楊潔

（中南財經(jīng)政法大學公共管理學院，湖北武漢 430073）

公務員心理契約：一個公共政策的視域

楊潔

（中南財經(jīng)政法大學公共管理學院，湖北武漢 430073）

作為公共管理研究的重要方面，公務員心理契約和公共政策相互影響。目前，二者存在的問題主要有：公共政策形成時的信息不對稱，導致公務員心理契約的不穩(wěn)定；利益集團對公共政策的影響導致公務員產(chǎn)生不公平感和不公正感；公共政策的非連續(xù)性，不利于心理契約的動態(tài)穩(wěn)定；公共政策體系的不完善，容易導致公務員心理契約的違背和破裂等問題。要從公共政策形成的動態(tài)過程采取加強公務員對公共政策的參與度、重視內(nèi)部顧客導向、保持公共政策的穩(wěn)定性和科學性、降低利益集團的影響、完善公共政策體系等有效措施來提升公務員心理契約水平，實現(xiàn)公務員心理契約和公共政策的雙贏。

公務員心理契約；公共政策；提升；雙贏

公共政策在一個國家生存和發(fā)展的進程中起著重要的指導和規(guī)劃作用，它以政府這一合法權(quán)威主體為依托，有其政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督以及終結(jié)等過程。曼瑟爾·奧爾森認為，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益，除非一個集團的人數(shù)很少或者存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事。[1]由此可見公共政策在處理公共問題的重要導向和制約作用。戴維·伊斯頓認為，政策是“政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出，是對整個社會所作的權(quán)威性價值分配”。[2]通常的政策分析往往不是進行政策過程的分析，就是對于政策結(jié)果的分析。但是，公務員作為政策執(zhí)行的主體和目標群體有重要意義，不容忽視。他們的心理契約狀態(tài)對于公共政策的制定和執(zhí)行有著極為重要的影響，而公共政策本身對于他們的心理契約也有著十分重大的影響。

一、公務員心理契約

20世紀80年代以來，中國對公務員的定義逐漸演變、完善。2006年1月1日起施行的《中華人民共和國公務員法》規(guī)定，中國的公務員即指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。此處是指廣義的公務員，而本文所指是指狹義的政府公務員，是存在于政府這一組織中的工作人員。

心理契約作為科學的概念被提出，是在1906年。阿基里斯在《理解組織行為》一書中，在提到工廠雇工和工頭之間的關系時，用“心理的工作契約”來加以說明。他形象地刻畫出了心理契約的現(xiàn)象，但并未具體給其下定義[3]。1962年，“心理契約之父”奈文遜提出心理契約是雇主和雇員之間相互對對方隱性的、未提出的期望[4]。1973年，科特則提出這種內(nèi)隱期望可能實現(xiàn)具體化，即一方的付出與另一方反饋的回報之間有著聯(lián)系[5]。當雇主和員工期望越匹配，員工更可能提高生產(chǎn)率，離職率也越低。可見，他們普遍重視組織和員工雙方相互期望的心理表象以及對于此表象的感知。

公共管理援引心理契約的概念，將公務員和政府之間的關系用心理契約的科學理論進行重新審視。公務員和政府在雇傭關系的前提下，公務員心理契約存在于政府組織和公務員個體之間，具有雙向的指引作用。公務員心理契約并非由法律、法規(guī)或者任何行政規(guī)章制度等書面化的具體規(guī)定而定，而往往是非書面的。公務員對于政府組織有著期望，而且這種期望多為隱性的，例如政府能提供良好的工作環(huán)境,為公務員自我價值的實現(xiàn)提供培訓支持，促進公務員個人職業(yè)生涯規(guī)劃；同時，政府組織對公務員也有隱性期望，政府期望公務員提高行政效率，樹立正確的行政價值導向等。

綜上所述，公務員心理契約指的是公務員和政府組織之間在雇傭關系的前提下，雙方對于對方的非書面化的、隱性的、動態(tài)的期望，以及對這種期望的認知。心理契約在公務員和政府之間有著雙向的指引作用。政府期望公務員有較高的專業(yè)素質(zhì)、政治素質(zhì)、責任意識等，公務員則期望政府提供良好的工作環(huán)境、公平的競爭機制、合理的晉升機制、豐富的培訓活動等。

