方盛舉

（云南大學民族政治與邊疆治理研究院，云南昆明，650091）

我國省級政府公共治理效能建設(shè)的路徑*

方盛舉

（云南大學民族政治與邊疆治理研究院，云南昆明，650091）

政府公共治理效能是一個內(nèi)涵比政府效能要豐富得多的概念，這決定了政府公共治理效能建設(shè)比政府效能建設(shè)更為復雜。我們以省級政府作為考察對象，系統(tǒng)地研究和規(guī)劃了省級政府公共治理效能建設(shè)的路徑：政府公共治理能力建設(shè)、政府績效管理制度建設(shè)、政府公共治理模式建設(shè)等。

省級政府；公共治理；效能建設(shè)

省級政府公共治理是指省級政府通過發(fā)揮主導性作用，借助一定的手段和方式把市場力量、社會自組織力量和公共權(quán)威力量進行科學配置、合理組合，使他們在有機協(xié)作中，充分發(fā)揮各自在解決地方公共問題中的作用的過程。如果說省級政府效能是政府系統(tǒng)在從事公共事務(wù)管理中所體現(xiàn)出來的對職能目標和方向的把握能力，對公共事務(wù)的管理能力，以及管理活動所產(chǎn)生的效率的總和，那么，省級政府公共治理效能就是省級政府在有機整合市場力量、社會自組織力量和公共權(quán)威力量合作治理公共事務(wù)過程中所具有的效能。政府公共治理效能是政府在公共治理格局中所具有的效能。在傳統(tǒng)政府管理格局下，政府效能只是指政府開發(fā)和運用公共權(quán)威來實現(xiàn)職能目標的效能。在公共治理格局下，政府效能不僅包括政府充分開發(fā)和運用公共權(quán)威力量的效能，而且還包括政府充分開發(fā)和運用市場力量和社會力量的效能。

“有效的政府——而不是小政府——是經(jīng)濟和社會發(fā)展的關(guān)鍵”。公共治理效能是現(xiàn)代政府最核心的價值追求，它不會自發(fā)生成，而是一個長期的自覺的建設(shè)過程。地方政治生態(tài)的特殊性對省級政府公共治理效能的生成有很大影響，所以省級政府必須在尊重地方政治生態(tài)客觀實際的基礎(chǔ)上，以頂層設(shè)計的思路來規(guī)劃省級政府公共治理效能的建設(shè)路徑。

一、省級政府公共治理能力建設(shè)

政府公共治理效能包括兩個核心構(gòu)件：政府能力和政府效率。政府能力是從靜態(tài)角度描述政府所具有的功能性力量和能量，而政府效率是從動態(tài)角度描述政府活動的有效性即政府投入與產(chǎn)出之比。既然政府能力是政府公共治理效能的構(gòu)成要件，那么加強政府能力建設(shè)，會直接導致政府公共治理效能的發(fā)展。

政府能力是權(quán)力、權(quán)威、財力、信息、人力、制度、文化等資源要素經(jīng)過合理組合、科學配置后形成的具有強大認知功能和改造功能的能量和力量。政府資源是政府能力的支撐要素和直接來源，政府所掌控的上述資源越多，就意味著政府的能力可能就越強。政府對上述資源進行組合和配置的方式越科學合理，則政府能力就越強。所以，政府能力建設(shè)涉及兩個有機聯(lián)系的環(huán)節(jié)，一是政府資源的獲取，二是政府資源的組合和配置。只有做好兩個環(huán)節(jié)的工作，政府能力建設(shè)才會有成效。

我國省級政府公共治理能力建設(shè)主要從以下方面著手：

第一，省級政府的權(quán)威性建設(shè)。權(quán)威資源是政府能力的支撐要素，有能力的政府應(yīng)該是有權(quán)威的政府。政府權(quán)威主要來自四個方面：一是政府的合法性，即政府是通過民主選舉和法定授權(quán)產(chǎn)生的；二是政府政策的科學性，即政府制定的公共政策既能代表社會公眾的根本利益，又能有效解決社會公共問題；三是政府的服務(wù)性，即政府能夠真誠地為社會公眾負責，能夠為公眾提供周到的服務(wù)，具有求實和誠信的作風；四是政府的廉潔性，即一個廉潔的政府才會贏得公眾的認同和支持，也才會有權(quán)威。相應(yīng)地，要鞏固和發(fā)展省級政府的權(quán)威，就要做到：一是必須建立健全科學的決策體制，保證政策性決策和一般事務(wù)性決策的科學化。決策失誤，特別是重大決策失誤對政府的權(quán)威性沖擊很大。避免決策失誤的最有效的辦法就是建立健全科學的決策體制，真正實現(xiàn)省級政府決策的民主化、科學化；二是要把政府建設(shè)成為服務(wù)型政府、責任政府、廉潔務(wù)實型政府和誠信政府。服務(wù)型政府要求政府秉承“公眾至上”的理念，把工作重心放在為社會公眾提供周到服務(wù)。責任政府要求政府把“必須為一切行政行為和職務(wù)行為負責”的責任理念轉(zhuǎn)換成完善的責任追究制度，督促政府機關(guān)及其工作人員改善工作方式和作風。廉潔務(wù)實型政府要求政府及其工作人員以求實效、辦實事、清正廉潔為基本行為準則，政府相應(yīng)地建立了嚴格的監(jiān)督機制和考評機制，并有效保證政府機關(guān)及工作人員的清正廉潔和務(wù)實。誠信政府要求政府及其工作人員必須是社會中誠信的楷模；三是省級政府從領(lǐng)導者到普通工作人員都必須具有公共關(guān)系意識和公共關(guān)系基本技巧，并且政府機關(guān)要把公共關(guān)系工作作為一項基本職責，通過系統(tǒng)的公共關(guān)系實務(wù)活動，有效地與社會公眾進行雙向交流和溝通，以在公眾中樹立政府良好形象。

