陳勝利

（江漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢，430056）

黨的十八屆三中全會(huì)指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@既是對(duì)建國以來國家治理模式演進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是黨和政府從社會(huì)發(fā)展的新形勢出發(fā)對(duì)新階段深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力建設(shè)方面做出的戰(zhàn)略性部署。

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨從社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律出發(fā)，以發(fā)展的眼光思考國家治理問題，我國的治理模式也從傳統(tǒng)意義上“管理”轉(zhuǎn)變到現(xiàn)代化的“治理”，推動(dòng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)更加成熟和穩(wěn)定。隨著治理能力和現(xiàn)代化水平的提升，我國的國家治理主要經(jīng)歷了由國家統(tǒng)管到國家管理，再到國家治理的這樣一個(gè)過程，國家治理體系由全能管制型的治理體系向有限服務(wù)型轉(zhuǎn)變。在這一過程中，我國的治理體系呈現(xiàn)出了具有中國特色的典型特征。中國特色社會(huì)主義國家治理模式首先是強(qiáng)調(diào)多主體，治理主體從一元到多元；二是強(qiáng)調(diào)治理過程逐步透明，實(shí)現(xiàn)過程從隱形到顯性；三是創(chuàng)新思路，國家治理的思路從封閉向開放轉(zhuǎn)變，推動(dòng)國家治理更加科學(xué)、更加民主，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。

一、中國特色社會(huì)主義國家治理主體：從一元到多元

國家治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的注重方式的總和，它是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和并且采取行動(dòng)的持續(xù)的過稱。［1］因此，必須擴(kuò)大國家治理的主體范圍，使政府與各種社會(huì)主體共同分擔(dān)社會(huì)責(zé)任，建立起多元主體共同合作、共同治理公共事務(wù)的體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的共享，才能使各方社會(huì)主體共同受益。在探索現(xiàn)代化國家治理模式的過程中，中國共產(chǎn)黨擺脫了原有的純粹政府管轄的“單一主體”的全能主義國家治理方式，逐步將人民納入治理主體，在此基礎(chǔ)上將第三部門、市場組織、企業(yè)等都納入到國家治理的主體范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)“多元主體”治理，推進(jìn)治理方式和治理程序的民主化。

在傳統(tǒng)的“一元主體”國家治理模式下，基本上摒棄了市場和社會(huì)的作用，政府統(tǒng)攬了所有的社會(huì)事務(wù)，國家的一切領(lǐng)域和資源都在政府的控制和調(diào)配之下，凡事都由政府決定。導(dǎo)致社會(huì)管理依賴政府，政府的決策正誤就直接決定著社會(huì)的發(fā)展方向和速度。此外，“一元主體”的治理模式阻斷了公民參與國家和社會(huì)治理的路徑，公民很難有主動(dòng)權(quán)和積極性。在舊有的模式下政府夸大了公民和社會(huì)組織參與政治帶來的消極后果，社會(huì)組織和公民參與社會(huì)管理會(huì)“攪局”，而忽略了多元參與的積極一面，長此以往，導(dǎo)致很大部分公民認(rèn)為自身的參與并不重要，缺乏自主評(píng)判的意識(shí)，以消極、被動(dòng)的態(tài)度接受政府的決策，對(duì)政治采取“冷漠”的態(tài)度。［2］

