(山西大學(xué)，山西 太原 030006)

20世紀(jì)80年代以來，在全球公共管理運(yùn)動(dòng)和改革開放的推動(dòng)下，我國非政府組織獲得了飛速發(fā)展。但是進(jìn)入21世紀(jì)以來，由于相對落后的經(jīng)濟(jì)、政治、與社會(huì)體制不能滿足我國快速發(fā)展的社會(huì)形勢而導(dǎo)致我國非政府組織在組織建構(gòu)、規(guī)章制度、運(yùn)作過程等方面出現(xiàn)了諸多失范行為。尤其是，進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代以來出現(xiàn)的大量虛擬非政府組織，由于管理缺位，其行為和活動(dòng)也無章可循。非政府組織的發(fā)展必將是一個(gè)漫長而艱難的過程。因此，如何能引導(dǎo)、規(guī)范這一潛在的巨大力量是我們當(dāng)前亟待解決的重大問題。

1 非政府組織規(guī)范發(fā)展的必要性

隨著全球一體化進(jìn)程的加快，緊密的政治、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系已經(jīng)逐漸為世界各國的人們所接受，這種聯(lián)系不僅表現(xiàn)在人們的思想認(rèn)識(shí)上，還表現(xiàn)在組織聯(lián)系的加強(qiáng)。很多具有公共性的價(jià)值觀和新理念，比如非政府組織，建立在參與、共享基礎(chǔ)上，已逐漸成為人們的共識(shí)，也得到了越來越多人的認(rèn)可。

非政府組織的出現(xiàn)和發(fā)展是時(shí)代所需，它為社會(huì)“提供了一種特殊的溝通渠道和解決問題途徑，或是向政府施加壓力以創(chuàng)構(gòu)新的制度或是以創(chuàng)造性的辦法解決最急迫的問題?！雹僭诋?dāng)代中國，尤其是在現(xiàn)階段十二五規(guī)劃發(fā)展時(shí)期，我國的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵階段，就更需要各個(gè)領(lǐng)域的非政府組織與政府和企業(yè)同心協(xié)力，為構(gòu)建一個(gè)和諧、穩(wěn)定、有序的社會(huì)發(fā)揮更加積極的作用。

首先，從政治方面來說：第一，政府職能與時(shí)俱進(jìn)的轉(zhuǎn)變，要求非政府組織的規(guī)范發(fā)展。建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)和服務(wù)型政府，就要防止出現(xiàn)政府職能越位、缺位、錯(cuò)位等現(xiàn)象，就必然要求政府職能的適時(shí)轉(zhuǎn)變。規(guī)范非政府組織的活動(dòng)和行為，不僅能夠大大加強(qiáng)政府執(zhí)行公務(wù)的能力，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，而且可以在二者合作的基礎(chǔ)上提高公共服務(wù)的質(zhì)量與公共服務(wù)的效率。非政府組織可以利用自身活動(dòng)的便利深入各類社會(huì)群體，在開展活動(dòng)的過程中挖掘和整合社會(huì)資源，構(gòu)建一個(gè)完整的組織網(wǎng)絡(luò)，這對于節(jié)約社會(huì)治理成本、提高社會(huì)治理效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)有著不可替代的作用。第二，維護(hù)政治穩(wěn)定離不開非政府組織的規(guī)范發(fā)展。我國現(xiàn)階段正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，各種社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，如果這些矛盾不能得到合理、合法地解決，就會(huì)逐漸積累到一定程度引起質(zhì)變，最終會(huì)引發(fā)社會(huì)沖突，造成社會(huì)秩序的混亂。非政府組織作為特殊的中間組織，聯(lián)系著政府與公民社會(huì)，在二者之間發(fā)揮著連接紐帶的作用。非政府組織通過在不同社會(huì)群體中開展公益活動(dòng)，可以深入基層了解民情、反映民意，這就為政府公共決策提供更為有效的依據(jù)，政府通過協(xié)調(diào)和緩解不同利益主體之間的矛盾，建立一個(gè)良好的社會(huì)秩序并促進(jìn)政治安定和社會(huì)穩(wěn)定。第三，非政府組織的規(guī)范發(fā)展可以提高公民自身的主體意識(shí)，增強(qiáng)自身主人翁地位，并能擴(kuò)大良好有序的公民參與氛圍和機(jī)制。公民可以通過非政府組織的規(guī)范活動(dòng)來影響與自己切身利益相關(guān)的政策制定和實(shí)施，并且通過媒體來表達(dá)、傳播自身的觀點(diǎn)。尤其是，新興媒體如手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等擴(kuò)大傳播的范圍，公民的知情權(quán)、參與權(quán)得到充分體現(xiàn)，這對促進(jìn)建設(shè)我國的政治文明和政治民主化進(jìn)程發(fā)揮著不可替代的作用。