第二，省級政府的制度化建設(shè)?！爸贫染褪欠€(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式?！薄爸贫然墙M織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進程?！敝贫仁侵握芰Φ馁Y源要素。政府的制度化建設(shè)能夠從以下方面提升政府能力：一是制度化建設(shè)擴展了政府的管理方式，增強了政府的調(diào)控能力；二是制度化建設(shè)強化了政府行為的規(guī)范性、廉潔性，有利于增強政府的感召力；三是制度化建設(shè)使政府工作有了可預期性，有利于增強政府的凝聚力；四是政府的制度化建設(shè)能夠產(chǎn)生公正、有序和高效，有利于增強政府的公信力。亨廷頓曾指出“制度化程度低下的政府不僅僅是個弱政府，而且還是一個壞政府?！笨梢?，只有通過制度化建設(shè)，提高政府的制度化程度，政府才可能變成一個強政府和一個好政府。對于我國省級政府來說，制度建設(shè)的重點在于：一是建立政府績效評價制度，解決當前政府工作缺乏動力的問題；二是建立行政問責制度，解決當前政府工作缺乏壓力的問題；三是健全政府領(lǐng)導制度，解決當前政府工作中領(lǐng)導力不足的問題；四是完善公務(wù)員制度，解決當前省級政府人力資源能力不足的問題；五是建立崗位責任制、首問責任制、限時辦結(jié)制等制度，解決當前省級政府工作作風不良問題。

第三，省級政府人力資源能力建設(shè)。世界銀行的發(fā)展報告指出：“無論是制定政策，提供服務(wù)還是管理合同，有效政府的生命力都在于公務(wù)員的精明強干和積極主動?！闭肆Y源能力建設(shè)是提高政府能力最有效的方式和途徑：首先，人是有無窮的創(chuàng)造性潛力的，當其潛力得以有效開發(fā)和利用會釋放巨大能量，創(chuàng)造工作奇跡；其次，政府人力資源能力建設(shè)可以擴展政府工作人員的思維視野，轉(zhuǎn)換思想觀念，提高知識和技能水平，增加經(jīng)驗積累，增長智慧，培養(yǎng)良好的道德品性等，這些素質(zhì)和能力的改善將促進政府能力提高。省級政府人力資源能力建設(shè)的有效途徑有以下幾方面：抓好《公務(wù)員法》的貫徹實施；優(yōu)化公務(wù)員隊伍的學歷結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)；加大公務(wù)員培訓力度；擴大公務(wù)員交流范圍；省級政府部門的公務(wù)員應(yīng)該以考試選拔方式從基層挑選、經(jīng)過嚴格鍛煉的公務(wù)員等等。

第四，加快推進電子政府建設(shè)。電子政府是指各級政府通過綜合運用計算機技術(shù)、通訊技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)構(gòu)建一個不受時空限制的、便于信息處理的政務(wù)平臺，并以這個電子政務(wù)平臺為基礎(chǔ)來從事公共管理和公共服務(wù)。電子政府建設(shè)是政府能力建設(shè)的重要措施，這是因為政府建設(shè)使政府信息處理能力成百上千倍遞增。信息資源是政府能力的支撐要素。信息資源從兩個層面影響政府能力：一是政府擁有的信息量越大，則政府能力就越強。二是政府對信息的處理速度越高，則政府能力就越強。在傳統(tǒng)社會，政府增強自己能力的主要舉措就是對信息資源實施嚴格控制。而在信息化社會，信息資源已經(jīng)逐步社會化和公開化，政府越來越不可能通過嚴格控制信息資源來強化自身能力。政府只能借助于提高信息處理的速度來強化自己的能力。當政府對信息資源收集、加工、傳輸、存儲、利用等處理環(huán)節(jié)都擁有較高的水平，政府能力相應(yīng)也就得到提高。我國省級電子政府的建設(shè)，既是提高省級政府能力的有效方式，也是縮小政府間“數(shù)字鴻溝”的重要舉措，還是實現(xiàn)落后省區(qū)跨越式發(fā)展的最佳契機。要做好這項工作：一是省級政府各級領(lǐng)導者及其普通工作人員必須提高電子政府建設(shè)重要性的認識。目前，這種認識不到位是制約電子政府建設(shè)的最大的瓶頸；二是省級政府應(yīng)該加快對公務(wù)員信息知識和運用信息工具技能的培訓。目前，省級政府中有1/3左右的公務(wù)員沒有計算機操作和網(wǎng)絡(luò)運用技能。這不適應(yīng)電子政府發(fā)展的要求，要采取強化培訓、競爭上崗等措施來解決這個問題；三是在電子化政府建設(shè)過程中，必須輔之以政府體制的變革和調(diào)整，對政府以往的職能配置、組織結(jié)構(gòu)、行政流程進行重新調(diào)整，以使政府體制適應(yīng)電子政府建設(shè)和發(fā)展的需要。