隨著改革開放的不斷深入，社會(huì)結(jié)構(gòu)和意識(shí)形態(tài)都發(fā)生了改變，在原有的政府作為單一主體的統(tǒng)管模式下，權(quán)力高度集中，地方政府和民眾很難享有靈活性和主動(dòng)權(quán)，治理過程中封閉、僵化、低效等弊端日益暴露，傳統(tǒng)治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)新的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和國家管理的需求。在新的全球化歷史條件下，社會(huì)分工日益細(xì)化和復(fù)雜程度日益加劇，對(duì)社會(huì)和國家的治理是單一主體所無法運(yùn)籌的，國家治理的主體也就必須適應(yīng)國情，以多元治理主體來應(yīng)對(duì)多元化的需求和治理多元化的社會(huì)。［3］必須打破政府在國家治理問題上的壟斷性，形成多元主體協(xié)同治理機(jī)制，調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府和人民的積極性，實(shí)現(xiàn)全方位、寬領(lǐng)域的綜合治理。黨和政府順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，把建設(shè)服務(wù)型政府作為政府改革的目標(biāo)，逐步轉(zhuǎn)變政府職能，在減少政府控管領(lǐng)域的同時(shí)將國家治理的主體范圍從傳統(tǒng)的單一的政府主體擴(kuò)展到公民、私營企業(yè)、社會(huì)組織以及第三部門等非政府部門，調(diào)動(dòng)社會(huì)一切積極因素投入中國特色社會(huì)主義國家治理中。不同治理主體相互作用，在國民生活的不同領(lǐng)域、不同層次以其獨(dú)特的方式發(fā)揮著不可或缺的治理作用，構(gòu)建了由國家、政府和市場構(gòu)成的多元主體合作治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，形成了“多元主體”的發(fā)展型國家治理模式。

政府應(yīng)是國家治理的主要力量，但不是唯一的主體。在國家治理體系中，其主體范圍包括社會(huì)公共事務(wù)的所有參與者，是全社會(huì)的共同責(zé)任。因此，在現(xiàn)今“多元主體”的國家治理體系下，政府雖然仍是國家和社會(huì)事務(wù)的主導(dǎo)者和決策者，但打破了原有的政府決策和命令、其他社會(huì)主體被動(dòng)接受的單向管理狀態(tài)，政府與多元主體之間民主協(xié)商，使多元主體以各自獨(dú)特的方式參與國家治理，形成與政府協(xié)同管理的新格局。中央強(qiáng)調(diào)“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，強(qiáng)烈釋放的正是這種社會(huì)管理“多元主體”的理念。［4］只有牢固樹立這一理念，立足于多元主體的利益需求，采取普遍的社會(huì)自治和多元主體的合作管理形式，才能使國家治理的模式和手段滿足社會(huì)不同主體的要求，推進(jìn)整個(gè)社會(huì)共同體的發(fā)展。這種主體多元化的治理模式打破了最初僅僅依靠政府提供公共服務(wù)和公共管理的格局，讓國家、政府和社會(huì)等多方主體共同承擔(dān)國家治理的重任，在結(jié)構(gòu)上更具有開放性和包容性。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，一個(gè)國家選擇什么樣的治理體系，是由這個(gè)國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個(gè)國家的人民決定的。只有動(dòng)員全體人民、構(gòu)建包括國家、政府、社會(huì)在內(nèi)的三維治理模式，才能使國家治理真正沿著科學(xué)化、民主化、制度化的方向發(fā)展。這就要求既要在政府內(nèi)部不同部門間建立分工合理、權(quán)責(zé)分明、相互制約、相互平衡的行政構(gòu)架，又要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。與此同時(shí)，推動(dòng)發(fā)展社會(huì)組織，鼓勵(lì)公民參與國家治理的過程中，形成多元主體協(xié)同合作治理的局面，并加強(qiáng)不同治理主體間的參與、溝通、合作，構(gòu)建政府、市場、社會(huì)三者的良性互動(dòng)模式。

二、中國特色社會(huì)主義國家治理過程：從隱性到顯性

實(shí)現(xiàn)中國特色社會(huì)主義國家治理現(xiàn)代化的過程，也是一個(gè)從隱形治理向顯性治理轉(zhuǎn)變的過程。建國初，由于對(duì)國家治理的具體方式還處于初步探索階段，缺少相應(yīng)明確、系統(tǒng)的制度規(guī)定和監(jiān)督體系，因此對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理多具有隱匿性。隨著中國社會(huì)轉(zhuǎn)型中問題的頻頻暴露和對(duì)國家治理模式和治理手段的實(shí)踐探索，認(rèn)識(shí)到顯性的制度規(guī)范和透明的監(jiān)督體系的重要性，呈現(xiàn)出顯性治理的特征。

