寸玉海

（麗江師范高等專科學(xué)校，云南麗江，674100）

行政激勵法制理論研究

寸玉海

（麗江師范高等專科學(xué)校，云南麗江，674100）

行政主體和行政相對人之間的關(guān)系是行政法理論的核心，針對行政主體和行政相對人之間的相互關(guān)系，行政法學(xué)理論研究領(lǐng)域有三種理念：管理論、控權(quán)論和平衡論。平衡論認(rèn)為：現(xiàn)代行政法必須既要有制約功能，又有激勵功能；相對應(yīng)地，現(xiàn)代行政法制既要有制約機(jī)制，又要有激勵機(jī)制，才能提高行政效率，實現(xiàn)行政法治。

行政激勵；行政制約；法律制度；平衡論

一、行政激勵法制研究的理論基礎(chǔ)及其與現(xiàn)代行政法機(jī)制的發(fā)展

關(guān)于行政法律關(guān)系中的行政主體和行政相對人之間的關(guān)系，歷史上曾經(jīng)有管理理論、控權(quán)理論和平衡論三種學(xué)說。管理理論認(rèn)為行政法調(diào)整行政主體和行政相對人之間的關(guān)系，其重點是規(guī)范行政相對人的行為，保障行政管理的順利進(jìn)行，以建立和維護(hù)有利于提高管理效率、實現(xiàn)管理任務(wù)的法的秩序。控權(quán)論認(rèn)為行政法調(diào)整行政主體和行政相對人之間的關(guān)系，其重點是控制行政主體的行政權(quán)力，保護(hù)行政相對人權(quán)益免受行政主體濫用權(quán)力的職權(quán)行為的侵害，以建立和維護(hù)自由、民主和人權(quán)保障的法的秩序。相對于管理理論和控權(quán)理論而言，平衡論是興起于上個世紀(jì)九十年代，在我國由羅豪才主導(dǎo)的理論。平衡論認(rèn)為，行政法調(diào)整行政主體和行政相對人之間的關(guān)系應(yīng)該是相互平衡的，也即達(dá)到行政主體依法積極行使行政權(quán)力，行政相對人積極充分行使行政權(quán)利，行政法“在總體上平衡行政主體與相對方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，兼顧公共利益和個人利益”，通過行政法的制約和激勵機(jī)制的“協(xié)調(diào)運(yùn)作，以實現(xiàn)行政法治、市場自主、社會自治三者之間的良性互動”，“以建立和維護(hù)民主和效率有機(jī)統(tǒng)一和協(xié)調(diào)發(fā)展的法的秩序”。在這三種理論之下的行政法也就被稱為管理法、控權(quán)法和平衡法。

（一）傳統(tǒng)行政法學(xué)范式轉(zhuǎn)換與行政法結(jié)構(gòu)性均衡

傳統(tǒng)行政法的失衡可以分為兩種類型，即行政權(quán)過于強(qiáng)大而相對方權(quán)利過于弱小，或行政權(quán)過于弱小而相對方權(quán)利過于強(qiáng)大。

現(xiàn)代行政法學(xué)能否令人信服地解釋行政法失衡現(xiàn)象并提供相應(yīng)的解決行政法失衡問題的理論對策，主要取決于能否成功地實現(xiàn)行政法學(xué)的范式轉(zhuǎn)換，或者說，取決于現(xiàn)代行政法理論基礎(chǔ)的建構(gòu)與完善。

根據(jù)羅豪才和宋功德的《行政法的失衡與平衡》，傳統(tǒng)行政法的范式困境包括三方面：首先，傳統(tǒng)行政法割裂了行政法律關(guān)系與監(jiān)督行政法律關(guān)系的整體性。傳統(tǒng)行政法要么把行政法看作“治民之法”，要么把它看作“治吏之法”，使行政法律關(guān)系和監(jiān)督法律關(guān)系無法統(tǒng)一。其次，傳統(tǒng)行政法放大了行政主體與相對方之間的對立性。傳統(tǒng)行政法學(xué)持有“極端的認(rèn)知模式”，不是把行政法看作旨在保護(hù)行政權(quán)，就是把它看作保護(hù)相對方權(quán)利。第三，傳統(tǒng)行政法以私法上的平等（對等）標(biāo)準(zhǔn)來評判行政法的失衡，管理論和控權(quán)論都認(rèn)為行政主體和行政相對人之間的這種不平等是固有的，無法得到改變。