第五，財力資源保障能力建設(shè)。保障地方經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和稅收的穩(wěn)定增長需要財力資源作保障。財力資源是政府能力的支撐要素，這是因為：財力資源是政府一切活動的物質(zhì)基礎(chǔ)，沒有一定的財力資源作保障，政府自身的運轉(zhuǎn)都難以維持，更不用說為社會提供量多質(zhì)好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；財力資源是政府實現(xiàn)政治統(tǒng)治和政治管理意圖，調(diào)控和平衡政治關(guān)系，維護政治穩(wěn)定的主要手段，這種資源短缺就會導致政治關(guān)系惡化，甚至導致政治危機或政治動蕩；財力資源是政府調(diào)控經(jīng)濟的主要手段。市場經(jīng)濟的良性運行離不開政府的宏觀調(diào)控，政府宏觀調(diào)控手段主要是財政政策、稅收政策和金融政策。沒有足夠的財力資源作后盾，進行合理投放，宏觀調(diào)控目標不可能實現(xiàn)。稅收收入是政府財力資源的主要來源，保證政府稅收的穩(wěn)定增長是政府能力建設(shè)的重要措施，而保障政府稅收穩(wěn)定增長主要靠兩項措施：一是經(jīng)濟的持續(xù)、快速、健康發(fā)展，二是改革和完善現(xiàn)行稅制。政府能力既是經(jīng)濟發(fā)展的原因，又是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，所以要運用政府現(xiàn)有能力加強對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控力度，保證經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展，稅收增加將進一步強化政府能力，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與政府能力提高之間的良性互動。對省級政府而言，有效增加財政收入，不僅要處理好經(jīng)濟發(fā)展與加強稅收征收之間的關(guān)系，而且要重點發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和放手發(fā)展非公經(jīng)濟，這是迅速提高省級政府稅收收入的有效途徑。

二、省級政府績效管理制度建設(shè)

政府績效管理，就是運用科學的方法、標準和程序，對政府機關(guān)的業(yè)績、成就和實際工作做出盡可能準確的評價，在此基礎(chǔ)上對政府績效進行改善和提高。府績效管理是一種“融入多種判斷價值的工具模式”，它是“改進公共組織和公共項目生產(chǎn)力(productivity)、質(zhì)量(quality)、時效性(timeliness)、回應(yīng)性(responsiveness)以及效益(effectiveness)的綜合系統(tǒng)?！笨梢?，政府績效管理涉及這樣幾個內(nèi)容及環(huán)節(jié)：政府績效評估標準的確立、政府績效評估方法和程序的設(shè)計、政府績效評估的實施、政府績效評估結(jié)果的分析、依評估結(jié)果提出改進政府工作的方案等。當我們把政府績效評估的內(nèi)容及相關(guān)環(huán)節(jié)以制度規(guī)范的形式明確固定下來，作為一種模式化的管理工具，并遵照實施，這便是政府績效管理制度。

政府績效管理理論是新公共管理運動的重要理論成果，它把通行于私營部門的績效管理方案，結(jié)合政府的實際加以改造而形成提高政府績效水平的管理工具。從西方發(fā)達國家政府績效管理實踐來看，政府績效管理獲得了巨大成功。首先，政府績效管理所形成的激勵機制，在很大程度上會激發(fā)出政府的活力，這對改變官僚制體制固有的僵化、低效、推諉扯皮、辦事程序繁瑣等弊病具有積極意義；其次，政府績效管理形成的評價反饋機制，使政府從評價中能夠清楚地認識到管理制度、政策、具體工作等存在的弊端和不足，從而使政府改革制度、改進政策、改進工作方式等提供了有針對性的現(xiàn)實依據(jù)，這將有效提高政府公共治理效能；再次，政府績效管理形成的監(jiān)督機制，將促進政府及工作人員依法行政，提高了政府行為的規(guī)范性。政府績效管理中的績效評估過程，就是對政府工作進行監(jiān)督的過程，監(jiān)督的力量會轉(zhuǎn)化為工作的壓力，促使政府及工作人員行為更加規(guī)范，更加符合法律的要求和制度的規(guī)定。

既然政府績效管理制度是提高政府公共治理效能的重要方法，那么，對我國省級政府來說，要實現(xiàn)公共治理效能發(fā)展，必須建立健全專門針對省級政府的績效管理制度。要以政府績效管理制度建設(shè)為推動力，切實改善我國省級政府公共治理效能。

