梁存寧

（華東政法大學(xué)研究生院上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)，上海，201620）

行政決策議程設(shè)置的法律規(guī)制

梁存寧

（華東政法大學(xué)研究生院上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)，上海，201620）

議程設(shè)置是行政決策內(nèi)部過(guò)程的起始環(huán)節(jié)，議程設(shè)置的正當(dāng)性對(duì)于決策結(jié)果具有重要的法律意義。當(dāng)前，行政決策法治化、民主化、科學(xué)化是針對(duì)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)確定的決策議題，至于議題如何進(jìn)入議程卻普遍缺乏關(guān)注。行政決策的法律規(guī)制應(yīng)自議程設(shè)置開始，缺少此環(huán)節(jié)的法律規(guī)制將導(dǎo)致決策缺失正當(dāng)性、決策變更終止隨意、決策遲延和不作為、決策預(yù)見(jiàn)缺乏科學(xué)性等弊端。議程設(shè)置的法律規(guī)制應(yīng)在綜合考慮公眾需求、行政機(jī)關(guān)裁量空間和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注決策議題的啟動(dòng)、變更與終止，行政系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)、溝通與協(xié)助，議程設(shè)置爭(zhēng)議的解決機(jī)制。

行政決策；議程設(shè)置；法律規(guī)制

傳統(tǒng)行政法學(xué)的方法論在行政決策的研究上存在局限性，靜態(tài)行政行為類型論的研究方式必然將行政決策作為一種事實(shí)行為排除研究視野之外。［1］無(wú)法解釋行政決策的過(guò)程性質(zhì)，無(wú)法將行政決策的內(nèi)部過(guò)程納入行政法學(xué)的研究視野，具有視角狹窄的缺陷。行政決策常表現(xiàn)為多環(huán)節(jié)的線性流程，最終結(jié)果做出之前要經(jīng)過(guò)決策議程設(shè)置、決策目標(biāo)確立、決策方案擬定等不同階段，每個(gè)階段都具有特殊的功能。從行政過(guò)程論的視角對(duì)行政決策內(nèi)部環(huán)節(jié)的觀察并不同于行政學(xué)科，這種觀察不是對(duì)行政權(quán)力運(yùn)作的事實(shí)描述，而是在于揭示行政決策的動(dòng)態(tài)過(guò)程對(duì)于靜態(tài)決策結(jié)果的法律意義。本文選取行政決策的啟動(dòng)階段即行政決策議程設(shè)置作為研究對(duì)象，力圖闡釋行政決策議程設(shè)置的決定因素、規(guī)制意義及思路、規(guī)制缺失及規(guī)制要點(diǎn)。

一、議程設(shè)置的決定因素

行政法學(xué)當(dāng)前對(duì)行政決策的研究集中在特定決策的合法性上，這種研究遺漏了行政決策的前提，即行政決策的議程設(shè)置。應(yīng)當(dāng)關(guān)心的是，誰(shuí)在決策議題的選擇上起決定作用？決策議題選擇的標(biāo)準(zhǔn)是什么？有學(xué)者就此提出：“一般人都把注意力集中在決策過(guò)程本身，而忽略了一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒(méi)有被提上議事日程？任何一個(gè)社會(huì)都面臨著各種各樣的挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財(cái)政資源，也包括人力資源、信息資源、時(shí)間資源和其他資源。換句話說(shuō)，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對(duì)處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍?！保?］一般而言，當(dāng)前政府實(shí)踐中的議程設(shè)置取決于但不限于以下若干因素。

第一，行政機(jī)關(guān)偏好。傳統(tǒng)的行政管理活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)對(duì)于決策議題的選擇完全取決于自身偏好，對(duì)熱衷的決策事項(xiàng)常表現(xiàn)出樂(lè)此不疲。傳統(tǒng)議程設(shè)置中的“關(guān)門模式”即體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)的偏好，議程的提出者即是決策者自己，公眾在議程設(shè)置上缺乏實(shí)質(zhì)影響力，事實(shí)上只有正式議程沒(méi)有公共議程的特征。也有學(xué)者將其稱為行政決策的“管理主義模式”，［3］精英主義色彩濃厚的管理主義決策模式下，治理被簡(jiǎn)化為單向性的管理活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)被認(rèn)為天然的代表了公眾的政策偏好。同時(shí)，為減少政策執(zhí)行障礙并謀求廣泛認(rèn)同，行政機(jī)關(guān)會(huì)運(yùn)用強(qiáng)大的動(dòng)員機(jī)制主動(dòng)的去塑造公眾的政策偏好。特定歷史條件下，管理主義模式的行政決策發(fā)揮了重要作用，不過(guò)，此種模式下，官僚組織結(jié)構(gòu)以金字塔式的層級(jí)性呈現(xiàn)，決策議題及目標(biāo)往往來(lái)自上級(jí)的指示，行政官員的激勵(lì)機(jī)制也是自上而下式的，因此普遍缺乏回應(yīng)公眾需求的動(dòng)力。