（二）平衡論下的行政激勵法制與現(xiàn)代行政法機(jī)制

現(xiàn)代行政法制約機(jī)制和激勵機(jī)制的并舉完善，是現(xiàn)代行政法制建設(shè)的一個重要趨勢。平衡論一方面看到了行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的對立性、行政權(quán)力和公民權(quán)利的沖突性、公共利益與個人利益有不一致性，因此現(xiàn)代行政法制必須建立制約機(jī)制，通過限制行政權(quán)作用的范圍和程序、建立監(jiān)督體制來制約行政權(quán)，通過對相對方行政違法行為進(jìn)行制裁來制約相對方對自己權(quán)利的濫用。另一方面，平衡論也看到行政機(jī)關(guān)與相對方之間存在著合作性、行政權(quán)與公民權(quán)利具有統(tǒng)一性、公共利益與個人利益具有一致性，因此要建立激勵機(jī)制，鼓勵行政工作人員發(fā)揮創(chuàng)造性，積極尋求最佳的管理方式以實現(xiàn)行政目的，在法定職權(quán)范圍內(nèi)為社會提供最好的行政服務(wù)，鼓勵市場主體競爭、合作、創(chuàng)造社會財富，并且充分發(fā)揮自身潛力，依照法定程序積極參與行政，影響行政決策，推進(jìn)行政民主化進(jìn)程。

二、行政激勵的法律原理

（一）行政激勵的含義

筆者認(rèn)為行政激勵法律制度是指依法制定的一系列能夠既激勵行政機(jī)關(guān)及其工作人員依照法定職權(quán)積極行政，為公益與私益的增長創(chuàng)造更多機(jī)會，提高行政效率，又激勵行政相對人積極實踐法定權(quán)利、依法廣泛參與行政，監(jiān)督行政權(quán)的行使，促進(jìn)行政法律關(guān)系的和諧發(fā)展的法律制度。

（二）行政激勵的特征

1．行政激勵屬于一種法律制度

激勵可以分為管理激勵和制度激勵兩種，兩者的主要區(qū)別就在于管理激勵是在管理過程中根據(jù)實際需要而采取的非長期的、靈活的、以提高行政效率為目標(biāo)的激勵措施，而制度激勵則是根據(jù)已經(jīng)形成的激勵制度對激勵對象進(jìn)行的激勵措施。沒有法律保障的政策不能稱為制度，而一種制度如果沒有法律保障，則這種制度很容易發(fā)展成為一種政治狂熱，就像文化大革命一樣，我們的行政激勵如果沒有法律保障，行政激勵將發(fā)展得沒有界限，將走向極端。

2．行政激勵的對象包括兩類：行政主體和行政相對人

對行政主體的激勵包含兩個方面，一方面是對行政機(jī)關(guān)的激勵，即上級對下級的激勵，包括給予更大的權(quán)力包括財政權(quán)和自主權(quán)等，以此來提高下級行政機(jī)關(guān)的行政積極性，提高行政效率；另一方面是對行政機(jī)關(guān)工作人員的激勵，主要是指公務(wù)員的激勵，包括提高待遇，實行靈活工資制、競爭上崗和競爭晉升等能夠提高公務(wù)員工作積極性的措施。對行政相對人的激勵的主要目的在于引導(dǎo)行政相對人利用好自己的權(quán)利，不濫用權(quán)利，積極踐行法定權(quán)利，改變過去被動的地位，提高自己的地位。行政激勵機(jī)制就是通過對行政主體和行政相對人的激勵來改變自古以來行政主體和行政相對人之間的相互對立的局面。

3．行政激勵是提高行政效率的一種有效手段

行政激勵其最大的優(yōu)點就在于能夠提高行政主體和行政相對人的積極性，進(jìn)而促進(jìn)行政效率的提高。

4．行政激勵可以實現(xiàn)行政主體和行政相對人之間的相互監(jiān)督

從行政主體監(jiān)督行政相對人的方面來說，行政主體的監(jiān)督作用主要體現(xiàn)在監(jiān)督行政相對人遵守法律方面，在過去這種監(jiān)督作用發(fā)揮很有效。從行政相對人監(jiān)督行政主體的方面來說，行政相對人監(jiān)督行政主體依法行使職權(quán)，既防止行政主體濫用權(quán)力，越權(quán)行使權(quán)力，又可以防止行政主體消極行政和行政不作為。