其一，制度——中國特色社會(huì)主義國家治理過程顯性之基本載體。制度是治理國家，維持國家秩序的基本準(zhǔn)則，是國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、發(fā)揮效能的基礎(chǔ)性架構(gòu)和根本保障。鄧小平同志曾指出，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！保?］建國初，黨和政府把社會(huì)主義建設(shè)的重心主要放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，忽略了國家治理方面的制度建設(shè)，國家的治理主要由政府決斷和執(zhí)行，缺少系統(tǒng)明確的制度規(guī)定，因此，很大程度上帶有主觀性。久而久之，形成了人們默認(rèn)的“潛制度”。這些潛意識(shí)的規(guī)范隱藏于正式制度框架之下，分布在國家治理的各個(gè)層面和領(lǐng)域之中，在人們的交往中得到認(rèn)同、遵守和強(qiáng)化。［6］但實(shí)踐中暴露的一系列問題使黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人逐漸認(rèn)識(shí)到依制度治理比靠人治理更科學(xué)，法治優(yōu)于人治。從黨的十一屆三中全會(huì)提出加強(qiáng)社會(huì)主義法制，強(qiáng)調(diào)民主的制度化、法律化，到黨的十五大報(bào)告把依法治國作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，再到十八大報(bào)告將“依法治國”方略提到新高度?？梢?，中國特色社會(huì)主義國家治理的模式逐步向顯性化、制度化、規(guī)范化、程序化發(fā)展，逐步采用看得見摸得著的明確制度來治理國家的政治權(quán)力分配、各部門的分工及對(duì)各權(quán)力部門的監(jiān)督進(jìn)行制度安排，構(gòu)建出一套新型、有效、良性的制度體系，使國家治理的步驟和措施具有規(guī)范性和透明性，推動(dòng)中國特色社會(huì)主義國家治理制度更加成熟、更加定型。

其二，監(jiān)督透明——中國特色社會(huì)主義國家治理過程顯性之運(yùn)行。建立健全透明的監(jiān)督機(jī)制是推進(jìn)中國特色社會(huì)主義國家治理過程中的重要一環(huán)，是國家治理過程從隱形到顯性的標(biāo)志性提升，也是一個(gè)國家民主程度的體現(xiàn)。由于社會(huì)公共資源來源于人民，政府及其所屬部門在公共資源分配、使用和配置的過程中應(yīng)接受人民的監(jiān)督。通過對(duì)被賦予公共權(quán)力、參與公共事務(wù)管理和提供公共服務(wù)的政府及所屬部門進(jìn)行監(jiān)督、規(guī)范和制約，吸收有關(guān)事項(xiàng)的各利益主體參與討論和決定，切實(shí)維護(hù)人民的合法權(quán)益，推動(dòng)政府的廉政建設(shè)。

我國在建國初就設(shè)立了初步的監(jiān)督制度，但到20世紀(jì)80年代才形成較為完整的行政監(jiān)督體系。根據(jù)主體的不同，分為行政體制內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩大類。外部監(jiān)督是指行政機(jī)關(guān)以外的權(quán)力與非權(quán)力主體對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的監(jiān)督，主要包括：人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督、人民檢察院和人民法院的監(jiān)督以及中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督。外部非權(quán)力監(jiān)督不僅包括人民政協(xié)以及各民主黨派的行政監(jiān)督，還包括社會(huì)群眾及輿論監(jiān)督。［7］雖然目前我國的監(jiān)督體系在某些方面分工不合理不清晰，效能逐層遞減，缺乏權(quán)威性和協(xié)調(diào)性，但已具有一定程度上穩(wěn)定的規(guī)模、程序、方法和規(guī)則，這些不同層次、地位、角度、功能的監(jiān)督方式形成了實(shí)際上的多元監(jiān)督體制，以顯性化、大眾化的監(jiān)督方式調(diào)動(dòng)人民政協(xié)和社會(huì)公眾的力量，規(guī)范治理過程中的一些暗箱操作、違法行為，為政府科學(xué)決策、正確執(zhí)行和廉潔執(zhí)政提供重要保障。