第二，公眾持續(xù)壓力。行政機(jī)關(guān)偏好決定決策議程設(shè)置的情況下，行政機(jī)關(guān)及其內(nèi)參壟斷了決策程序的啟動(dòng)權(quán)力。理論上，行政機(jī)關(guān)代表公共利益，實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)則容易偏離公益立場(chǎng)，追求自身的利益。這就需要公眾參與到?jīng)Q策過(guò)程，通過(guò)行動(dòng)表達(dá)利益傾向和政策偏好，決策議題的倡導(dǎo)者通過(guò)陳述事實(shí)、表達(dá)利益主張，逐步擴(kuò)大決策議題的關(guān)注度，將參與決策議程設(shè)置的愿望以壓力形式傳導(dǎo)到行政機(jī)關(guān)。當(dāng)決策議題完成了從少部分人的關(guān)心話題到公共議題的轉(zhuǎn)變，行政機(jī)關(guān)就不得不考慮這些群體的政策偏好，從而修正決策議程設(shè)置。①例如，研究表明，80年代的煤礦事故比現(xiàn)在更普遍、更嚴(yán)重，但當(dāng)時(shí)礦難并沒(méi)有成為一個(gè)公共議題。90年代中后期以來(lái)，礦難成為國(guó)人關(guān)注的焦點(diǎn)之一，主要是因?yàn)榇蟊妭髅綄?duì)它進(jìn)行的廣泛報(bào)導(dǎo)引起了公眾的重視。如公眾普遍關(guān)心的環(huán)境、交通、住房、醫(yī)療、教育、食品安全等問(wèn)題持續(xù)性的存在和演化，可以說(shuō)很大程度上改變了政府純粹以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主線的決策議題設(shè)置，轉(zhuǎn)而兼顧社會(huì)發(fā)展的相關(guān)決策議題。

第三，突發(fā)公共事件。突發(fā)公共事件往往非常快速的引發(fā)輿論的熱議，對(duì)于行政官員來(lái)說(shuō)，選擇回避則面臨著輿論譴責(zé)及政治責(zé)任的雙重壓力，這就迫使行政機(jī)關(guān)進(jìn)行回應(yīng)，及時(shí)調(diào)整決策議程設(shè)置。如SARS事件引起了對(duì)公共衛(wèi)生體制改革的反思，上?！?1.15”火災(zāi)事故導(dǎo)致公安部應(yīng)急性地出臺(tái)了建筑消防安全的專門決策。突發(fā)公共事件往往來(lái)源于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警及處置能力不足，也反應(yīng)了行政機(jī)關(guān)針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)缺乏科學(xué)系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)機(jī)制。行政機(jī)關(guān)往往事后選擇“兵來(lái)將擋，水來(lái)土掩”式的應(yīng)急性策略啟動(dòng)決策議題的設(shè)置，防止危害進(jìn)一步擴(kuò)大。風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的當(dāng)下中國(guó)社會(huì)，頻出不窮地突發(fā)公共事件使得行政機(jī)關(guān)焦頭爛額，也反應(yīng)了行政機(jī)關(guān)在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的行政決策上存在較大的隨意性。顯然，突發(fā)公共事件引發(fā)的應(yīng)急性決策議程設(shè)置并不具備科學(xué)性。

二、法律規(guī)制的意義

“行政的作用在于形成社會(huì)生活、實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的……行政往往必須積極介入社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、交通等各種關(guān)于人民生活的領(lǐng)域?！保?］公共領(lǐng)域的事務(wù)是否需要進(jìn)行決策，行政機(jī)關(guān)最具發(fā)言權(quán)，這保障了行政機(jī)關(guān)能夠創(chuàng)新公共問(wèn)題解決之道，及時(shí)、彈性地應(yīng)對(duì)社會(huì)變遷中的治理困境。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)就公共事務(wù)進(jìn)行決策的議程設(shè)置必須接受法律規(guī)制，從根本上保障行政決策的正當(dāng)性，其意義體現(xiàn)在：

