李彥明

（中共廣西區(qū)委黨校，廣西南寧，530021）

芻論我國縣域社會治理績效體系構(gòu)建的科學(xué)化途徑

李彥明

（中共廣西區(qū)委黨校，廣西南寧，530021）

構(gòu)建科學(xué)有效的縣域社會治理績效體系是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)軌時期社會治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。針對我國部分縣域社會治理績效體系考核目的不明確、內(nèi)容不科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)不精細、程序不規(guī)范、結(jié)果欠公平和反饋缺失等問題，筆者在分析其成因的基礎(chǔ)上，提出了進一步健全和完善縣域社會治理績效考核的法律、體制和機制，進一步轉(zhuǎn)變縣域領(lǐng)導(dǎo)者傳統(tǒng)的績效考核觀念樹立科學(xué)的縣域社會治理績效考核政績觀，和進一步優(yōu)化縣域社會治理績效體系科學(xué)化的各項實體指標(biāo)的具體措施。

縣域；社會治理；績效體系；科學(xué)化

自秦以來，我國素有“郡縣治，天下安”的說法。黨的十八大和十八屆三中全會中提到要創(chuàng)新社會治理體制、改進社會治理方式，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。自秦以來，我國素有“郡縣治則天下安”說法，但是少數(shù)縣域領(lǐng)導(dǎo)者由于受過去傳統(tǒng)的重視經(jīng)濟發(fā)展而忽視社會治理和社會建設(shè)的不科學(xué)政績觀影響，只知道片面的追求GDP的增長。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部對社會治理的興趣及積極性不高，沒有對社會治理的重要意義有清楚的認識。同時，由于縣域社會治理績效體系設(shè)定不科學(xué)，部分基層單位在社會治理過程中相互推諉，存在著重單向式的、從上至下的行政管控，輕視公共服務(wù)和人文關(guān)懷等問題，這不僅在人民群眾心目中損害了黨的形象，影響了黨的公信力，破壞了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，同時也直接影響黨群關(guān)系和干群關(guān)系。因此，沒有科學(xué)的社會治理績效體系，績效考核就成了無源之水、無本之木，考核結(jié)果也得不到被考核對象及人民群眾的認可。

一、縣域社會治理績效考核體系存在的問題

部分縣域社會治理績效考核存在著重目標(biāo)輕使命，重經(jīng)濟輕服務(wù)，重產(chǎn)出輕投入，重工作效果輕工作流程等一系列問題，這些問題直接影響縣域社會治理績效考核水平。

（一）部分縣域社會治理績效體系考核目的不明確

部分縣域?qū)ο嚓P(guān)單位和公務(wù)員進行社會治理考核，設(shè)置考核體系時，目的不夠明確，部分績效考核小組的領(lǐng)導(dǎo)在考核時也有同樣的誤區(qū)存在。社會治理涉及領(lǐng)域廣，范疇寬，如何有針對性的設(shè)定反映不同地區(qū)、不同部門、不同崗位的在社會治理過程中根據(jù)其職能和作用定位設(shè)置的科學(xué)全面的社會治理績效考核指標(biāo)，并盡可能的通過規(guī)范、公開、透明、科學(xué)的考核程序來考核不同相關(guān)單位和公務(wù)員的情況，實現(xiàn)社會治理目標(biāo)是擺在績效考核部門面前的一項重要任務(wù)。同時，社會治理績效體系應(yīng)作為今后幫助不同單位和相關(guān)人員改進社會治理效能，查找自身存在問題和差距，提高社會治理能力和水平，明確社會治理獎懲依據(jù)，規(guī)范社會治理考核績效體系的重要目的。否則，部分縣域的績效考核就成為走過場，做樣子，很容易模糊了社會治理績效考核的真正目的。

（二）部分縣域社會治理績效體系考核內(nèi)容不科學(xué)