強(qiáng)化民主監(jiān)督，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約機(jī)制，規(guī)范政府治理社會(huì)的行為，推進(jìn)政府明確權(quán)責(zé)、切實(shí)發(fā)揮服務(wù)型政府的作用，構(gòu)建透明運(yùn)作型的國家治理模式，實(shí)現(xiàn)治理過程公開化、透明化，有利于激發(fā)社會(huì)活力，讓更多社會(huì)力量融入到國家治理的過程中，鞏固國家治理的包容性和合法性。

三、中國特色社會(huì)主義國家治理思路：從封閉到開放

隨著全球化程度的日益深入，各國之間、各社會(huì)主體之間形成各種各樣的社會(huì)問題都不再是孤立地進(jìn)行，也不再是單靠政府就能獨(dú)自解決。中國共產(chǎn)黨從這一現(xiàn)實(shí)出發(fā)，認(rèn)識(shí)到要打開思路，解放思想，調(diào)整過去封閉式的國家治理結(jié)構(gòu)，建立起一種開放性的結(jié)構(gòu)和模式來積極應(yīng)對(duì)全球化浪潮帶來的一系列問題。

其一，中國特色社會(huì)主義國家治理觀念之開放。在新的全球化歷史條件下，社會(huì)開放程度和流通程度的日益加深，人們的權(quán)利意識(shí)和主人翁意識(shí)不斷加強(qiáng)。在這種情況下，既要打破政府在國家治理中的單一性局面，又要建立起政府領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體治理體系，就要求政府必須以開放的姿態(tài)應(yīng)對(duì)全球化浪潮下國家治理中出現(xiàn)的新問題，自覺建構(gòu)起國家內(nèi)部不同治理主體之間以及國際性的合作治理主體間的銜接。因此，中國共產(chǎn)黨適時(shí)地將“建設(shè)透明政府”作為我國政府建設(shè)和改革的目標(biāo)，推動(dòng)政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理從封閉向透明、開放轉(zhuǎn)變。這就要求政府運(yùn)用系統(tǒng)化的觀念重組工作流程，在不涉及國家機(jī)密的情況下，盡可能地公開政府各職能部門的職責(zé)、辦事程序、政策信息以及法律法規(guī)等政務(wù)信息，從而讓公眾參與行政管理與決策的過程，監(jiān)督行政實(shí)施與處罰；并把政府政務(wù)公開的狀況，要納入公眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)體系并作為政府績效考核的依據(jù)，建立一個(gè)與外界環(huán)境有密切聯(lián)系的開放式的政府。這樣一來，相比過去的政府統(tǒng)攬統(tǒng)包、關(guān)起門來內(nèi)部處理國家和社會(huì)事務(wù)，有利于增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力，提高政府的辦事效率和決策科學(xué)度。