第一，依法確定決策事項(xiàng)范圍?！靶姓块T非常恰當(dāng)?shù)乇徽J(rèn)為是危險(xiǎn)的根源……人民應(yīng)該提防和竭力戒備的，正是這個(gè)部門的冒險(xiǎn)野心。”［5］政府自我職能定位的膨脹傾向往往導(dǎo)致行政決策范圍的不當(dāng)擴(kuò)張，中共十六大把政府職能概括為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共管理、社會(huì)服務(wù)”四個(gè)方面，這雖然體現(xiàn)了政府職能輔助性和有限性的理念，卻仍然缺少清晰而剛性的約束。例如針對(duì)公共領(lǐng)域的治理問(wèn)題，有學(xué)者指出“謠言”是否應(yīng)當(dāng)一概消除和禁絕？房?jī)r(jià)高到什么程度才需要政府干預(yù)？以前我們討論的是“政府應(yīng)當(dāng)管什么”，那么現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)側(cè)重的是“政府不應(yīng)當(dāng)管什么”。［6］議程設(shè)置的規(guī)制就是在啟動(dòng)行政決策之時(shí)，將政府不應(yīng)當(dāng)管的事項(xiàng)排除在外，言下之意也包含不能刻意回避政府應(yīng)當(dāng)管的事項(xiàng)。

第二，保障公眾需求得到回應(yīng)。韋伯指出，研究對(duì)象的建構(gòu)是一個(gè)與價(jià)值關(guān)涉的過(guò)程，研究者的興趣出發(fā)點(diǎn)以及對(duì)什么重要或不重要的觀念，密切影響到主題的選擇、問(wèn)題性質(zhì)的界定、事實(shí)的截取。行政機(jī)關(guān)的議程設(shè)置體現(xiàn)了相似之處，行政機(jī)關(guān)對(duì)于決策議題的選擇自然會(huì)體現(xiàn)出特定的價(jià)值偏好，不過(guò)，這種偏好不能與公眾價(jià)值選擇想去太遠(yuǎn)，否則公眾需求就很難得到及時(shí)回應(yīng)，公眾對(duì)決策過(guò)程就缺乏積極的參與，對(duì)決策結(jié)果也很難實(shí)質(zhì)性的接受。議程設(shè)置的法律規(guī)制通過(guò)設(shè)定行政機(jī)關(guān)回應(yīng)公眾的強(qiáng)制性程序性義務(wù)，保障議程設(shè)置體現(xiàn)公眾價(jià)值選擇。

第三，提升規(guī)制決策的科學(xué)性。議程設(shè)置不僅要重視單項(xiàng)決策議題選擇的科學(xué)性，議題間優(yōu)先次序排列的科學(xué)性同樣不容忽視。隨著行政規(guī)制范圍逐步擴(kuò)大，規(guī)制事務(wù)復(fù)雜化程度逐步提升，產(chǎn)生了有限的行政資源與膨脹的規(guī)制需求之間的矛盾，只有通過(guò)科學(xué)的設(shè)置決策議程來(lái)化解，議題間優(yōu)先次序的排列會(huì)體現(xiàn)出治理問(wèn)題在決策機(jī)關(guān)視野中的輕重緩急，同時(shí)也會(huì)反映決策機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)制事項(xiàng)科學(xué)性的認(rèn)知。議程設(shè)置的法律規(guī)制意在實(shí)現(xiàn)決策議題優(yōu)先次序排列的科學(xué)性，尤其在系統(tǒng)性地風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防上，更應(yīng)體現(xiàn)出行政資源配置的科學(xué)性。在此意義上，超越了就單項(xiàng)議題決策科學(xué)性的認(rèn)識(shí)，有利于克服行政機(jī)關(guān)配置資源的隨意性，從整體上系統(tǒng)性地提升行政決策的科學(xué)性。

第四，避免決策偏離公共利益。理論上，行政人員所具有的專業(yè)知識(shí)是工具理性取向的，他們更關(guān)注行政決策的理性化問(wèn)題。實(shí)踐中，行政過(guò)程往往并非理性泛濫而是嚴(yán)重不足，行政機(jī)關(guān)追求自身獨(dú)特的價(jià)值和目標(biāo)，體現(xiàn)出未理性化的科層制特征。［7］行政部門扮演的遠(yuǎn)不是中立的技術(shù)官僚角色，而是主動(dòng)追求自己利益的“行動(dòng)者”，這就使得行政決策的議題設(shè)置背離了公益性質(zhì)。行政決策議程的法律規(guī)制應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的遴選機(jī)制，對(duì)于明顯偏離公共利益的行政決策，不應(yīng)啟動(dòng)決策程序，不納入決策議程。