其次，從經(jīng)濟(jì)方面來說：第一，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的健康而有序發(fā)展，離不開規(guī)范的非政府組織運(yùn)作。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，日益增多的公眾需求使得政府職能急劇擴(kuò)張、機(jī)構(gòu)臃腫、效率下降，運(yùn)作成本上升。因此，政府職能的減少是大勢所趨，是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然道路。政府由以前的“全能政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚?，而非政府組織的職能適時(shí)、適當(dāng)?shù)卦黾?，這是我國社會(huì)主義初級階段發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)所必須遵循的規(guī)律和途徑。市場在提供公共物品和私人物品上存在著失靈，信息的不對稱導(dǎo)致市場充斥著各種不規(guī)范行為，非政府組織的規(guī)范活動(dòng)在彌補(bǔ)市場失靈方面也發(fā)揮著重要的作用。非政府組織可以看做是衡量市場經(jīng)濟(jì)成熟程度的一項(xiàng)重要指標(biāo)，因此成為完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不可或缺的重要因素。第二，非政府組織在規(guī)范活動(dòng)的過程中也為我國社會(huì)提供了大量的就業(yè)崗位和機(jī)會(huì)。隨著經(jīng)濟(jì)體制的變革，我國農(nóng)村大量富余勞動(dòng)力的出路、城鎮(zhèn)下崗工人的再就業(yè)，每年幾百萬大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)問題急需解決，政府在解決就業(yè)方面的作用是有限的，這就需要政府、非政府組織和社會(huì)各界共同發(fā)力。政府通過提供法規(guī)、政策和資金支持，社會(huì)各界進(jìn)行捐助扶持活動(dòng)，非政府組織因需設(shè)崗吸納就業(yè)人員，為他們提供信息服務(wù)和就業(yè)指導(dǎo)，這樣不僅能解決部分人員的就業(yè)問題，緩解就業(yè)難的困境，同時(shí)也為公益活動(dòng)增添了新的力量。

再次，從社會(huì)文化建設(shè)來說：非政府組織在推動(dòng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)，營造積極良好的公益文化氛圍方面發(fā)揮著極其重要的作用。一方面，非政府組織通過動(dòng)員組織其內(nèi)部志愿者參與社會(huì)公益活動(dòng)，引導(dǎo)人們積極關(guān)懷社會(huì)弱勢群體和特殊利益，為社會(huì)文明進(jìn)步奉獻(xiàn)自己的愛心，這樣人們之間就會(huì)形成友愛和關(guān)懷的傳遞，一人有難，八方支援，也在很大程度上推動(dòng)著社會(huì)公共道德建設(shè)；另一方面，非政府組織通過組織多種多樣的公益或互益活動(dòng)，倡導(dǎo)著健康、文明的生活方式，創(chuàng)造積極友愛、互幫互助、和諧健康的社會(huì)文化氛圍，推動(dòng)著社會(huì)精神文明的發(fā)展和進(jìn)步。

2 我國非政府組織失范行為的表現(xiàn)及原因

雖然非政府組織在解決經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)各類問題中發(fā)揮著不可或缺的作用，但是它們也存在著自身固有的缺陷，那就是“志愿失靈”。主要表現(xiàn)在活動(dòng)的業(yè)余性、存在家長作風(fēng)、慈善供給不足、對象的局限性、易被環(huán)境同化等，這些志愿失靈引發(fā)非政府組織在日常活動(dòng)中出現(xiàn)諸多失范行為。結(jié)合我國社會(huì)現(xiàn)狀，其失范行為主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1 登記管理制度不完善、行政合法性不足, 導(dǎo)致非政府組織自行其是