1.選擇和發(fā)展合適的評估主體

評估主體是評估活動的實施者。不同的評估主體，由于其身份不同，所扮演的角色不同，往往在評估活動中會有自己的長處，相應(yīng)地也會有短處，如政府部門的自我評估，長處是測度信息的收集很便捷，但短處是不可能產(chǎn)生一個客觀公正的結(jié)果；獨立的第三方評估，長處是一般都會秉承客觀公正的原則進行，但短處是對政府工作的關(guān)鍵點很難掌握，特別是很難獲取全面有效的測度信息；若由目標群體評估，長處是會提高政府的回應(yīng)性，但短處是評估過程容易被誘導，從而產(chǎn)生偏差。所以，省級政府績效評估，首要的是要解決好評估主體的選擇和建設(shè)問題，這樣才可能產(chǎn)生一個既客觀公正，又科學可行的結(jié)果。

結(jié)合當代我國政治發(fā)展的大趨勢來分析，我們認為省級政府績效評估的主體可以有兩種選擇：一是省級地方人大常委會的專門委員會中可以增設(shè)一個政府績效評估與監(jiān)督委員會，專門對同級政府及其組成部門進行各種類型的績效評估；二是省級人民政協(xié)，可以設(shè)立一個政府績效評估與監(jiān)督機構(gòu)，專門負責對省級政府及其組成部門進行績效評估工作。

省級地方人大作為政府績效評估主體，其依據(jù)和優(yōu)勢在于：省級地方人大承擔著憲法賦予的監(jiān)督政府的功能，但由于人大的監(jiān)督體系和機制建設(shè)不力，長期以來，人大對政府的監(jiān)督功能沒有履行到位。在省級人大中建立政府績效評估與監(jiān)督委員會，履行績效評估與監(jiān)督職責，是堅持和完善人民代表大會制度的一個具有重大意義的舉措。省級人大具有地方最高國家權(quán)力機關(guān)的法定地位，所以其對政府及其組成部門進行績效評估與監(jiān)督，有條件、有權(quán)力整合各種評估與監(jiān)督資源，并能克服政府自我評估、獨立的第三方評估和目標群體評估的缺點，而把三者具有的優(yōu)點發(fā)揮到最佳。

省級人民政協(xié)作為政府績效評估主體，其實也有法定依據(jù)：我國憲法規(guī)定，人民政協(xié)履行著參政議政、政治協(xié)商、民主監(jiān)督的職責。履行民主監(jiān)督職責，需要擴展和建構(gòu)有效的平臺和機制。在省級人民政協(xié)中設(shè)立政府績效評估與監(jiān)督機構(gòu)，開展政府績效評估工作，就是一個比較理想的選擇。人民政協(xié)具有獨特的優(yōu)勢，政協(xié)委員中大都為各界各領(lǐng)域的政治精英、經(jīng)濟精英、知識精英，對各專業(yè)領(lǐng)域情況較熟悉，所以能夠提供的評估主題、評估智慧、評估信息都較為豐富。由于人民政協(xié)獨特的地位，還可以與獨立的第三方（如獨立的智囊機構(gòu)）進行合作。

2.建構(gòu)多維度的評估體系

省級政府績效評估是一個綜合性的概念，它涵蓋的內(nèi)容很豐富。從效能評估方面說，有政策效能評估、體制效能評估、行為效能評估；從評價維度來說有政府管理的經(jīng)濟性評估、政府管理效率評估、政府管理效益評估等；從評估客體來說有政府綜合績效評估、政府財政績效評估、政府政策績效評估、機關(guān)效能評估、機關(guān)作風滿意度評估、官員政績評估、公民政治參與績效評估等。政府績效評估只不過是上述各項評估的一個總稱而已。

在政府績效評估中，往往是評估目的決定著評估類型的選擇，如我們想了解政府某職能部門的績效狀況，我們就可以選擇機關(guān)效能評估；我們想了解政府官員的政績狀況，那我們就可以選擇官員政績評估；我們想了解政府的公共投入與產(chǎn)出狀況，那我們就選擇政府財政績效評估。由于評估的目的不一樣和選擇的評估類型不一樣，必然導致評估的側(cè)重點不一樣，以及評估的指標體系的差異。為此，我們要加強省級政府績效評估指標體系的建設(shè)，根據(jù)評估實踐的需要和不同的目的來設(shè)計和建立不同的評估指標體系，并經(jīng)過反復的實踐檢驗，不斷完善各種評估指標體系，使不同類型的評估指標體系逐步科學化、規(guī)范化，以滿足省級政府績效評估實踐的需要。

3.建設(shè)完備的測度信息采集系統(tǒng)

測度信息就是政府績效評估指標體系所規(guī)定和要求的統(tǒng)計數(shù)據(jù)或調(diào)查數(shù)據(jù)等。當政府績效評估指標體系確立后，測度信息的獲取就成為整個績效評估的重點和難點，它是政府績效評估中工作量最大，過程最復雜的環(huán)節(jié)。是否能夠以較為經(jīng)濟的辦法來獲取全面、及時、準確和適用的測度信息，直接決定著政府績效評估的客觀性、公正性和科學性。根據(jù)信息管理理論與經(jīng)驗，要以最節(jié)約的方法獲取全面、及時、準確、適用的信息，必須建立健全測度信息采集系統(tǒng)。這個系統(tǒng)包括：