三、實(shí)踐中的規(guī)制思路

2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，文件提出要建立健全科學(xué)民主決策機(jī)制，從健全行政決策機(jī)制、完善行政決策程序、建立健全決策跟蹤反饋和責(zé)任追究制度三個(gè)角度做了闡述。2008年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，就完善市縣政府行政決策機(jī)制做了專門規(guī)定，提出了對(duì)重大行政決策的特別要求。2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》重點(diǎn)提出堅(jiān)持依法科學(xué)民主決策，并做了詳細(xì)的要求。中央政府對(duì)于行政決策模式轉(zhuǎn)變的重視，行政體系內(nèi)的考核指標(biāo)變化給予了地方政府明確的激勵(lì)，行政決策的改革已經(jīng)成為共識(shí)，各地競(jìng)相出臺(tái)規(guī)定落實(shí)行政決策合法化、科學(xué)化、民主化的總體要求，較具代表性的是2008年10月實(shí)施的《湖南省行政程序規(guī)定》，湖南省政府以地方政府規(guī)章的形式將重大行政決策納入法規(guī)范體系。除此之外，從2003年開始到2013年，性質(zhì)上屬于內(nèi)部工作規(guī)范的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》，10年間通過(guò)4次修改，逐步完善了規(guī)范行政決策的基本原則和框架性要求，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)應(yīng)將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。

官方出臺(tái)的以上文件體現(xiàn)了對(duì)行政決策明確的規(guī)制思路，通過(guò)細(xì)讀可以總結(jié)出其規(guī)制重點(diǎn)在于：1、通過(guò)公眾參與來(lái)保障行政決策過(guò)程的民主化；2、通過(guò)專家參與來(lái)提升行政決策的科學(xué)性；3、通過(guò)合法性審查來(lái)保障行政決策的形式合法性。不過(guò)，當(dāng)前的規(guī)制設(shè)計(jì)有一個(gè)隱含的前提，即決策議程已經(jīng)確定，對(duì)特定議題的決策過(guò)程重點(diǎn)進(jìn)行法律規(guī)制。易言之，現(xiàn)行的規(guī)制設(shè)計(jì)似乎并不關(guān)心議題是如何進(jìn)入到?jīng)Q策議程中的，規(guī)制設(shè)計(jì)對(duì)決策議題本身并不具有篩選過(guò)濾的功能。這就意味著行政機(jī)關(guān)擁有決定將什么樣的決策議題納入決策議程的裁量權(quán)，且裁量權(quán)缺乏必要的規(guī)制。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者陳新民認(rèn)為：“在行政裁量之情形，行政官署雖在法律中獲得裁量之授權(quán)，可以在達(dá)成法律目的的大前提下，就是否已達(dá)到采行行政措施與否或是如何采行行政措施與否擁有裁量之余地。原則上，前者屬于決定裁量，在立法時(shí)有授權(quán)行政機(jī)關(guān)時(shí)才存在。”［8］本文所稱之行政決策議程設(shè)置的裁量即屬?zèng)Q定裁量。也可稱之為行政機(jī)關(guān)是否就某項(xiàng)事務(wù)做出決策的裁量，探討行政機(jī)關(guān)的決定裁量具有重要意義。

本文認(rèn)為當(dāng)前的規(guī)制思路沒(méi)有重視行政決策的議程設(shè)置，忽略了決策議題進(jìn)入決策議程的問(wèn)題，議程設(shè)置本質(zhì)上仍表現(xiàn)為對(duì)議題選擇的裁量，議題選擇裁量的規(guī)制應(yīng)做到：1、審查議題是否具備了列入決策議程的成熟條件；2、審查議題的選擇是否明顯侵入了別的行政機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力界限以及是否明顯超越了政府的職能定位；3、審查議程設(shè)置是否刻意回避或延宕了急需決策的相關(guān)議題；4、審查在多項(xiàng)決策議題的選擇及優(yōu)先次序排列上是否體現(xiàn)了既見(jiàn)樹木又見(jiàn)森林的規(guī)制科學(xué)性。