我國對非政府組織實(shí)行非常嚴(yán)格的雙重管理體制，按照《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定，我國對非政府組織實(shí)行登記管理機(jī)關(guān)，業(yè)務(wù)主管單位雙重審批、負(fù)責(zé)的管理體制。申請成立非政府組織首先應(yīng)當(dāng)經(jīng)過業(yè)務(wù)主管單位，即政府部門審查同意，才能在登記管理機(jī)關(guān)，即民政部門登記注冊，非政府組織的一系列活動(dòng)，要接受政府部門，民政部門的監(jiān)督檢查，政府部門可以根據(jù)權(quán)限，對非政府組織的不當(dāng)行為作出處理和處罰。但實(shí)際上很多政府部門由于懼怕出現(xiàn)各種問題，尤其是發(fā)生政治問題時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，因此在選擇擔(dān)任非政府組織的業(yè)務(wù)主管單位時(shí)都非常謹(jǐn)慎。網(wǎng)絡(luò)非政府組織的成立更是缺乏管理和審批，因此大量虛擬非政府組織也處于自發(fā)的游離狀態(tài)。

另外，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)分化也日益加快，出現(xiàn)一批與新興行業(yè)和職業(yè)有關(guān)的非政府組織，在現(xiàn)階段還很難確定其歸屬于哪個(gè)部門主管，或者由于其多重屬性使得主管部門交叉、重疊，這些主管部門出于自身利益考慮也不愿意承擔(dān)“多余”的責(zé)任。這就導(dǎo)致大量致力于解決社會(huì)問題的非政府組織找不到愿意為自己承擔(dān)責(zé)任的“婆家”而不能取得行政合法性，淪為“黑戶”不登記、不注冊，自行其是地開展工作，而這些原本出于好意的非政府組織活動(dòng)也因此不能納入行政組織的監(jiān)督管理的范圍和程序，得不到行政組織的認(rèn)可和保護(hù)。有數(shù)據(jù)顯示截至2010年底，我國在民政部門做過登記的社會(huì)組織約有44萬個(gè)，在成立時(shí)沒有進(jìn)行登記的非政府組織數(shù)量則大大超過已登記的，這是我們不得不面對的嚴(yán)峻形勢。

2.2 行政化、官僚化色彩濃厚，導(dǎo)致非政府組織自治性差

一般說來，非政府組織是具備很大獨(dú)立性的，它們獨(dú)立于政府部門和營利的社會(huì)組織。目前的狀況看來，我國現(xiàn)存的非政府組織很多是通過至上而下的方式建立的，具有半官方的性質(zhì)，這些非政府組織一般是借助政府的力量出資興辦或是由于政府職能的轉(zhuǎn)變分化而來的。對非政府組織實(shí)行雙重管理體制是導(dǎo)致它們具有行政化傾向的重要原因，非政府組織必須找到可以掛靠的政府部門才能登記注冊。這一規(guī)定使得非政府組織千方百計(jì)地去尋求政府部門的認(rèn)可和政策、資金的支持，導(dǎo)致非政府組織對政府存在很強(qiáng)的依賴性，其活動(dòng)方式和管理體制也仿照政府機(jī)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上成為政府的附屬機(jī)構(gòu)，喪失本應(yīng)有的自治性和獨(dú)立性。政府部門也利用非政府組織轉(zhuǎn)移職能，將部分離退休人員和親屬安置到非政府組織中去，變相地進(jìn)行權(quán)力擴(kuò)張，這些人員也極容易將官僚作風(fēng)帶進(jìn)來，加重非政府組織行政化和官僚化的色彩，這不僅在很大程度上限制非政府組織的自主性與活力，阻礙非政府組織的自治進(jìn)程，而且不能使其發(fā)揮應(yīng)有的作用，導(dǎo)致非政府組織發(fā)展的困境。