我國現(xiàn)有的部分縣域社會治理績效考核內(nèi)容不科學(xué)，表面上看，各地區(qū)、各部門基本上都是按德、能、勤、績、廉等幾方面進行考核。但是，少數(shù)地方黨委、政府進行績效考核時，將原則確定后，內(nèi)容進行變形，最最顯著地是單純地把經(jīng)濟增長或者與經(jīng)濟增長有關(guān)指標(biāo)的權(quán)重設(shè)定得非常高；還有一些縣以GDP的發(fā)展對干部考核一票否決；有的縣將招商任務(wù)落實到人，只重經(jīng)濟招商輕視生態(tài)環(huán)境保護。這種片面的績效考核內(nèi)容使社會治理績效考核出現(xiàn)了不少問題，不少縣出現(xiàn)了紛紛造假和虛報經(jīng)濟數(shù)字，使社會治理績效考核形同虛設(shè)的問題。

（三）部分縣域社會治理績效體系考核標(biāo)準(zhǔn)不精細

當(dāng)前，部分縣域社會治理績效體系的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建存在紕漏和不精細的情況。首先，一個嚴(yán)格的縣域社會治理績效體系標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建應(yīng)通過嚴(yán)格的理論梳理確定考核指標(biāo)。例如，國外的績效體系將個人層面績效確定為涵蓋工作績效（也有的叫任務(wù)績效）、邊緣績效（也有的叫組織公民行為）和反生產(chǎn)行為的三方面內(nèi)容。其次，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)經(jīng)過細致地統(tǒng)計計算程序驗證例如使用統(tǒng)計學(xué)軟件SPSS以及LISREL對縣域社會治理績效體系標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建進行仔細驗證。相反，現(xiàn)有的部分縣域社會治理績效體系標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計屬于定性標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，沒有經(jīng)過定量標(biāo)準(zhǔn)驗證和分析，其有效性和可靠性存在較大的問題。例如，現(xiàn)有的部分縣域社會治理績效體系標(biāo)準(zhǔn)沒有對領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)崗位的績效標(biāo)準(zhǔn)作出差異性規(guī)定，沒有根據(jù)不同單位、不同事務(wù)、不同職位、不同工作性質(zhì)、不同組織特征等個性化因素周全考慮，影響了縣域社會治理績效體系考核的科學(xué)性、系統(tǒng)性、全面性和客觀性。

（四）部分縣域社會治理績效體系考核程序不規(guī)范

部分縣域社會治理績效體系考核程序上不夠規(guī)范，對本來由人民群眾評議的指標(biāo)，改由下級或者利益相關(guān)單位評議。而下級或者利益相關(guān)單位由于種種原因，不得不違背良心，罔顧事實，給相關(guān)部門打高分。同時，在現(xiàn)實的績效考核過程中，上級給下級打分也確實存在著“憑印象打分、以感情評分、按關(guān)系給分”的現(xiàn)象。實際上，《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》第十條已經(jīng)對年度考核的相關(guān)程序做出了明確規(guī)定，而現(xiàn)實中存在的問題是在績效考核中存在較嚴(yán)重的有程序不依的現(xiàn)象。同時，在考核時機上，多數(shù)采用年底一次評議的形式，這實際上非常不利于管理效能提高的。之所以這樣說是因為績效考評的目的是提高部門和個人的表現(xiàn)，但現(xiàn)有的績效考評多數(shù)成為年終獎勵發(fā)放的依據(jù)。這最直接的結(jié)果是因缺乏對社會治理績效前期的預(yù)評估和考評，某些地區(qū)出現(xiàn)了較多危機事件。

（五）部分縣域社會治理績效體系考核結(jié)果不公平

由于部分縣域社會治理績效體系考核標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，這也很容易造成其考核結(jié)果不公平。更有甚者，平時少數(shù)與領(lǐng)導(dǎo)相處關(guān)系較好的部門和同志，其考核結(jié)果就比較好；那些真正干實事，但不擅長拍馬屁，不注重專門與領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整關(guān)系的人考核結(jié)果相對較差。這種縣域社會治理績效體系不僅不利于社會治理創(chuàng)新，造成社會治理的被動局面和組織內(nèi)部的工作如一潭死水；同時在單位內(nèi)部還容易造成人人重視拉關(guān)系，輕視干實事的現(xiàn)象，這必須在績效體系構(gòu)建時采取更加規(guī)范的限定條件保障其實施。