四、規(guī)制缺陷的法律問(wèn)題

政府決策是在市場(chǎng)失靈領(lǐng)域的直接干預(yù)，以防止無(wú)效率的資源配置的發(fā)生和確保需要者的公平利用為主要目的。即便是社會(huì)性規(guī)制，也被看成是確保國(guó)民生命安全、防止災(zāi)害、防止公害和環(huán)境保護(hù)等為目的的規(guī)制，都是與對(duì)付經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)生的外部性等市場(chǎng)失靈有關(guān)的決策。［9］公共事務(wù)是否具備了行政干預(yù)的必要，當(dāng)屬行政機(jī)關(guān)考量的范疇。不過(guò)，行政機(jī)關(guān)是否將特定議題納入決策議程、決策與否的考量應(yīng)當(dāng)建立在公共事務(wù)的客觀需求上。違背客觀需求且缺少法律規(guī)制的議程設(shè)置，將會(huì)消極影響行政決策民主化、科學(xué)化、合法化的實(shí)現(xiàn)，帶來(lái)諸多法律問(wèn)題。

第一，決策正當(dāng)性缺失。行政過(guò)程政治化面對(duì)的根本性問(wèn)題是正當(dāng)性問(wèn)題，即非民選的行政機(jī)關(guān)如何能夠獲得社會(huì)成員的忠誠(chéng)和支持。針對(duì)決策過(guò)程中的裁量，一般的解決方案是引入公眾參與環(huán)節(jié)，向行政決策過(guò)程中注入民主化的因素。當(dāng)前實(shí)踐中，公眾參與一般為決策過(guò)程中的參與，通過(guò)參與表達(dá)利益及政策偏好。從邏輯上講，行政決策程序中引入公眾參與是讓公眾參與到已經(jīng)啟動(dòng)的決策過(guò)程，如果行政機(jī)關(guān)就重要議題事項(xiàng)刻意規(guī)避，根本不啟動(dòng)行政決策程序，公眾參與到?jīng)Q策程序中的權(quán)利就無(wú)法得到保障。事實(shí)上，當(dāng)反映特定利益的公眾壓力沒(méi)有達(dá)到足夠大的程度，該利益就難以得到社會(huì)公眾的普遍性支持，壓力也不能及時(shí)傳遞到行政機(jī)關(guān)，影響決策議程設(shè)置的可能性就不大。不言而喻，行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)乃至壟斷決策議程設(shè)置具有明顯傾向，即向上負(fù)責(zé)、回避焦點(diǎn)、政績(jī)導(dǎo)向等，②為了追求效果明顯的“政績(jī)”，不少地方熱衷于形象工程，行政決策的議題設(shè)定不根據(jù)社會(huì)需求及客觀條件的實(shí)際狀況，從而造成決策失誤、失敗、浪費(fèi)等現(xiàn)象。難以真正代表公共利益，不能及時(shí)回應(yīng)公眾迫切的需求，議程設(shè)置缺乏正當(dāng)性。議程設(shè)置正當(dāng)性還在于對(duì)決策事實(shí)信息的準(zhǔn)確把握，并據(jù)此科學(xué)地安排議題的優(yōu)先次序。決策事實(shí)信息則包含分布在公眾中的復(fù)雜信息和多元利益，缺乏有效的公眾參與，加之行政機(jī)關(guān)自主調(diào)查的局限，決策事實(shí)信息就不能準(zhǔn)確掌握，議程設(shè)置的正當(dāng)性也會(huì)因此減弱。就此而言，相對(duì)于特定事項(xiàng)決策過(guò)程的開放，議程設(shè)置上的開放則意味著從源頭上導(dǎo)入正當(dāng)性。

第二，議題選擇的隨意性。

1.啟動(dòng)的隨意性。行政決策議程設(shè)置中對(duì)議題的選擇往往不存在嚴(yán)格的限制標(biāo)準(zhǔn)，且缺乏相應(yīng)啟動(dòng)程序的規(guī)制。實(shí)踐中則存在決策“拍腦袋”的現(xiàn)象，議題選擇及議程設(shè)置服從長(zhǎng)官意志，缺乏對(duì)行政決策必要性及可行性的調(diào)查論證。例如實(shí)踐中，地方政府奉行保護(hù)主義出臺(tái)限制特定商品流通和消費(fèi)的專項(xiàng)決策，就是干預(yù)了本可以由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的事務(wù)。

2.超越事權(quán)范圍。決策議題選擇的隨意性有時(shí)也表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)超越事權(quán)范圍進(jìn)行議程設(shè)置的決定裁量。例如甲機(jī)關(guān)行使了本應(yīng)該由乙機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，這就屬于屬于違法的決定裁量，體現(xiàn)了決策議題選擇的隨意性。