其二，中國特色社會(huì)主義國家治理領(lǐng)域之全面。國家治理并非一項(xiàng)單純涉及政治或者經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行為，它是一項(xiàng)長期性、系統(tǒng)性的工程。在探索中國特色社會(huì)主義國家治理體系的過程中經(jīng)歷了一個(gè)從有限領(lǐng)域到領(lǐng)域全面開放的變化。從十一屆三中全會(huì)后，黨和國家將工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，到鄧小平提出“物質(zhì)文明與精神文明，兩手抓兩手都要硬”，到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)與文化建設(shè)“三位一體”建設(shè)格局，再到十七大將“社會(huì)建設(shè)”融入這個(gè)體系建設(shè)“四位一體”的社會(huì)主義和諧社會(huì)，再到黨的十八大提出經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)建設(shè)“五位一體”的總布局。這是黨和國家對(duì)中國特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)規(guī)律把握不斷成熟的過程，也是中國國家治理現(xiàn)代化實(shí)踐探索的軌跡。在經(jīng)濟(jì)全球化、政治一體化的今天，各國之間的競爭不僅僅停留在經(jīng)濟(jì)層面，而是綜合國力的較量，提升國家治理能力對(duì)于全方位提高國家的綜合實(shí)力起到至關(guān)重要的作用。因此，過去“重經(jīng)濟(jì)輕服務(wù)”、單純以GDP的數(shù)據(jù)來評(píng)斷國家發(fā)展程度的理念逐步被拋棄，日益認(rèn)識(shí)到任何單方面、單領(lǐng)域的發(fā)展都不是完整的發(fā)展，不是完整的社會(huì)主義，只有進(jìn)行全方位的統(tǒng)籌兼顧、綜合治理，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，才能形成中國特色國家治理體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。這就要求治理領(lǐng)域全面化、開放化，也就內(nèi)在地包含了對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)方面的綜合治理。

可見，打開思路、開放治理領(lǐng)域?qū)τ谔嵘龂抑卫砟芰?，?duì)于形成中國特色社會(huì)主義國家治理體系起著先導(dǎo)性作用。早在改革開放初，鄧小平同志就曾強(qiáng)調(diào)解放思想、轉(zhuǎn)變觀念的重要性：“不打破思想僵化，不大大解放干部和群眾的思想，四個(gè)現(xiàn)代化就沒有希望?！保?］因此，只有打破過去封閉狹隘的治理思路，建立一個(gè)政務(wù)公開透明的開放化政府，從多領(lǐng)域、全方位貫徹治理理念和政策，才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義國家治理現(xiàn)代化。

四、小結(jié)

治理理論是舶來品，要想在中國發(fā)揮實(shí)際作用，形成中國特色社會(huì)主義國家治理體系，就需要將其中國化，將國家治理的治理理論、治理模式與當(dāng)前的具體國情相結(jié)合，構(gòu)建中國特色社會(huì)主義的國家治理體系，推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化。在中國語境里提出“國家治理體系”和“治理能力現(xiàn)代化”，就必須重構(gòu)國家、政府和社會(huì)三者之間的關(guān)系。決定指出“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。就是要求在強(qiáng)化中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的前提下，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，集一切社會(huì)力量投入到國家治理中，建立和完善相關(guān)制度，規(guī)范政府治理行為，實(shí)現(xiàn)治理透明化、開放化，實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理、民主治理、制度治理。形成中國特色社會(huì)主義國家治理的過程，也就是將國家對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)各領(lǐng)域的有序管理與各種形式的自主管理相結(jié)合，從政府統(tǒng)管轉(zhuǎn)向全民參與、從政府管理轉(zhuǎn)向社會(huì)共治、從中央集權(quán)轉(zhuǎn)向地方分權(quán)、從封閉到開放，構(gòu)建起國家治理、政府治理、社會(huì)治理相結(jié)合立體覆蓋各領(lǐng)域、各層次的三維模式。

［1］俞可平．治理與善治［M］．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000．

［2］陳芳，陳振明．當(dāng)代中國地方治理中的公民參與——?dú)v程、現(xiàn)狀與前景［J］．東南學(xué)術(shù)，2008，（4）．

［3］朱曉紅，伊強(qiáng)．論社會(huì)治理的多元主體結(jié)構(gòu)［J］．學(xué)習(xí)論壇，2007，（8）．

［4］王勁曉，楊文斌．關(guān)于社會(huì)管理創(chuàng)新工作的幾點(diǎn)思考［J］．河南社會(huì)科學(xué)，2012，（12）．

［5］鄧小平文選（第2卷）［M］．北京：人民出版社，1994．

［6］李金．中國社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中的制度推進(jìn)：顯性制度化與隱性制度化［J］．探索，2001，（1）．

［7］王世雄．我國行政監(jiān)督體制的現(xiàn)狀與發(fā)展趨向［J］．政治與法律，2000，（6）．