（六）部分縣域社會治理績效體系考核結(jié)果不反饋

現(xiàn)代的績效管理理論告訴我們，績效考核結(jié)果一定要告知相關(guān)單位和個人。若不讓大家知道在工作中績效評定結(jié)構(gòu)如何，是很難達到績效考核目標(biāo)的，這就需要在構(gòu)建績效管理體系時就采取更加規(guī)范的條款保障社會治理績效考核結(jié)果的反饋。當(dāng)前部分縣域社會治理績效考核部門有時將績效考評作為走過場，走形式的重要內(nèi)容，不積極的與相關(guān)部門和個人積極交流反饋?？冃Э己私Y(jié)束之后，考核結(jié)果就束之高閣。所以，大家在考核結(jié)束后，仍然不曉得自己好在哪里、差在哪里，更不懂得如何努力改進。這就使考核結(jié)果變得沒有任何意義與價值。

二、縣域社會治理績效體系存在問題的原因

（一）我國現(xiàn)有的縣域社會治理績效體系保障法律、制度和機制不健全是縣域社會治理績效體系存在問題的根本原因

針對我國部分縣域社會治理績效體系考核結(jié)果不客觀、不公正、不科學(xué)、不全面、不系統(tǒng)等的問題究其原因，主要是現(xiàn)有的縣域社會治理績效體系保障法律、制度和機制不健全不夠規(guī)范等方面的原因造成的。法律、制度及機制是保障縣域社會治理績效體系構(gòu)建的堅強后盾。要想使縣域社會治理績效體系落實地更加到位，就必須健全法律、制度和機制。同時，制度、機制建設(shè)相伴，依法依章進行社會治理績效考核。

（二）我國現(xiàn)有的縣域社會治理績效體系測評方不夠公正是導(dǎo)致縣域社會治理績效體系存在問題的主要原因

西方政治學(xué)里的定律之一“塔西佗陷阱”認為當(dāng)政府部門失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。這個卓越的見解應(yīng)用到我國現(xiàn)有的縣域社會治理績效體系測評中來意味著不應(yīng)該再單純地由黨委、政府系統(tǒng)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)對部屬、平級同事之間或部屬對領(lǐng)導(dǎo)的相互評價。其有效的解決途徑之一是在社會治理的績效考核過程中可以應(yīng)用360度評估的方法，但是最直接有效地讓人民群眾根據(jù)法律規(guī)定的相關(guān)程序，運用各種途徑、方式，采用直接或間接的各種手段參與縣域社會治理績效考核，同時引入上級紀(jì)檢監(jiān)察部門對測評進行必要監(jiān)督才是最為高效的測評方式。

（三）我國現(xiàn)有的縣域社會治理績效體系反饋機制缺乏是導(dǎo)致縣域社會治理績效體系存在問題的隱藏原因

前文說過，由于缺乏反饋，就很難使相關(guān)部門和工作人員他們在今后的社會治理創(chuàng)新實踐中做出更大的成績，并且直接會影響大家對績效考核結(jié)果公正、公平性的認同感，導(dǎo)致績效考核失去其應(yīng)有的功能及價值?？h域社會治理的績效考核結(jié)果很難得到大家的認同，這與績效考核體系的構(gòu)建有直接的原因，同時也與績效反饋有重要聯(lián)系。特別是由于績效考核結(jié)果由于照顧個人隱私的原因，不公開，不透明，少數(shù)對績效考核結(jié)果有不滿意的同志，因各種原因無處宣泄，挫傷了大家的積極性，長此以往會導(dǎo)致相關(guān)人才流失。因此，有針對性的提高和修正績效反饋可以使大家明確今后改進、進步、發(fā)展的方向，并且不再認為績效考核是走形式、做樣子，形成對績效考核的正確認識。