三、行政激勵的范疇

（一）內(nèi)滋激勵和外附激勵

從動力角度，激勵可以分為內(nèi)滋激勵和外附激勵。內(nèi)滋激勵屬于主體自身產(chǎn)生的發(fā)自內(nèi)心的自覺精神力量。認(rèn)同感是內(nèi)滋激勵的基礎(chǔ)，即個體承認(rèn)、同意群體或者組織目標(biāo)，進(jìn)而產(chǎn)生一種肯定性的情感和積極態(tài)度，甚至迸發(fā)出一種為實現(xiàn)該目標(biāo)的驅(qū)動力。從這個意義上講，增強(qiáng)行政法的民主性，擴(kuò)大公民的參與程度，會增強(qiáng)行政法的內(nèi)滋激勵程度。外附激勵上通過外在因素激發(fā)主體內(nèi)心動力。外附激勵從方式上又可以分為正激勵和負(fù)激勵。

（二）正激勵和負(fù)激勵

從激勵因素角度來看，激勵機(jī)制大致可以分為利益機(jī)制和責(zé)任機(jī)制，利益機(jī)制屬于正激勵，責(zé)任機(jī)制屬于負(fù)激勵。正激勵是通過獎勵等正面誘導(dǎo)，表現(xiàn)為一種拉力；負(fù)激勵則是通過懲戒等負(fù)面推動力來起到激勵作用。正激勵和負(fù)激勵二者相互存在、相互照應(yīng)、相互補(bǔ)充，沒有正激勵就無所謂負(fù)激勵，沒有負(fù)激勵也就無所謂正激勵，沒有負(fù)激勵的激勵是起不到激勵作用的，沒有正激勵的激勵則失去了激勵的意義。

（三）管理激勵和制度激勵

這在前文里也有提過，根據(jù)激勵有無制度根據(jù)來劃分，激勵可以分為管理激勵和制度激勵。從管理角度看，管理過程中對人的激勵無處不在，但為了使激勵作用更為持久有力，管理激勵該內(nèi)化于各項管理制度之中，也即各項管理制度應(yīng)盡可能蘊(yùn)涵激勵因子，以形成制度性激勵機(jī)制，這是長久激發(fā)“員工”工作熱忱與創(chuàng)造精神的根本保證。

（四）精神激勵和物質(zhì)激勵

根據(jù)激勵的內(nèi)容不同，激勵可以分為精神激勵和物質(zhì)激勵。精神激勵就是通過授予某種榮譽(yù)稱號通過使激勵對象得到社會輿論的肯定從而內(nèi)心的愉悅，達(dá)到激勵自己更加努力的激勵方式；物質(zhì)激勵使通過給予被激勵者財物，從財物的獲得中使自己的工作得到肯定，自己內(nèi)心和物質(zhì)生活得到愉悅和滿足，在以后的工作中，更加提高積極性的一種激勵方式。

（五）對行政主體的激勵和對行政相對人的激勵

根據(jù)行政激勵的對象的不同，行政激勵可以分為對行政主體的激勵和對行政相對人的激勵。對行政主體的激勵即指對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的激勵，這種激勵在過去主要體現(xiàn)在對公務(wù)員的激勵上，對公務(wù)員的激勵主要是由公務(wù)員管理方面的法律法規(guī)來規(guī)范，這種規(guī)范相對比起別的對象的激勵規(guī)范來說要成熟得多，但也存在很多問題，激勵機(jī)制很不科學(xué)，需要加以完善。對行政主體的激勵還包括對行政機(jī)關(guān)的激勵，這主要是指在上下級之間的權(quán)力下放以激勵其積極性。對行政相對人的激勵在過去主要是負(fù)激勵，即通過責(zé)任機(jī)制來約束行政相對人的行為，現(xiàn)在我們對行政相對人的激勵則主要是要激勵其積極踐行自己的權(quán)力。