二、中國公共政策中公務員心理契約問題

（一）公共政策形成時的信息不對稱，造成公務員心理契約不穩(wěn)定

在中國經(jīng)濟改革已經(jīng)取得顯著成效的前提下，行政改革作為一項重要的公共政策的一部分，日益受到黨和國家的重視。行政改革的關鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府機構(gòu)、減少行政審批等內(nèi)容。在涉及行政改革的這些內(nèi)容的改革方案，往往都是“由上到下”高屋建瓴地形成，作為基層的公務員往往只被動地告知改革方案而進行執(zhí)行。在此政策過程中，形成了公務員心理契約不穩(wěn)定的隱患。中國社會秩序的轉(zhuǎn)型，使得公共政策必須改變自身的目標、范圍、方式和程序等。[6]首先，公務員作為公共政策的執(zhí)行者，必須要了解公共政策的價值取向和終極目標。著名管理學家彼得·德魯克提出的目標管理強調(diào)雇員對于政策制定的參與的重要性，認為雇員參與制定政策能提升雇員的積極性，提升對政策的認同感，利于政策實施效果的提升。公共政策的形成過程極少有基層公務員的參與，容易造成其對政策目標的不認同，從而影響執(zhí)行效率。其次，行政改革過程中的公共政策，可能會直接觸及到公務員本身的利益，根據(jù)詹姆斯·布坎南的公共選擇理論，公務員作為公共政策參與人，是有限理性的“經(jīng)濟人”，他們會在改革的過程中由于政策主體的自利性，趨向于維護自身利益，從而有可能危害其他人甚至是公眾的利益。由于信息不對稱、對于自身利益的損害和威脅不明確，公務員缺乏安全感，造成心理契約的不穩(wěn)定。

（二）公共政策受實力強大的利益集團影響造成的不公平感、不公正感，影響公務員心理契約

公共政策過程是均衡社會不同利益群體的過程，強勢利益集團以各種形式滲透政策過程。[7]中國公共政策分配的主要權(quán)力在于政府，但是除了政府內(nèi)部的各種利益集團因其自利性意圖維護集團利益以外，還有廣大的其他利益集團試圖影響政府公共政策的制定、執(zhí)行和評估等過程。公務員執(zhí)行公共政策時理應將廣大人民群眾的利益放在第一位，但是由于利益集團的實力強大，在不同的政策領域內(nèi)，可以在其強大的經(jīng)濟實力基礎上，通過各種手段影響公共政策，并實現(xiàn)公共政策的合法化，這樣直接帶給公務員強烈的不公平感和不公正感，降低對政府組織的期望，同時影響心理契約。

（三）公共政策的非連續(xù)性造成信念違和，不利于公務員心理契約的動態(tài)穩(wěn)定

從公共政策的形成來源看，是由于社會問題緊張上升為公共問題，然后提上政府工作日程，成為影響范圍廣、不得不解決的政策問題。在此，政府在公共政策中起了主導作用。然而，公共政策不是一成不變的，在實踐過程中，針對同一政策問題，政府主導的公共政策可能出現(xiàn)斷層和不穩(wěn)定，失去公共政策的連續(xù)性。這樣造成公務員在工作中對公共政策的信念產(chǎn)生動搖，可能對于公共政策的終極價值觀念產(chǎn)生模糊認識。無法確立準確的行政價值導向，難以提高行政效率，從而影響公務員心理契約。

（四）公共政策的體系不完善，造成公務員心理契約違背和破裂的惡性循環(huán)