三、構(gòu)建我國縣域社會治理績效體系科學(xué)化的途徑建議

明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)是構(gòu)建縣域社會治理績效體系的重要內(nèi)容，同時績效指標(biāo)也直接影響著縣域社會治理績效體系是否科學(xué)、公正、有效。所以，縣域社會治理績效考核要將績效指標(biāo)的構(gòu)建當(dāng)成使命和任務(wù)，逐步建立起完整的績效管理指標(biāo)體系。當(dāng)然，這并非只是業(yè)務(wù)的分解、項目的推進、中心工作的完成，不能對社會治理績效體系模棱兩可，要明確具體標(biāo)準(zhǔn)，不能一語帶過。［1］

（一）進一步健全和完善縣域社會治理績效考核的法律、體制和機制

進一步健全和完善縣域社會治理績效考核的法律、體制和機制能夠有效的推動縣域社會治理績效體系構(gòu)建的科學(xué)化水平。這就要求加強制度和機制建設(shè)?？冃гu估并非普通的研究活動，尤其是縣域社會治理績效評定，制度和機制保障如果不完善，整體工作就難以科學(xué)、客觀、全面、真實地持續(xù)開展下去。目前，縣域社會治理績效體系的構(gòu)建，首先要考慮加強相關(guān)的制度建設(shè)，以便能夠保障其得到有效地實施。其次是加強法律建設(shè)。制度的實施需要高度自覺的集體和個人，要想使所構(gòu)建的績效體系得以落實，就必須有完善的法律支持及保障，否則制度建設(shè)就失去了堅強的后盾。在法律的支持及保障前提下，社會治理績效體系才可以被穩(wěn)固的構(gòu)建并被相關(guān)組織和個人依法依章執(zhí)行。當(dāng)前，關(guān)于社會治理績效方面的法律尚有欠缺，相關(guān)規(guī)定中仍存在責(zé)任人不明確、缺乏可操作性等問題，這些都較大的影響了考核的順利實施。因此，要及時出臺與縣域社會治理績效考核相關(guān)的法律法規(guī)，將績效考核更加規(guī)范化，同時提升考核的權(quán)威性，在法規(guī)中對績效考核主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任及應(yīng)履行的義務(wù)都予以明確規(guī)定。并且能夠確?？己酥黧w依法依章辦事，避免個人凌駕于法律之下，隨意構(gòu)建績效體系，影響績效考核的公平、公正，做到法律面前人人平等。

（二）進一步轉(zhuǎn)變縣域領(lǐng)導(dǎo)者傳統(tǒng)的績效考核觀念，樹立科學(xué)的縣域社會治理績效考核政績觀

美國學(xué)者詹姆斯·庫澤斯和巴里·波斯納在《領(lǐng)導(dǎo)者：信譽的獲得與喪失》一書中指出：“價值觀使人們在腦海中能了解做什么和不做什么?！彼钥h域領(lǐng)導(dǎo)者要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的唯經(jīng)濟發(fā)展的績效考核觀念，樹立科學(xué)的縣域社會治理績效考核政績觀，因為領(lǐng)導(dǎo)者的價值觀在縣域社會治理績效考核中發(fā)揮許多重要功能。它們是在不同環(huán)境和情況下指導(dǎo)縣域領(lǐng)導(dǎo)者行為的準(zhǔn)則。通過它們，縣域領(lǐng)導(dǎo)者能夠表達自己的觀點，積極的選擇政策，讓下屬和人民群眾評價領(lǐng)導(dǎo)者的行為、信念和態(tài)度。

（三）進一步優(yōu)化縣域社會治理績效體系科學(xué)化的各項實體指標(biāo)

縣域社會治理績效體系是黨委、政府績效評估的核心與重點，同時也是社會治理績效考評順利開展的難點及瓶頸?？h域社會治理績效體系構(gòu)建是否科學(xué)合理，直接影響績效考評實施的成敗。當(dāng)前，縣域社會治理績效體系構(gòu)建還存在許多問題：經(jīng)濟化趨勢嚴(yán)重，體系設(shè)置不科學(xué)，與當(dāng)?shù)貙嶋H結(jié)合不緊密等。［2］經(jīng)過系統(tǒng)文獻研究，筆者提出了如下幾個指標(biāo)建議：