2.3 營利化傾向嚴(yán)重，導(dǎo)致非政府組織偏離其本質(zhì)屬性

非政府組織成立的初衷是為了社會(huì)公共利益，非營利的性質(zhì)決定了非政府組織在開展活動(dòng)過程中必須以公共利益為目的，但是由于我國許多非政府組織經(jīng)費(fèi)主要來源于政府的資金支持，經(jīng)費(fèi)匱乏導(dǎo)致其很難開展社會(huì)公益活動(dòng)。改革開放以后，我國允許非政府組織在解決經(jīng)費(fèi)不足的問題上采取一些創(chuàng)收措施，這在一定程度上緩解了資金不足的窘境，但是也有部分非政府組織趁機(jī)借著公益的名義謀取私利，開展自身業(yè)務(wù)范圍之外的經(jīng)營活動(dòng)或違法活動(dòng)，其對經(jīng)濟(jì)效益過度關(guān)注而忽視了本應(yīng)有的社會(huì)效益，偏離了非營利的本質(zhì)。另外，雙重管理體制的弊端也再次顯現(xiàn)，由于找到掛靠的主管單位的概率不大，而一些非政府組織不得不選擇進(jìn)行工商注冊成為企業(yè)，這就為部分非政府組織謀取私利冠上了堂而皇之的理由。

2.4 缺乏競爭機(jī)制，導(dǎo)致非政府組織服務(wù)質(zhì)量和效率低下

我國現(xiàn)行的《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中明文規(guī)定，已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位，在同一行政區(qū)域內(nèi)，就不再批準(zhǔn)成立新的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位。這樣雖然為控制非政府組織的數(shù)量發(fā)揮了一定的作用，管理上也容易進(jìn)行，結(jié)果卻大大超出了原來的想象。我國政府為了對非政府組織實(shí)行良好的管理，大量合并那些宗旨、業(yè)務(wù)范圍相同或相似的非政府組織，從最初發(fā)展到現(xiàn)在，都反對非政府組織之間的競爭。從目前來看，為了維護(hù)現(xiàn)階段社會(huì)局勢的穩(wěn)定，降低管理成本，政府實(shí)施的這種“限制型管理”②有著不可或缺的作用。但長遠(yuǎn)看來，限制它們之間的競爭就會(huì)使一定區(qū)域內(nèi)的非政府組織失去自主發(fā)展的權(quán)利，而競爭能給非政府組織提供公共物品、實(shí)現(xiàn)公益性的目標(biāo)帶來動(dòng)力和活力，“限制型管理”實(shí)際上排除了這種可能性，最終造成服務(wù)質(zhì)量低劣，效率低下的惡果。

2.5 財(cái)務(wù)狀況不透明，腐敗案件頻發(fā)，導(dǎo)致非政府組織公信力下降

公益事業(yè)的發(fā)展離不開信息的公開、透明，尤其是財(cái)務(wù)狀況的公開程度。據(jù)《2011年度中國慈善透明報(bào)告》顯示，僅有8%的受調(diào)查公眾對公益慈善組織的信息公開狀況表示滿意，76%的被調(diào)查公眾表示未收到任何慈善組織的信息，而對于社會(huì)公眾最為關(guān)注的財(cái)務(wù)信息，僅有3%的受調(diào)查公眾表示獲得過。

2011年“郭美美”事件牽扯出中國紅十字總會(huì)內(nèi)部管理混亂無章，財(cái)務(wù)狀況層層迷霧，暗箱操作更是引發(fā)貪污腐敗的丑聞。而后，河南宋基會(huì)又曝光出涉嫌違規(guī)經(jīng)營，善款用于放貸、公益資金投資房地產(chǎn)等等丑聞。長期以來財(cái)務(wù)管理的不規(guī)范，資金使用狀況違背其章程所規(guī)定的宗旨和使命，而民眾對于非政府組織的財(cái)務(wù)運(yùn)行和資金使用情況更是無從知曉，嚴(yán)重削弱了非政府組織的社會(huì)公信力，公眾對非政府組織的嚴(yán)重不信任，導(dǎo)致他們不愿意向非政府組織進(jìn)行捐款，非政府組織的資金來源也遭受重創(chuàng)，這對它們的打擊是致命的。