信息采集計劃。即省級政府績效評估主體根據(jù)績效評估指標體系的要求，制定一個完整的信息收集計劃，作為信息收集的“路線圖”。

信息采集機構(gòu)及人員。即省級政府績效評估中，必須明確規(guī)定由那些機構(gòu)或人員分工負責采集測度信息。

信息采集對象。即根據(jù)省級政府績效評估指標體系的要求，確定測度信息的出處和提供部門。如有些指標的信息必須從專家那里采集，而有些指標信息只能出自于目標群體，有些信息須由某些政府部門提供等等，不能出現(xiàn)混淆。

信息采集程序與方法。不同的測度信息，有不同的采集程序與方法，最好把不同信息的采集程序和方法逐一作出明確的規(guī)定，以防止程序和方法不一樣導致信息失真。

信息采集標準。為保證信息的客觀性、公正性和準確性，在政府績效評估測度信息的采集中，需要規(guī)定明確的標準，如數(shù)據(jù)的時限標準，問卷調(diào)查表發(fā)放的數(shù)量標準等。

4.建立評估結(jié)果與晉降、獎懲掛鉤的制度

省級政府績效評估的目的，是為了達到激勵、督促、改進政府工作的目的。如果省級政府績效評結(jié)果不與一定的晉升、降職降級、獎懲等措施掛鉤，那這種評估幾乎就是沒有價值的游戲，建立省級政府績效管理制度就沒有任何意義。所以在建立政府績效管理制度時，必須相應(yīng)地制定有關(guān)績效問責辦法、政府績效獎懲辦法等政策法規(guī)，把績效評估結(jié)果與政府機關(guān)及官員的利益榮辱等掛起鉤來，才能發(fā)揮績效管理與績效評估的威懾、監(jiān)督、激勵、改進、優(yōu)勝劣汰等功能，才能使那些態(tài)度好、能力強、效率高、效果好的部門、人員得到應(yīng)有的承認，而使那些低效能、低滿意度的部門和人員受到應(yīng)有的懲罰。

三、省級政府公共治理模式建設(shè)

從公共管理主體間關(guān)系以及各主體所發(fā)揮的作用來看，可以把公共管理分為政府管理的集權(quán)化模式、政府管理的民主化模式、政府管理的社會化模式、社會治理的自主化模式、社會治理的多中心模式等五種。政府管理的集權(quán)化模式，是一種完全依賴于政府的公共管理，政府是公共事務(wù)的唯一管理主體，基本包攬了社會公共事務(wù)幾乎全部的管制權(quán)，民眾和社會組織所參與的管理幾乎完全缺位；政府管理的民主化模式，是政府主動地向社會放權(quán)，吸納民眾參與對公共事務(wù)的管理，關(guān)注公眾的意見和要求。公眾的自主意識有較大覺醒，社會組織獲得一定的成長空間與參與機會，但地位仍被忽視；政府管理的社會化模式，是政府主動地向社會組織、民眾分權(quán)，要求社會各方參與公共事務(wù)管理，并與它們形成制度化的，以政府為單一中心的分工協(xié)作關(guān)系。三方根據(jù)各自的特點，優(yōu)勢互補，形成了一個以政府為主角和核心，公眾、社會組織為配角和補充的政府管理模式；社會治理的自主化模式，是公眾和社會組織逐步擺脫對政府的依附，成為社會公共事務(wù)管理中完全獨立的主體，社會力量開始有了與政府進行平等對話和平等合作的平臺，當然社會力量也能夠自覺地依法自律；社會治理的多中心模式，是社會組織和公民成為獨立的公共管理主體，與政府共同構(gòu)成了多中心網(wǎng)絡(luò)式社會治理結(jié)構(gòu)，三者的關(guān)系是對等、協(xié)商、兄弟般的合作關(guān)系，三類主體之間權(quán)責界定明晰，各司其職，各盡其能。

上述既是公共管理模式的五種類型，也是公共管理模式發(fā)展的五個階段。前三種是以政府為本位、民眾和社會組織依附于政府的管理模式，后兩種是以社會為本位，政府、民眾和社會組織平等合作的社會治理模式。只要政府開始放權(quán)于社會，公眾和社會組織開始介入公共事務(wù)管理，則意味著公共治理模式的萌芽。所以，政府管理的民主化模式階段，是公共治理模式的萌芽階段，政府管理的社會化模式階段是公共治理模式的成長階段，社會治理的自主化模式階段是公共治理模式的形成階段，社會治理的多中心模式階段是公共治理模式的成熟階段。

一個國家或地區(qū)采取哪種公共管理模式，或者選擇處于哪種階段的公共治理模式，不能憑空想象和設(shè)定，而必須與國情、區(qū)情相適應(yīng)，落后于國情、區(qū)情，或者超越國情、區(qū)情，都會給公共事務(wù)管理效能帶來極為消極的影響。

如果以上述五種類型來解讀我國公共管理的發(fā)展階段，可以認為，在過去計劃經(jīng)濟時期，我國公共管理處于政府管理的集權(quán)化模式階段，這時公共治理尚未產(chǎn)生；改革開放以后我國進入政府管理的民主化模式階段，這時公共治理開始萌芽；目前，雖然我國政府管理的民主化模式階段尚未完成，但由于國內(nèi)外的環(huán)境變化和政府管理的社會化的自身壓力，使我們不得不開始了從政府管理的民主化模式階段向政府管理的社會化模式緩慢演進的階段，這就是說公共治理模式在逐漸成長。當然由于我國各省區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展程度差別較大，各省區(qū)公共治理模式成長的速度和程度是不一樣的。西部與北部某些省區(qū)還處于從政府管理的集權(quán)化模式階段向政府管理的民主化模式階段轉(zhuǎn)型時期。