3.變更終止的隨意性。議題選擇的隨意性極易招致決策事項(xiàng)變更及終止的隨意性，且變更和終止缺乏必要的程序規(guī)制。例如政府基于自身偏好，在招商引資的過(guò)程中引入具有負(fù)外部性的企業(yè)項(xiàng)目，并給予企業(yè)相應(yīng)承諾，企業(yè)基于對(duì)行政機(jī)關(guān)的信賴，事先做了較大的財(cái)產(chǎn)性投入。項(xiàng)目履行法律程序的過(guò)程中由于受到公眾廣泛抵制而不了了之，最終造成了雙輸?shù)慕Y(jié)果。③如近年來(lái)各地頻發(fā)的重污染項(xiàng)目選址問(wèn)題，項(xiàng)目遭到抵制最終不得不放棄的結(jié)局，反映了決策議程設(shè)置、變更隨意的客觀現(xiàn)實(shí)。變更終止的隨意性往往造成重大損失，也間接強(qiáng)化了公眾通過(guò)程序外抗議來(lái)解決問(wèn)題的思路。

第三，決策遲延及不作為。行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的被動(dòng)不同，需要主動(dòng)去迎接挑戰(zhàn)，承擔(dān)形塑社會(huì)的重要任務(wù)。由于資源有限，行政機(jī)關(guān)須基于效能原則行動(dòng)，靈活性回應(yīng)社會(huì)需求，這就決定了行政機(jī)關(guān)在決策議程設(shè)置上要享有裁量余地，裁量權(quán)的天然屬性決定了其被濫用的可能。行政機(jī)關(guān)迫于各種原因回避特定決策事項(xiàng)，如其決策面臨著執(zhí)行上位法的任務(wù)，不將其列入決策議程就構(gòu)成不作為。同樣，雖無(wú)執(zhí)行上位法的明確義務(wù)，當(dāng)面對(duì)緊迫性的公眾需求，行政機(jī)關(guān)采取回避拖延態(tài)度視而不見(jiàn)，實(shí)質(zhì)上也構(gòu)成了不作為。議程設(shè)置缺乏法律規(guī)制，行政機(jī)關(guān)的違法行為就會(huì)被放任。通常情況下，公眾的關(guān)注點(diǎn)集中在已進(jìn)入決策議程的事項(xiàng)，對(duì)于如何進(jìn)入決策議程則缺少重視，缺少此環(huán)節(jié)的法律規(guī)制，決策正當(dāng)性就無(wú)法滿足。

第四，決策預(yù)見(jiàn)缺乏科學(xué)性?？茖W(xué)決策除應(yīng)體現(xiàn)在目標(biāo)設(shè)定、手段選擇、決策結(jié)果上之外，議題設(shè)置也關(guān)乎決策的科學(xué)性。行政機(jī)關(guān)面臨“決策于未知”的不確定環(huán)境，承擔(dān)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的重要任務(wù)，這就決定了議程設(shè)置應(yīng)體現(xiàn)預(yù)防性。在面對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，行政決策的議題設(shè)置不能“亡羊補(bǔ)牢”的被動(dòng)追隨突發(fā)事件造就的議題選項(xiàng)，其布局謀劃應(yīng)起到“雷達(dá)預(yù)警”式的主動(dòng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)功能。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的議題設(shè)定，不僅僅是純粹的科學(xué)問(wèn)題，也有倫理和價(jià)值因素交織其中，對(duì)于科學(xué)上存在較大爭(zhēng)議且可能引發(fā)嚴(yán)重?fù)p害的領(lǐng)域，應(yīng)增強(qiáng)回應(yīng)公眾安全需求的能力。政府大量的風(fēng)險(xiǎn)防控措施是基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則所做出，這種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則會(huì)突破規(guī)制措施所謂成本效益的分析模式，往往以較大的投入去預(yù)防出現(xiàn)概率也許并不大的風(fēng)險(xiǎn)。所以，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制需要行政機(jī)關(guān)主動(dòng)布局，積極應(yīng)對(duì)可能的風(fēng)險(xiǎn)。行政機(jī)關(guān)決策議程設(shè)置與否、反應(yīng)時(shí)間快慢、優(yōu)先次序等都會(huì)體現(xiàn)為決策預(yù)見(jiàn)的科學(xué)性，議程設(shè)置缺乏法律規(guī)制，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，則決策缺乏科學(xué)性，影響到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防能力的形成，因此具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