四、行政激勵法律制度存在的法學(xué)意義

行政激勵機(jī)制和行政制約機(jī)制是現(xiàn)代行政法機(jī)制的核心機(jī)制，行政激勵制度的發(fā)展直接影響到現(xiàn)代行政法機(jī)制的發(fā)展和整個行政法學(xué)的發(fā)展，對社會的發(fā)展和法制的發(fā)展起到很大的影響作用。

（一）行政激勵法律制度的發(fā)展有利于實現(xiàn)行政主體和行政相對人之間的平衡

行政激勵是平衡論中的一個重要理論，平衡論認(rèn)為，行政主體和行政相對人之間應(yīng)該是相互平衡的互相促進(jìn)、互相制約、互相監(jiān)督的關(guān)系，而不是過去的行政主體管理行政相對人或行政主體僅僅充當(dāng)服務(wù)者的角色的關(guān)系?，F(xiàn)代行政法的重要理念是民主政治，民主政治要求弱化強(qiáng)制性行政。在傳統(tǒng)的封建社會和過去的社會主義社會里，行政主體和行政相對人之間的關(guān)系主要體現(xiàn)為管理關(guān)系，在這種長期的行政強(qiáng)制管理模式下，行政主體和行政相對人之間的關(guān)系具有對立性，在過去，我們認(rèn)為這種對立性是固有的，因此，行政法的發(fā)展方向就朝著如何更加有效的讓行政主體管理行政相對人，行政相對人如何更加有效的適應(yīng)并配合、接受行政主體的制約和管理。

（二）行政激勵法律制度的發(fā)展，有利于鞏固和發(fā)展現(xiàn)代行政法制理念

現(xiàn)代行政法制理念強(qiáng)調(diào)“以人為本”的價值思想。平衡論認(rèn)為現(xiàn)代行政法所提供的調(diào)整行政主體與相對方關(guān)系的行政法律規(guī)范，應(yīng)該既具有制約行政法主體違法行政與行政違法的功能，又具有激勵行政法主體積極行政與積極實踐權(quán)利的功能。因此，現(xiàn)代行政法應(yīng)當(dāng)重視現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)與民主政治的要求，正確詮釋政府與市場、政府與社會之間的關(guān)系，通過現(xiàn)代行政法制約機(jī)制與激勵機(jī)制的協(xié)調(diào)運(yùn)作，以實現(xiàn)行政法治、市場自主、社會自治三者之間的良性互動。

現(xiàn)代行政法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)現(xiàn)代民主政治弱化強(qiáng)制性行政的要求?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)要求有相應(yīng)的現(xiàn)代民主政治與之相適應(yīng)，市民社會提倡社會自治，拓展公民自由的空間，這就必然要求通過弱化強(qiáng)制性行政來實現(xiàn)。然而，公民自由的實現(xiàn)程度直接取決于民主的真實性與廣泛性，行政激勵法律制度正是通過弱化強(qiáng)制性行政來使這種民主的真實性和廣泛性得到制度保障。

五、行政激勵的行政管理意義

行政激勵制度對于科學(xué)的行政管理活動最大的意義在于行政激勵因素促使行政相對人主動的參加行政法律關(guān)系并積極踐行自己的義務(wù)和權(quán)利，使行政管理關(guān)系不再因為行政主體和行政相對人之間地位的不平等而不平衡。這種平衡的行政關(guān)系一方面能提高雙方的積極性，另一方面又能相互制約，共同促進(jìn)發(fā)展，推進(jìn)社會的和諧發(fā)展；同時，在相互制約的過程中，又能夠因為激勵因素更能滿足行政工作人員的各種需求，能有效預(yù)防腐敗現(xiàn)象。