3 我國非政府組織規(guī)范途徑探尋

鑒于以上分析，非政府組織發(fā)展過程中出現(xiàn)的失范行為已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)及其自身的健康發(fā)展。因此，規(guī)范其行為成為我國非政府組織發(fā)展及壯大的當(dāng)務(wù)之急。筆者建議，規(guī)范我國非政府組織的運(yùn)作可以從以下幾方面著手：

3.1 完善政府對非政府組織的登記管理制度，增強(qiáng)其行政合法性

隨著非政府組織隊(duì)伍的不斷壯大，雙重管理體制已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展?fàn)顩r。這種“限制型管理”手續(xù)繁復(fù)、條件苛刻，嚴(yán)重制約著非政府組織的獨(dú)立發(fā)展。因此，非政府組織的規(guī)范發(fā)展需要一個(gè)寬松的環(huán)境，要做到這一點(diǎn)，就必須改革雙重管理體制，打破僵局。

在這方面，國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。美國對非政府組織實(shí)行法人登記制度、免稅申請制度和分類管理制度：法人登記制度要寫明組織章程，同時(shí)要求載明所有經(jīng)營服務(wù)收入的用途；免稅申請制度是非政府組織申請免稅資格的一項(xiàng)制度，獲得免稅資格后可以享受雙重稅收優(yōu)惠；分類管理制度是根據(jù)資金來源的不同進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，分類管理。日本的做法是實(shí)行登記備案制度，非政府組織的成立并不取決于政府，但要向政府備案以接受政府的監(jiān)督和管理。對學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)和福利機(jī)構(gòu)，指定教育、衛(wèi)生等相關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行登記管理，撤銷尋找登記管理機(jī)關(guān)的程序，而對于普通的非政府組織，有創(chuàng)造性地設(shè)立獨(dú)立的民間組織管理局，專門負(fù)責(zé)它們的登記管理，業(yè)務(wù)主管單位則成為一個(gè)可有可無的程序，這樣就使得雙重管理體制的制約有所放松，同時(shí)也為非政府組織的管理增加了成效。

國內(nèi)也有較為先進(jìn)的管理措施，放寬了對非政府組織的登記管理，給現(xiàn)階段緊密嚴(yán)實(shí)的登記制度打開了一個(gè)缺口。如廣東省，已將非政府組織登記時(shí)必須有業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定改為有業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位即可。另外，也可以嘗試對一些主要的非政府組織進(jìn)行試點(diǎn)工作，實(shí)行單一登記主管制或單一業(yè)務(wù)主管制，避免二者的職能交叉和矛盾，如果取得一定的成效則可以在全國范圍內(nèi)推廣。對于網(wǎng)絡(luò)虛擬非政府組織的登記管理則可以歸屬信息部，設(shè)立專門的審查機(jī)構(gòu)和現(xiàn)代化的信息管理系統(tǒng)，實(shí)行法人登記管理制度，經(jīng)批準(zhǔn)合格之后方可在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)注冊，并對其在現(xiàn)實(shí)社會(huì)開展活動(dòng)及其過程進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理。

3.2 加強(qiáng)非政府組織自身能力的建設(shè)，增強(qiáng)其自治性

要解決非政府組織行政化、官僚化的問題，一方面，必須要求政府加快職能轉(zhuǎn)變的腳步，“只要是社會(huì)能做的事，政府就不要插手，最好是靠邊站”③；另一方面，非政府組織自身各方面的能力也有待提升，要在政府指導(dǎo)下增強(qiáng)其自治性與獨(dú)立性。要做到這一點(diǎn)，就需要從資金的來源、人員的專業(yè)化水平、內(nèi)部管理等幾方面努力。