目前中國法律制度的不完善影響公務員的責任感。一方面，法律制度是中國公務員工作的重要標準，是依法治國的必然要求。公務員工作必須有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。雖然公務員心理契約本身不強調(diào)法律等書面文件的契約，但是法律作為強制行為規(guī)范規(guī)定了公務員行為的邊界和底線，在實際工作中間接地影響了公務員心理契約。在具體行政行為中，法律制度規(guī)范公務員執(zhí)政行為，提醒公務員職責和為人民服務的意識，其實這也是政府組織對于公務員的基本期望。公務員作為一種特殊的職業(yè)，其職業(yè)本身即對其思想政治素質(zhì)和職業(yè)道德水平有較高的要求。公務員必須時刻秉承中國特色社會主義理論，以科學發(fā)展觀為指導，高要求、嚴標準地履行職責。另一方面，法律制度為保障公務員的工作條件和生活條件提供必要保障，是公務員生存和實現(xiàn)職業(yè)價值的前提。法律不僅對公務員的工作提出要求，而且為公務員實現(xiàn)工作目的提供基本保障。公務員的類別、等級、薪酬等都有法律法規(guī)的規(guī)定，從心理學的角度來看，這符合馬斯洛需要層次理論，有利于滿足公務員多層次的需要。當公務員的需要得到充分保證，能有效避免其心理契約的破裂和違背。

三、公共政策對公務員心理契約的救贖途徑

中國公務員心理契約有著不同于西方的特點，從中國實際出發(fā)以公共政策為切入點提升公務員心理契約是一個十分重要的課題。一方面，中國正處于行政改革的深水區(qū)，建設服務型政府、陽光型政府，行政改革深入進行，加之日益復雜的社會環(huán)境，中國公務員的心理契約相應日趨復雜。另一方面，中國是具有數(shù)千年儒家文化的文明古國，與心理契約起源的以希臘文化為源泉的西方國家有著巨大差異，從社會學的角度來說，不同的文化環(huán)境和理念會造成不同的國民心理差異，中國公務員心理契約也必然區(qū)別于西方。因此，提升中國公務員心理契約必須基于中國國情。

（一）加強公共政策制定中的公務員參與，提升公務員對于公共政策的認同感和參與度，以提升公務員心理穩(wěn)定感

在多中心治理的趨勢下，政策產(chǎn)出日益呈現(xiàn)網(wǎng)絡化，這既是政策產(chǎn)出機制的特征，也是多種政策產(chǎn)出機制并存狀態(tài)下共同特征的呈現(xiàn)[8]。多中心的政策產(chǎn)出機制，要求政策參與的深度和廣度。根據(jù)目標管理的原理，傳統(tǒng)的由上到下制定的政策，往往在實踐過程中出現(xiàn)缺乏支持和認同，從而影響政策執(zhí)行的效率和效果。公共政策是政策的一種，仍然遵循這樣的客觀規(guī)律。公務員是公共政策的執(zhí)行者，也有可能成為公共政策的目標群體，其行政過程中的工作態(tài)度、工作熱情，受其對政策的認識的影響。

（二）實現(xiàn)公共政策的科學穩(wěn)定性，保障公務員行政價值觀的一致性，以實現(xiàn)公務員心理契約的穩(wěn)定

公共政策往往根據(jù)不同的社會情況會發(fā)生變化，這是不可避免的。但是，在一定的時期內(nèi)，在科學制定政策的前提下，政策應該保持其穩(wěn)定性。公共政策的穩(wěn)定性不僅利于政策在民眾中形成導向和權(quán)威作用，樹立政府形象，加深人民群眾對政府的信任，更加有利于政策執(zhí)行效果的一致性，提升公務員工作認同感，樹立一致的公共行政價值觀，從而提高公務員工作滿意度和工作績效，對于公務員心理契約產(chǎn)生巨大的支撐保障作用。

（三）重視公共政策中的內(nèi)部顧客導向，逐漸消弭信息不對稱，從而保障公務員心理契約

20世紀80年代，新公共管理運動開始引入顧客理念，認為公共服務應該緊密圍繞“顧客需求”。[9]而這“顧客需求”既來源于外部顧客也來源于內(nèi)部顧客。外部顧客即公共服務的接受者，內(nèi)部顧客即政府內(nèi)部工作人員，提供公共服務者。在公共政策的過程中，政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督等無不需要內(nèi)部顧客的全力配合，如果忽視內(nèi)部顧客，不尋求其心理契約的動態(tài)穩(wěn)定，政策制定可能缺乏科學性，政策執(zhí)行效率降低，政策的監(jiān)督性減弱，甚至可能違背公共政策的初衷。因此，重視公共政策過程中內(nèi)部顧客的心理契約，也是十分重要的。