五、議程設(shè)置的規(guī)制要點(diǎn)

行政決策的議程設(shè)置應(yīng)綜合考慮其影響因素，即行政機(jī)關(guān)的裁量空間、公眾的真實(shí)需求、系統(tǒng)性地預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)審慎地做出議題選擇。同時(shí)，議程設(shè)置的法律規(guī)制應(yīng)關(guān)注以下要點(diǎn)。

第一，決策議題的啟動(dòng)與變更終止。行政決策正當(dāng)性在于民主化因素的導(dǎo)入，且這種導(dǎo)入應(yīng)自議程設(shè)置開始。行政機(jī)關(guān)對(duì)議程設(shè)置的壟斷則從本源上稀釋了提升行政決策過(guò)程民主化程度的努力。對(duì)公眾而言，參與議題設(shè)置的權(quán)利往往較參與既定決策討論的權(quán)利更為重要，這樣才能使公眾在治理過(guò)程中掌握主動(dòng)權(quán)而非處于被動(dòng)咨詢的地位。行政決策議題的設(shè)置應(yīng)重點(diǎn)在三個(gè)方面做出規(guī)制：1、決策議題啟動(dòng)權(quán)的提出。議題設(shè)置的啟動(dòng)權(quán)應(yīng)破除行政機(jī)關(guān)的壟斷，保障公眾實(shí)質(zhì)性的參與議題設(shè)置的權(quán)利，從源頭上將反映公眾價(jià)值偏好的決策議題輸送到?jīng)Q策過(guò)程。督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)與社會(huì)互動(dòng)，回應(yīng)社會(huì)需求，削減行政決策精英主義的外在印象。2、決策議題建議的信息公開。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)將所收集的決策議題設(shè)置的信息公開，打破行政機(jī)關(guān)與公眾之間決策信息享有的不均衡，壓縮行政機(jī)關(guān)刻意回避相關(guān)決策議題的可能性。同時(shí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)就決策議題的選擇正當(dāng)性及優(yōu)先次序排列的科學(xué)性說(shuō)明遴選標(biāo)準(zhǔn)和選擇理由，且應(yīng)及時(shí)回應(yīng)包括專家在內(nèi)的公眾對(duì)決策議題設(shè)置的疑問(wèn)。3、明確決策議題變更終止的限制條件與法律責(zé)任。決策議題變更終止的隨意性必然面臨公眾可接受性的挑戰(zhàn)，明確決策議題變更終止的限制性條件及法律責(zé)任對(duì)于行政機(jī)關(guān)事前審慎對(duì)待決策議題設(shè)置具有約束作用。

第二，行政系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)、溝通與協(xié)助。行政對(duì)外希望其決策為公眾所接受，對(duì)內(nèi)則必須講求協(xié)調(diào)、溝通與協(xié)助。就組織構(gòu)造和運(yùn)作而言，行政在本質(zhì)上具有整體性，運(yùn)作過(guò)程中更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)精神。行政代表國(guó)家追求公共利益，其各項(xiàng)舉措均是代表國(guó)家，行政機(jī)關(guān)及各部門間只有通力配合才能圓滿完成行政任務(wù)。行政事務(wù)的日趨復(fù)雜使得同一規(guī)制事項(xiàng)可能涉及多個(gè)行政部門職能，在實(shí)際的行政管理實(shí)踐中存在分塊和分段管理的現(xiàn)象。行政機(jī)關(guān)就決策議題是否納入決策議程時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮可能的職能交叉和沖突，做好事前的溝通和協(xié)調(diào)，行政決策的程序規(guī)制應(yīng)當(dāng)為行政系統(tǒng)內(nèi)部提供相應(yīng)的交涉機(jī)制，防止事后可能出現(xiàn)的決策爭(zhēng)議或決策擱淺。上海11.15火災(zāi)事件發(fā)生后，公安部為加強(qiáng)消防監(jiān)管，做出了逐步淘汰特定保溫材料在建筑中使用的專項(xiàng)行政決策，但短期內(nèi)材料的替代品難以尋找，也會(huì)導(dǎo)致建筑成本增加，此舉引發(fā)了建設(shè)部基于“節(jié)能減排”規(guī)制目標(biāo)對(duì)該決策的反對(duì)，最后導(dǎo)致決策失敗的結(jié)果。行政機(jī)關(guān)在考慮議程設(shè)置的時(shí)候，應(yīng)與相關(guān)的職能部門通過(guò)交涉機(jī)制取得關(guān)于議題的規(guī)制共識(shí)。如可能導(dǎo)致規(guī)制決策沖突，還要通過(guò)相應(yīng)沖突解決機(jī)制厘清規(guī)制權(quán)限。