在這里我們要闡述的省級政府公共治理模式建設(shè)，就是指通過創(chuàng)造各項條件，促進公共治理從萌芽階段——成長階段——形成階段——成熟階段漸次演進和發(fā)展的過程。公共治理模式產(chǎn)生和發(fā)展的過程，是社會自我管理能力提升的過程，也是社會資源被大量投入公共事務(wù)管理的過程，在這個過程中，政府節(jié)省了大量的公共資源，可以集中投入到更緊迫、更需要的公共事務(wù)領(lǐng)域，這將大大地提高政府公共治理效能。當前，對于我國省級政府來說，公共治理模式建設(shè)的重點在于推進公共治理從萌芽階段進入成長階段，并加速公共治理模式的成長，依托這種成長，政府公共治理效能將獲得突破性的改善。具體地說，省級政府公共治理模式建設(shè)包括以下內(nèi)容：

1.確立公共治理理念

公共治理模式的產(chǎn)生和發(fā)展，是公共治理理念啟蒙和引導的結(jié)果。公共治理模式的良性運轉(zhuǎn)也必須靠公共治理理念來提供心理和文化的支撐。所以，公共治理模式建設(shè)，首先必須從公共治理理念的確立、傳播和普及開始。特別對政府及其工作人員，只有讓他們樹立和認同公共治理理念，才能加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐，才能加快培育和引導社會組織、市場、企業(yè)等進入公共服務(wù)提供領(lǐng)域，進而促進公共治理模式的逐步成長。公共治理理念是一個綜合性范疇，它內(nèi)在地包含著以下要素：

以人為本理念。即公共治理的最終目的在于滿足公民的公共需求，增進公共利益最大化，促進人的全面發(fā)展，為此，公共治理過程必須主動回應(yīng)公民的愿望和要求，并始終尊重公民的主體地位，發(fā)揮公民的首創(chuàng)精神，保障公民的各項權(quán)益。

有限政府理念。即政府只在公共事務(wù)領(lǐng)域承擔職責和發(fā)揮作用，非公共事務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該全部由公眾、社會組織、企業(yè)、市場等承擔。甚至在公共事務(wù)領(lǐng)域，如果公眾、社會組織、企業(yè)、市場等可以承擔，也愿意承擔的，政府也必須適當或部分退出，以盡可能發(fā)揮公眾、社會組織、企業(yè)、市場等在管理公共事務(wù)、治理公共問題中的作用。

民主理念。即人民始終是自己的主人，自己決定自己的命運，自己管理自己的事務(wù)。為此，要創(chuàng)造制度的、經(jīng)濟的、法律的、文化的條件，保障公眾、社會組織、企業(yè)等有機會、有渠道、有途徑、有平臺來參加國家事務(wù)和社會公共事務(wù)的管理。

平等協(xié)商與平等合作理念。即在社會公共問題的治理，社會公共事務(wù)的管理方面，政府、社會組織、企業(yè)等始終是平等的主體，不存在上下級的那種命令——服從關(guān)系，各方在法律的規(guī)范下，本著平等協(xié)商原則，以既科學分工，又友好合作的方式來治理公共問題、管理公共事務(wù)。通俗地說，政府與各種社會組織、企業(yè)等之間，不是依附性的父子關(guān)系，而是平等性的兄弟關(guān)系。

分權(quán)理念。公共事務(wù)管理權(quán)力不能由政府壟斷著，必須逐步實現(xiàn)公共權(quán)力的分權(quán)化和社會化，以法律的形式保障各種公共治理主體有權(quán)自主處置各自職責范圍內(nèi)的公共事務(wù)。

2.培育公共治理主體

公共治理主體是指承擔公共治理職責的組織和個人。一般來說，公共治理主體有政府、社會組織、企業(yè)、公眾等。公共治理主體的能力、素質(zhì)和覺悟，對于公共治理活動的成敗，對于公共治理效能等都具有決定性的影響，因此，公共治理模式建設(shè)中，必須把培育合格的公共治理主體作為重要任務(wù)。培育公共治理主體主要涉及這樣幾個方面：

發(fā)展各種社會組織的數(shù)量，提高其運行質(zhì)量和規(guī)范性。包括NGO、NPO、基層群眾自治組織等在內(nèi)的社會組織是公共治理職責的主要承擔者，一般情況下，它們的成長是一個自發(fā)的過程，即在現(xiàn)代社會發(fā)展進程中，這種組織不斷產(chǎn)生，不斷優(yōu)勝劣汰，經(jīng)歷各種社會運動的自然優(yōu)化后，最終會產(chǎn)生出一批素質(zhì)好、運行質(zhì)量高的社會組織。由于當代中國是從前資本主義的社會形態(tài)下發(fā)展起來的，沒有經(jīng)歷過商品經(jīng)濟和現(xiàn)代市場經(jīng)濟的洗禮過程，傳統(tǒng)專制主義的政治思維依然殘留，對各種社會組織的積極作用認識不到位，對社會組織的發(fā)展總是保留著某種戒心，常采取或明或暗的手段來限制社會組織的發(fā)展。當前我們在建設(shè)公共治理模式的過程中，必須消除各種思想上的和體制上的障礙，積極鼓勵社會組織的發(fā)展，采取教育、引導和過程管理的方法，提高社會組織履行公共職責的素質(zhì)、能力和覺悟，使它們成為遵紀守法、運行高效的公共治理主體。