（四）保持政府的自主性，合理對待利益集團對公共政策的影響，減少公務員的不公平感，從而維護公務員心理契約

利益集團對于公共政策的參與，是現(xiàn)代社會多元化的一個表現(xiàn)。而政府作為公共政策的合法權(quán)威主體，必須在復雜的情況下把握準確自己的定位。利益集團由于其“經(jīng)濟人”的自利性都無法避開對自己集團利益的維護?，F(xiàn)階段，利益集團的實力越來越強大，而且越發(fā)傾向于向政府提出自己的利益訴求，并運用各種手段促進利于本集團利益的公共政策的形成。為了保障社會的公平、正義，實現(xiàn)公共利益的最大化，政府必須保持自主性，在公共政策的制定、執(zhí)行以及評估等過程中堅守應有的立場，以廣大人民群眾的利益為出發(fā)點對待公共政策。只有這樣，公務員才能在行政過程中，堅持人民公仆的身份認同感，避免心理契約的違背和破裂。

（五）完善公共政策體系，加強公務員內(nèi)部責任感和外部責任感

公務員責任感是保障其心理契約穩(wěn)定和完整的重要保障，完善相應的法律法規(guī)和政策能有效增強公務員責任感。公務員是人民公仆，其職業(yè)特殊性要求完善其責任感的公共政策。“德能勤績廉”是中國公務員評價的重要標準，而在此標準中“德”處于重中之重的位置。在公共部門中的“德”，很大程度上是指將組織使命作為個體目標。必須完善相應政策，為提升公務員責任感提供一道堅實的保障。

現(xiàn)代政府是開放的政府，是尋求科學發(fā)展的政府，提升執(zhí)政水平離不開科學合理的公共政策的制定。公務員作為公共政策的直接執(zhí)行者下達政策、上傳民意，是連接政府和人民的橋梁和紐帶，其心理契約狀況直接影響公共政策的執(zhí)行效果和貫徹效率。切實保障公務員心理契約的動態(tài)穩(wěn)定，既有利于調(diào)動和提高其工作積極性和工作滿意度，從而提高其行政效率，也有利于實現(xiàn)公共政策的導向、制約、分配和象征等各項功能。同時，國家制定的公共政策落實到各個地方和區(qū)域，必須根據(jù)各個地方和區(qū)域的特點進行再規(guī)劃和細化，以實現(xiàn)公共政策執(zhí)行的原則性和靈活性的契合。在此過程中，離不開公務員對政策的準確把握和執(zhí)行。公務員只有在穩(wěn)定的心理契約狀態(tài)下，才能積極為公共政策的執(zhí)行調(diào)動最多的資源和信息，以解決公共政策在中央與地方之間以及地方各部門之間的貫徹落實問題。

[1]曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].上海：格致出版社. 2012:2.

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（責任編校：張廣宇）

Improvement of Civil Servants Psychological Contract: A Public Policy’s Perspective

YANG Jie

(School of Public Administration,Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan,Hubei430073)

As important things in public administration study,civil servants psychological contract and public policy plays an important role each other.Nowadays there are these problems existing:the unsymmetrical information of public policy results in instability of psychological contract;the continuity of public policy’s failure goes against dynamic instability of psychological contract;the faultiness of public policy’s system easily leads to break and violation of psychological contract.We should improve civil servants psychological contract in terms of public policy’s formation.Developing civil servants participation in public policy’smaking,building customer-oriented belief,keeping instability and property of public policy,declining influence of interest group and completing system of public policy will realize win-win of both civil servants psychological contract and public policy.

civil servants’psychological contract；public policy;promotion;win-win

G 630.3

C

1672－738X（2014）04－0112－04

2014-06-18

楊潔（1988—），女，土家族，湖北鶴峰人，2012級行政管理碩士研究生。主要研究方向：公共部門人力資源管理。