首先，從資金來源方面說，非政府組織有必要增強(qiáng)和拓展籌集資金的能力、渠道以減少對政府的依賴。一般來說，非政府組織的資金來源有三種，政府補(bǔ)貼、服務(wù)性收費(fèi)及民間捐贈(zèng)。非政府組織在保持同政府的關(guān)系，取得政府部門的支持的同時(shí)，還應(yīng)收取一定的服務(wù)費(fèi)用，這并不與其非營利的本質(zhì)相違背；此外，非政府組織還應(yīng)與個(gè)人、基金會(huì)與企業(yè)加強(qiáng)聯(lián)系，利用活動(dòng)所取得的社會(huì)效益來吸引他們的贊助及捐贈(zèng)，拓寬籌集資金的渠道。其次，從不同領(lǐng)域內(nèi)非政府組織的工作人員來說，有必要經(jīng)常對他們?nèi)藛T進(jìn)行專業(yè)技能培訓(xùn)和法制道德教育，提高其素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，規(guī)范其行為，并大力吸納有素質(zhì)有愛心的高校畢業(yè)生、志愿者和專業(yè)人才，強(qiáng)化人才隊(duì)伍建設(shè)。再次，從內(nèi)部管理方面來說，良好的內(nèi)部管理機(jī)制是非政府組織規(guī)范和持續(xù)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)保障。要提升管理者的素質(zhì)和能力，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，使組織的各項(xiàng)活動(dòng)有章可循，形成一套自我管理、自我發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制。

3.3 強(qiáng)化非政府組織自律機(jī)制，建立配套的人事、社會(huì)保障制度，保障其非營利性

非政府組織是以公共利益為其宗旨和目的，在活動(dòng)過程中要始終把自己作為一個(gè)服務(wù)者而不是商業(yè)化的角色，因此，自律是健全非政府組織健康發(fā)展的機(jī)制不可缺少的環(huán)節(jié)。非政府組織在實(shí)踐中要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，要對掌握的資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和配置，成為政府和市場以外調(diào)節(jié)資源配置的有力補(bǔ)充；要對管理者的權(quán)利和義務(wù)作出明確的規(guī)定，使其明白自身的責(zé)任從而更好地發(fā)揮組織內(nèi)部積極分子的作用；對一些收費(fèi)的服務(wù)項(xiàng)目必須從法律、制度上進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，在源頭上預(yù)防和制止不良行為的發(fā)生；建立一個(gè)完善的治理結(jié)構(gòu)，通過健全理事會(huì)制度、民主機(jī)制、參與機(jī)制，從制度上確保組織的自律。此外，還可以實(shí)行會(huì)員代表大會(huì)制度，選出有代表性的人員來表達(dá)自身的利益需求，發(fā)揮好各專業(yè)委員會(huì)的作用，從體制上強(qiáng)化其自律意識(shí)，真正做到公平、公正地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

非政府組織的發(fā)展為整個(gè)社會(huì)提供了巨大的公共利益，其自身發(fā)展也需要吸引并留住大量的優(yōu)秀人才，提高工資待遇，建立健全醫(yī)療、失業(yè)等各項(xiàng)保險(xiǎn)、救助、補(bǔ)貼制度，保障他們的各項(xiàng)權(quán)益，以減少他們因?yàn)榇龅膯栴}而伺機(jī)牟利，因此推行非政府組織的社會(huì)保障制度也勢在必行。

3.4 放寬非政府組織的準(zhǔn)入制度，引入競爭機(jī)制，提高其服務(wù)質(zhì)量和效率

非政府組織在同一行政區(qū)域內(nèi)不允許相似的組織存在的規(guī)定，束縛了非政府組織的發(fā)展。因此，為了達(dá)到增強(qiáng)其動(dòng)力和活力的目的，有必要放寬政府無暇顧及或能力有限的領(lǐng)域內(nèi)的非政府組織的準(zhǔn)入制度，簡化審批程序，對一些非政府組織采取登記備案或直接登記制度。在同行業(yè)、同地區(qū)準(zhǔn)許成立幾個(gè)或多個(gè)相似性質(zhì)的非政府組織，這樣就能打破同一領(lǐng)域、同一行業(yè)內(nèi)只允許有一類非政府組織壟斷的局面，使非政府組織真正成為政府的有力補(bǔ)充。