培養(yǎng)企業(yè)和公眾的公共責任和公共精神。在市場經(jīng)濟條件下，在私人生活領(lǐng)域，企業(yè)和公眾個人都是市場的主體，都遵循著“經(jīng)濟人”理性來選擇和支配自己的行為，這都是無可厚非的，但企業(yè)和公眾除了有私人生活領(lǐng)域外，他們還必須參與公共生活領(lǐng)域。在公共生活領(lǐng)域，“經(jīng)濟人”理性是不能作為行動準則的，否則就會造成“公用地悲劇”公共生活領(lǐng)域的行動準則必須是公共理性，也就是企業(yè)和公眾個人對整個社會要具有一定的公共責任和公共精神。由于受“經(jīng)濟人”理性的消極影響，企業(yè)和公眾的公共責任和公共精神不是很快就能培養(yǎng)起來的，這需要一個漫長的培養(yǎng)過程和領(lǐng)悟過程。

提高公眾的組織化程度。單個的公眾，在公共治理中可以發(fā)揮一定作用，但作用十分有限，畢竟分散的力量，難以承擔大的公共責任。因此，需要把這些分散的力量整合在一起，這個過程就是把公眾進行組織化的過程。提高公眾的組織化程度，主要靠引導公眾圍繞一定的公共目標和使命，在自愿、自治的基礎(chǔ)上建立各種層次、各種規(guī)模的社會自組織。通過社會自組織的整合力來發(fā)揮公眾的作用。

3.建構(gòu)公共治理體制框架

公共治理體制是公共治理效能的主要制約因素。優(yōu)良的治理體制具有優(yōu)異的治理效能，惡劣的治理體制意味差勁的治理效能。所以，公共治理模式建設(shè)中，公共治理體制的建構(gòu)是一項主要任務(wù)。在傳統(tǒng)公共行政理論視野下，整個社會問題的治理只是政府力量與市場力量的職責。但新公共管理理論的創(chuàng)立者們意外地發(fā)現(xiàn)，除了政府力量和市場力量外，還存在著一種巨大力量也在發(fā)揮對社會治理的作用，這個力量就是公民社會的力量。于是公共治理理論隨著公民社會力量的被發(fā)現(xiàn)應(yīng)運而生。公共治理理論認為，對社會問題的治理，是由政府、市場、公民社會等三種既相互分工，又相互協(xié)作的治理力量承擔的。相應(yīng)地，公共治理體制建構(gòu)的實質(zhì)就是如何形成“政府——市場——公民社會”三種治理力量的權(quán)責配置和互動關(guān)系的有機結(jié)構(gòu)。在這個問題上，主要有下列理論解釋：

公共物品理論。公共物品理論認為，社會公眾所需求的物品，從屬性上可以分為兩種，一種是私人物品，另一種是公共物品。私人物品和公共物品的區(qū)別在于消費中是否具有排他性和競爭性，若具有消費的排他性和競爭性，則為私人物品；若具有消費的非排他性和非競爭性，則是公共物品。公共物品又可以分為純公共物品和準公共物品，它們的區(qū)別在于其具有的非排他性和非競爭性是否徹底。經(jīng)濟學家們研究發(fā)現(xiàn)，私人物品的提供由市場力量來完成是最有效率的，而由政府力量完成則效率極其低下；相反，公共物品的提供由政府力量提供是最有效率的，若由市場力量來提供則會出現(xiàn)市場失敗現(xiàn)象。根據(jù)公共物品理論的觀點，就可以對政府、市場、公民社會的權(quán)責范圍進行大致的規(guī)定：政府承擔公共物品的提供，市場承擔私人物品的提供，公民社會負責幫助政府分擔公共物品的提供。