一是工作成績指標(biāo)。根據(jù)個體對社會治理工作的指標(biāo)完成情況和對組織和社會貢獻大小等方面進行評價和衡量。

二是工作態(tài)度指標(biāo)。工作態(tài)度應(yīng)設(shè)計為反映政府公信度和個體的工作努力程度、對組織忠誠及對社會治理工作的團隊意識、責(zé)任意識等指標(biāo)。

三是社會參與指標(biāo)。要形成社會組織和公眾參與黨委、政府主導(dǎo)的社會治理的良好局面。首先要注意是否已經(jīng)將社會組織和公眾納入到社會治理體系中，是否還存在對社會組織管理的疏漏和空白。其次是引導(dǎo)社會組織參與社會治理的水平。［3］

四是服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)。在這里主要是指社會治理為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，優(yōu)化招商引資環(huán)境等指標(biāo)。

五是社會發(fā)展指標(biāo)。縣域社會發(fā)展情況要從就業(yè)、社保、教育、衛(wèi)生、文化體育、公共安全、城鎮(zhèn)化、貧富差距等多方面進行考慮。

六是民生進步指標(biāo)。社會治理的一個重要目標(biāo)就是提升人民群眾的生活水平，因此縣域社會治理績效指標(biāo)構(gòu)建中，要注意城鄉(xiāng)居民人均純收入增長率和可支配收入增長率、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)滿意度指標(biāo)等。

七是公共安全指標(biāo)。公共安全可以以縣域內(nèi)的公安、消防、生產(chǎn)、反恐、維穩(wěn)、交通、食品、藥品安全以及單位GDP廢水排放、廢氣排放以及廢物排放、溫室氣體排放量、林木保護指數(shù)等指標(biāo)進行考察。

八是網(wǎng)絡(luò)虛擬社會治理指標(biāo)。信息時代，我國社會進入全民記者時代，一定要注重對虛擬社會的管控，建立相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)輿論預(yù)警能力及防御能力。［4］

九是黨群關(guān)系和諧程度的指標(biāo)。我國著名黨建專家姚桓指出這些應(yīng)包括“基尼系數(shù)、信訪數(shù)量、群體性事件發(fā)生率、公眾關(guān)心的熱點問題調(diào)查、一個地區(qū)內(nèi)申請入黨人數(shù)在群眾中的比例、群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部的信任程度、黨報黨刊自費訂閱情況等?！保?］

四、結(jié)論

黨的十八指出：創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。要改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制。

當(dāng)然，對于我國縣域社會治理績效體系的科學(xué)化建設(shè)途徑而言，應(yīng)針對其考核目的不明確、內(nèi)容不科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)不精細、程序不規(guī)范、結(jié)果欠公平和反饋缺失等問題，進一步健全和完善縣域社會治理績效考核的法律、體制和機制；進一步轉(zhuǎn)變縣域領(lǐng)導(dǎo)者傳統(tǒng)的績效考核觀念，樹立科學(xué)的縣域社會治理績效考核政績觀；和進一步優(yōu)化縣域社會治理績效體系科學(xué)化的各項實體指標(biāo)。

［1］彭國甫.地方政府公共事業(yè)管理的績效評估與模式創(chuàng)新研究［M］.北京：人民出版社，2010：67-68.

［2］［美］馬克·G·波波維奇.創(chuàng)建高績效的政府組織［M］.孔憲遂譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：3l.

［3］張書林.社會管理科學(xué)化水平之效能指標(biāo)體系與測評［J］.中共四川省委黨校學(xué)報.2012，（2）.

［4］江易華.當(dāng)代中國縣域政府基本公共服務(wù)績效評估指標(biāo)體系的理論構(gòu)建與實證研究—基于社會公正的視角［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2010：106.

［5］姚桓.認識和處理黨群關(guān)系的新思路［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2011，（10）.

（責(zé)任編輯 李保林）

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1671-0681（2014）05-0089-03

李彥明（1962-），男，漢族，中共廣西區(qū)委黨校副校長、廣西行政學(xué)院副院長，副教授。

2014-03-10