（一）行政激勵法律制度能夠充分發(fā)揮行政主體和行政相對人二者的積極性

對于行政主體來說，通過行政獎勵，包括工資報酬、職務(wù)晉升、授予稱號等激勵手段使行政主體及其工作人員因為對自己工作的肯定而更加積極的行政；通過行政處罰，包括批評、告誡、懲法、處分、辭退甚至追究刑事責(zé)任等負(fù)激勵手段對消極、違法的行政主體進(jìn)行處罰，鼓勵守法主體積極行政，行政處罰機(jī)制也可以對行政主體進(jìn)行行政法律責(zé)任的監(jiān)督，激勵行政主體積極行政。對于行政相對人來說，通過行政獎勵的激勵措施，促使行政相對人積極的履行義務(wù)，鼓勵行政相對人為社會做貢獻(xiàn)；通過行政主體的行政指導(dǎo)、行政合同、行政救濟(jì)等積極的行政行為，激勵行政相對人積極、主動的踐行自己的權(quán)利和創(chuàng)造發(fā)展機(jī)會；通過行政處罰法和治安管理處罰等法律制度對行政相對人起到預(yù)防違法行為的發(fā)生和通過對違法的行政相對人的處罰來激勵行政相對人堅決反對行政違法行為，鼓勵正當(dāng)利益的實現(xiàn)。

（二）行政激勵法律制度的發(fā)展，有利于預(yù)防行政工作人員的腐敗現(xiàn)象的發(fā)生

預(yù)防腐敗是一個系統(tǒng)工程，需要綜合施治，其中激勵機(jī)制是預(yù)防腐敗的主要條件，這已經(jīng)被歷史所證明，也被世界許多國家所實踐。

柏林國際透明協(xié)會研究部主任、前執(zhí)行主任瑞米·波普指出：“政府公務(wù)員和政治領(lǐng)導(dǎo)人的工資應(yīng)當(dāng)充分反映該職位的責(zé)任，并且應(yīng)該比得上那些在私人部門工作的人可能達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。這既減少了對‘腐敗’的‘需求’，也保證了政府可獲得優(yōu)秀人才為國家效勞?！笔澜玢y行經(jīng)濟(jì)發(fā)展學(xué)院顧問龐德則講得更加直截了當(dāng)，他說“低工資和激勵不足是公共部門腐敗的重要原因”?！叭绻剿蛔?，雇員就不會專心工作，也許只有腐敗的機(jī)會才使他們繼續(xù)留在現(xiàn)有位置上”。

（三）行政激勵法律制度的發(fā)展有利于和諧社會的建構(gòu)

現(xiàn)代和諧社會只能立于法治基礎(chǔ)之上，并以公法為其脊梁，社會和諧與否直接取決于公法是否平衡。中國要實現(xiàn)建構(gòu)和諧社會主義的目標(biāo)，核心是依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，關(guān)鍵在于依法行政，建設(shè)法治政府；要遵循監(jiān)督和規(guī)范公共權(quán)力與保護(hù)和拓展公民權(quán)利的公法制度變革主旨，采取國家主導(dǎo)和公眾全方位參與相結(jié)合的方式，循序漸進(jìn)地對公法加以結(jié)構(gòu)性調(diào)整，要調(diào)整公共權(quán)力和公民權(quán)利結(jié)構(gòu)，重塑制約與激勵相容的公法機(jī)制，通過對癥下藥解決造成社會失衡的公法失衡癥結(jié)，全面推動和諧社會的建構(gòu)。

［1］羅豪才，袁曙宏，李文棟.現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)［J］.中國法學(xué).1993，（1）.

［2］羅豪才.現(xiàn)代行政法的平衡理論（第二輯）［M］.北京大學(xué)出版社.2003.

［3］羅豪才，宋功德.現(xiàn)代行政法學(xué)與制約、激勵機(jī)制［J］.中國法學(xué).2000，（3）.

［4］羅豪才，宋功德.行政法的失衡與平衡［J］.中國法學(xué).2001，（2）.

［5］羅豪才.現(xiàn)代行政法制的發(fā)展趨勢［M］.法律出版社.2004.

［6］楊海燕.校長與教育行政機(jī)關(guān)的委托代理關(guān)系與校長激勵［J］.國家教育行政學(xué)院學(xué)報.2006，（4）.

［7］一凡.預(yù)防腐敗必須建立激勵機(jī)制［J］.黨風(fēng)與廉政.2003，（1）.

［8］羅豪才，宋功德.和諧社會的公法建構(gòu)［J］.中國法學(xué).2004，（6）.

（責(zé)任編輯 高云）

D601

A

1671-0681（2014）02-0032-03

寸玉海（1980-），男，麗江師范高等?？茖W(xué)校思想政治理論課教學(xué)部講師。

2013-11-18