市場失靈與政府失靈理論。認為社會資源具有兩種主要的配置方式，一是市場配置，它依靠競爭機制、價格機制等來調(diào)節(jié)和配置資源；二是政府配置，它依靠公共權(quán)力的強制性和壟斷性權(quán)威力量來調(diào)節(jié)和配置資源。但實踐證明，兩種資源配置方式都具有不完美性，即會出現(xiàn)市場失靈和政府失靈現(xiàn)象。所謂市場失靈是指由于內(nèi)在功能性缺陷和外部條件缺陷而引起的市場機制在資源配置的某些領(lǐng)域失效現(xiàn)象，如外部不經(jīng)濟、壟斷生產(chǎn)與經(jīng)營、公共物品的生產(chǎn)、貧富懸殊、宏觀經(jīng)濟失衡等。所謂政府失靈是指政府在配置資源過程中出現(xiàn)的低效或失效現(xiàn)象，如公共政策的失誤和失效、公共物品供給的低效、內(nèi)部性和政府擴張、尋租與腐敗等。市場失靈的客觀存在，需要政府介入，并承擔起應(yīng)該承擔的職責：一是負責提供公共物品；二是負責防治有害的外部性，保護和鼓勵有益的外部性；三是調(diào)節(jié)收入分配，維護社會公平；四是防治市場壟斷，維護市場公平；五是防治過度競爭，預防資源浪費；六是保護消費者和雇員利益；七是打擊違法犯罪，維護社會及經(jīng)濟秩序；八是對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控。政府失靈的客觀存在需要市場介入，并承擔相應(yīng)的責任：一是負責提供私人物品；二是適當介入公共物品的生產(chǎn)和提供領(lǐng)域，提高其競爭性。在市場失靈和政府失靈都發(fā)生的領(lǐng)域，以及大部分政府失靈發(fā)生的領(lǐng)域，是公民社會力量承擔職責、發(fā)揮作用的地方，這些領(lǐng)域都是市場力量、政府力量無法做到和做好的，公民社會的力量剛好彌補了這種不足。

社會資本理論。社會資本指公民社會中社會組織的特征，諸如網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范、信任。社會資本越多的地方，社會信任度越高、社會合作能力越強，社會規(guī)范自我實施的能力越強，進而政府治理面臨的問題就越容易解決，政府績效就越高。一個高績效的政府一定產(chǎn)生于一個強大的公民社會背景中，產(chǎn)生于積累了較多社會資本的背景中。公民社會的一個重要特點是人們普遍關(guān)心公共利益，積極參與各類集體行動。在集體行動中，人們通過彼此的溝通與交流，建立信任關(guān)系，并基于對于共同規(guī)則的遵守，增強這種信任關(guān)系，達成持續(xù)的合作。公民社會蘊含著普遍的團結(jié)、互助、信任等公共精神與公共責任，這正是一筆巨大的社會資本。對社會問題的治理，政府主要是依靠所掌握的制度資本來實現(xiàn)其治理責任的，市場主要是依靠其掌握的經(jīng)濟資本來實現(xiàn)其治理責任的。僅有這兩種資本來治理社會問題是不夠的。公民社會的產(chǎn)生，為我們提供了社會資本。社會資本的加入，使社會問題的治理如虎添翼，治理效能會大幅度提高。

“多中心”治理理論。認為在地方治理中，不能依靠一元或單中心權(quán)威秩序來治理社會公共事務(wù)。地方組織為了有效地進行公共事務(wù)管理和提供公共服務(wù)，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的績效目標，需由社會中多元的獨立行為主體要素（個人、商業(yè)組織、公民組織、政黨組織、利益集團、政府組織等），基于一定的集體行動規(guī)則，通過相互博弈、相互調(diào)適、共同參與合作等互動關(guān)系，形成多樣化的公共事務(wù)管理制度或組織模式。從以上分析中可以看出，政府、市場、公民社會作為公共治理的三大行動者，都有各自的優(yōu)勢和不足，都有能夠發(fā)揮積極作用的領(lǐng)域，也有不能發(fā)揮作用，或發(fā)揮消極作用的領(lǐng)域。所以，我們要通過公共治理體制的建構(gòu)，切實做到揚長避短，形成政府——市場——公民社會，既相互分工，又有機協(xié)作的公共治理體制框架，以實現(xiàn)公共治理效能的最優(yōu)化。

當然，在政府——市場——公民社會這個有機結(jié)合的治理體制中，三者的關(guān)系應(yīng)該明確化。在政府管理的民主化和社會化模式階段，由于市場力量在成長中，公民社會力量在發(fā)育中，要形成平等、協(xié)商、合作的公共治理關(guān)系不具有現(xiàn)實性，這時政府可以發(fā)揮一定的主導作用，但要盡可能發(fā)展和培育市場力量和公民社會力量，形成以政府為主導，政府、市場、公民社會在各自領(lǐng)域分工負責，同時，在政府的協(xié)調(diào)下，相互密切合作的關(guān)系。當市場力量和公民社會力量趨于成熟或已經(jīng)成熟的條件下，即公共管理模式達到社會治理的自主化模式和社會治理的多中心模式時，就可以逐步形成政府——市場——公民社會平等協(xié)商、平等合作的網(wǎng)絡(luò)式多元共治治理結(jié)構(gòu)。

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［3］中國行政管理學會聯(lián)合課題組.關(guān)于政府機關(guān)工作效率標準的研究報告［J］.中國行政管理，2003，(3).

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［5］［美］邁克爾·麥金尼斯.多中心治道與發(fā)展［M］.上海三聯(lián)書店，2000.

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（責任編輯 李保林）

D625

A

1671-0681（2014）05-0070-06

方盛舉（1969-），云南曲靖人，法學博士，政治學博士后。現(xiàn)任云南大學民族政治與邊疆治理研究院院長，教授，博士生導師。

2014-05-26

*本論文是方盛舉教授主持的云南省哲學社會科學重大招標項目《深化云南省行政管理體制改革研究》的成果之一，項目批準號為ZD201207。