第三，決策議題設(shè)置爭(zhēng)議解決機(jī)制。決策實(shí)踐中，公眾所代表的民主和專家所代表的科學(xué)間常存在緊張的對(duì)立，議程設(shè)置常因此擱置。決策程序中，專家被認(rèn)為是技術(shù)精英，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的專家在知識(shí)和信息上都有著自己的優(yōu)勢(shì)，可以更好的整合信息和技術(shù)資源，行政機(jī)關(guān)外部的專家可以對(duì)政策細(xì)節(jié)、成本、技術(shù)可行性等在內(nèi)的問(wèn)題考量，憑借專業(yè)的敏感和創(chuàng)造力對(duì)決策事項(xiàng)做整體上的判斷。同樣的是，公眾的利益訴求帶來(lái)的壓力在決策形成中也發(fā)揮著重要的作用，公眾對(duì)火災(zāi)、禽流感、食品安全等公共事件的關(guān)注，都可能改變議程設(shè)置中資源配置和優(yōu)先次序的選擇。公眾缺乏專家所具備的專業(yè)知識(shí)，他們對(duì)決策事項(xiàng)的判斷往往依據(jù)常識(shí)及生活經(jīng)驗(yàn)，“他們傾向于去高估一些出現(xiàn)概率較低的風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)一些出現(xiàn)概率較高的風(fēng)險(xiǎn)視而不見(jiàn)。”［10］如關(guān)于PX項(xiàng)目的安全性認(rèn)知上，公眾和專家之間各持己見(jiàn)、針鋒相對(duì)，項(xiàng)目決策往往因此擱淺。為此，行政決策的議題設(shè)置總體上應(yīng)“采取一種程序主義的進(jìn)路，確保行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)下科學(xué)知識(shí)和不同社會(huì)群體的需求進(jìn)行充分的考量，進(jìn)而審慎的做出決定?！保?1］在價(jià)值選擇領(lǐng)域，公眾參與能促進(jìn)正當(dāng)性。技術(shù)事實(shí)領(lǐng)域，專家理性能促進(jìn)決策理性。兩者各司其職，沖突方有可能化解。雖然這種程序主義進(jìn)路不會(huì)一勞永逸的解決議程設(shè)置中糾纏在一起的事實(shí)和價(jià)值問(wèn)題，但卻能夠提供一個(gè)對(duì)具體決策議題進(jìn)行情景化觀察的機(jī)會(huì)，對(duì)具體的價(jià)值和事實(shí)因素進(jìn)行分析，這便是爭(zhēng)議解決的總體方向。

［1］戴建華.作為過(guò)程的行政決策載［J］.政法論壇，2012，（1）.

［2］王紹光.中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2006，（5）.

［3］王錫鋅.我國(guó)行政決策模式之轉(zhuǎn)型——從管理主義模式到參與式治理模式［J］.法商研究，2010，（5）.

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［5］［美］漢密爾頓等.聯(lián)邦黨人文集，程逢如等譯［M］.北京：商務(wù)印書館，1980.

［6］何海波.行政法治，我們還有多遠(yuǎn)？［J］.政法論壇，2013，（6）.

［7］王錫鋅，章永樂(lè).專家、大眾與知識(shí)的運(yùn)用——行政規(guī)則制定過(guò)程的一個(gè)分析框架［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2003，（3）.

［8］陳新民.德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論（下冊(cè)）［M］.山東：山東人民出版社，2001.

［9］陳富良.放松規(guī)制與強(qiáng)化規(guī)制［M］.上海：上海三聯(lián)書店，2001.

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［11］趙鵬.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的自由與安全——風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的興起及其對(duì)傳統(tǒng)行政法學(xué)原理的挑戰(zhàn)［J］.交大法學(xué)，2011，（2）.

（責(zé)任編輯 李保林）

D63-31

A

1671-0681（2014）05-0076-04

梁存寧（1979-），男，安徽宿州人，華東政法大學(xué)博士生，上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)講師。

2014-03-16

*本論文是方盛舉教授主持的云南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大招標(biāo)項(xiàng)目《深化云南省行政管理體制改革研究》的成果之一，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為ZD201207。