會福利政策的價值認(rèn)知或理念的影響。比如，香港政府之所以在20世紀(jì)70年代以后的老年福利服務(wù)政策上，堅持積極的不干預(yù)，主要就是受到了其傳統(tǒng)的在經(jīng)濟治理上所信仰的自由放任原則的影響，香港政府堅持認(rèn)為“小政府、大市場、大社會”的格局是最理性的選擇，社會福利的發(fā)展不能以降低經(jīng)濟增長效率為代價。

3.社會發(fā)育是養(yǎng)老服務(wù)多元化的重要基礎(chǔ)

從理論上而言，一個理想的養(yǎng)老服務(wù)體系應(yīng)該是國家、市場（企業(yè)）與社會（社會組織）共同參與、分工合作的均衡格局。市場、社會組織的力量在香港養(yǎng)老服務(wù)的供給中發(fā)揮主導(dǎo)作用，并和政府形成了一種良性的合作關(guān)系，其原因在于一直以來，香港就有較好的社會力量發(fā)育基礎(chǔ)。早在香港開埠之后，為應(yīng)對大量難民與貧民問題，就有一些本土化的社會組織以及外來的宗教和慈善組織從事社會救助與濟貧救困。政府對民間社會組織的發(fā)展采取比較寬松和鼓勵的政策，這為后來社會組織成為香港養(yǎng)老服務(wù)供給的骨干力量奠定了良好基礎(chǔ)。

4.養(yǎng)老服務(wù)的供給水平受制于經(jīng)濟財政狀況

香港養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗表明，老年福利服務(wù)的保障水平與政策建構(gòu)會受到特定時期經(jīng)濟發(fā)展水平及政府財政能力的影響。比如，亞洲金融危機之后，香港政府遭遇了比較嚴(yán)峻的經(jīng)濟困難，因而，香港并沒有因為回歸祖國而發(fā)生巨大的社會福利政策轉(zhuǎn)型，而是仍然堅持低福利水平的積極不干預(yù)政策。

5.替代性的制度安排會影響?zhàn)B老政策的選擇

養(yǎng)老服務(wù)政策方案的選擇會受到一國或地區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策、就業(yè)政策、收入分配政策、人口流動政策等多方面的影響。一直以來香港的福利保障水平相比歐美國家，甚至韓國、新加坡而言，都相對較低，直到2000年香港都沒有建立起正式的養(yǎng)老金制度。其重要原因在于長期以來香港都是實行的低稅收、高就業(yè)的替代性政策。香港的失業(yè)率在亞洲甚至全世界一直都比較低。1997年亞洲金融危機之前，香港的失業(yè)率在30年內(nèi)沒有超過2.7%，基本實現(xiàn)了充分就業(yè)。而且由于沒有強制性的退休規(guī)定，香港70歲以上仍然工作的老人占到了所有老人的30%左右（王繼，1999），老人仍然能夠從工作收入中獲得較好的經(jīng)濟保障。

因此，對我國而言，尤其是諸如上海、北京等人口老齡化程度較高的城市而言，在養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建方面，一定程度上可積極借鑒香港的成功經(jīng)驗，尤其是要在發(fā)揮政府的基礎(chǔ)性、托底性與政策性作用的基礎(chǔ)上，充分動員和發(fā)揮市場與社會化的力量，進而有效地應(yīng)對不斷增長的多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。

1.成元君：《經(jīng)驗與啟示：香港民間社會組織的發(fā)展》，載《社團管理研究》，2009年第11期，第48-53頁。

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