同時(shí)，要在法律上給合理競爭機(jī)制一個(gè)有力支撐，規(guī)范競爭行為，防止各種不公平、不公正因素的介入和影響，嚴(yán)厲禁止和處罰各類非政府組織的不正當(dāng)競爭行為；在符合法律、政策的前提下，鼓勵(lì)同類或相似的非政府組織公平合理地開展競爭，使之優(yōu)勝劣汰，相互競爭，共同提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

3.5 加強(qiáng)對非政府組織的監(jiān)督，建立第三方評估機(jī)制，提升其公信力

為了保證非政府組織活動(dòng)的社會(huì)效益和公信力，必須對其運(yùn)行中的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行監(jiān)督，如對其財(cái)務(wù)狀況、活動(dòng)過程等全方位監(jiān)督，尤其是對財(cái)務(wù)狀況的監(jiān)督已經(jīng)成為重中之重。我國對非政府組織的有效監(jiān)督體系還沒有建立，甚至說是一個(gè)很大的空白，目前我們可以從政府和社會(huì)的角度來分析。

首先，從政府的角度來說，要改革過去重審批、輕監(jiān)督的做法，設(shè)立專門對非政府組織的財(cái)務(wù)和審計(jì)監(jiān)督的部門，防止其出現(xiàn)貪污、腐敗、挪用公款的不良行為。非政府組織必須在固定時(shí)間內(nèi)向政府提交有關(guān)財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)作活動(dòng)的報(bào)告，詳細(xì)匯報(bào)業(yè)務(wù)活動(dòng)情況，政府在審核的過程中若發(fā)現(xiàn)問題，必須提出警告或處罰，并及時(shí)督促其糾正。其次，從社會(huì)的角度來說，對非政府組織實(shí)行社會(huì)監(jiān)督是向公眾負(fù)責(zé)的做法。非政府組織接受社會(huì)捐贈(zèng)，從事社會(huì)公益活動(dòng)，就必須向社會(huì)公眾做出交代，因此對非政府組織的監(jiān)督必須引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。非政府組織必須將其財(cái)務(wù)、活動(dòng)、管理等方面的信息及時(shí)向社會(huì)公開，這種在公開原則上的社會(huì)公眾和新聞媒體的監(jiān)督機(jī)制很有必要。對于公眾監(jiān)督應(yīng)建立一個(gè)制度化的渠道保障公眾的合法權(quán)益，而新聞媒體則必須在公平、公正、公開的原則基礎(chǔ)上調(diào)查、訪問，以保障新聞媒體的導(dǎo)向性和權(quán)威性。

由于政府職能復(fù)雜，在很多情況下對非政府組織的監(jiān)督不力，社會(huì)公眾和新聞媒體的監(jiān)督往往不具有專業(yè)性，而獨(dú)立的第三方評估機(jī)構(gòu)一般是獨(dú)立的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)的評估機(jī)構(gòu)，它們更具有專業(yè)性。從國外狀況來說，如美國設(shè)立了行業(yè)評級與社會(huì)監(jiān)督。美國的行業(yè)評級機(jī)構(gòu)曾經(jīng)為數(shù)千家慈善機(jī)構(gòu)做過測評，在測評結(jié)束后提供各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)下的負(fù)面排行，比如籌款回扣率排行、財(cái)務(wù)危機(jī)排行、贈(zèng)款囤積花不出去排行等。這種強(qiáng)有力的監(jiān)督方式迫使慈善機(jī)構(gòu)不得不通過提高其透明公開度來證明自己的清白。而目前我國的第三方發(fā)展還比較薄弱，政府和社會(huì)各界還需為建立一個(gè)公正、公開的第三方做出努力。

【注釋】

①張小勁.非政府組織研究：一個(gè)正在興起的熱門課題[J].中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)，2002(6)．

②王名．清華NGO研究的觀點(diǎn)與展望[J].中國行政管理,2003(3)．

③張文禮．吳光蕓．論服務(wù)型政府與公共服務(wù)的有效供給[J].蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科版)，2007(3)．