周岑銀

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢，430072）

一、問題的提出

利普哈特通過對歐美民主政體的考察和反思，創(chuàng)造性地提出了與多數(shù)民主模式迥異的協(xié)合民主模式，形成了“協(xié)合民主—多數(shù)民主”二分的民主政體類型學(xué)，從而重構(gòu)了阿爾蒙德的政體類型學(xué)。所謂阿爾蒙德的政體類型學(xué)，是依據(jù)政治文化和角色結(jié)構(gòu)兩種標(biāo)準(zhǔn)把當(dāng)今世界的政治體系劃分為四大基本類型：英美型、歐陸型、前工業(yè)化型或部分工業(yè)化型和極權(quán)主義型。其中，英美型和歐陸型為民主政體。［1］（P392-393） 與之不同的是，利普哈特將精英行為納入民主政體比較研究視野，從政治文化、角色結(jié)構(gòu)和精英行為三種標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分了協(xié)合民主與多數(shù)民主類型。

在傳統(tǒng)觀念中，多數(shù)民主一直被西方民主國家視為主導(dǎo)性的民主模式，因?yàn)槎鄶?shù)民主的本意是人民的統(tǒng)治或多數(shù)人的統(tǒng)治，強(qiáng)調(diào)民主政府是由多數(shù)人控制并符合多數(shù)人的愿望，同時，它也是一種競爭性的、排斥性的與對抗性的民主制度，主要特征包括：一黨多數(shù)內(nèi)閣、多數(shù)決、非比例性和中央集權(quán)。

然而，利普哈特通過對荷蘭、奧地利、比利時、瑞士等歐陸小型民主國家的系統(tǒng)研究，在《和解的政治：荷蘭的多元主義與民主》（1968）、《民主體系的類型學(xué)》（1968） 和 《協(xié)合民主》（1969） 等論著中較早提出了不同于多數(shù)民主的協(xié)合民主的概念，之后在《多元社會中的民主：一項(xiàng)比較研究》（1977）等論著中系統(tǒng)闡述了協(xié)合民主理論。利普哈特把“協(xié)合民主”理解為權(quán)力分享的民主制度，它意味著“精英通過政治聯(lián)盟組建政府，將一個處于碎片化政治文化中的民主體系轉(zhuǎn)變成一個穩(wěn)定的民主體系”［2］（P216），主要具有四大特征：大聯(lián)盟、相互否決、比例性和區(qū)塊自治。［3］（P23-36） 下表（見表1） 是協(xié)合民主與多數(shù)民主的基本特征和制度結(jié)構(gòu)的簡要對比情況。

表1 協(xié)合民主與多數(shù)民主的比較

通過表1所示四個層面的比較可以看出，前者建立的是多黨聯(lián)合執(zhí)政的大聯(lián)盟，強(qiáng)調(diào)聯(lián)合、包容與妥協(xié)，而后者建立的是一黨多數(shù)內(nèi)閣，強(qiáng)調(diào)競爭、排斥與對抗；前者實(shí)行相互否決，依據(jù)“服從多數(shù)”與“尊重少數(shù)”相結(jié)合的民主原則，注重保護(hù)少數(shù)派利益，在政治決策中實(shí)行更廣泛的代表和參與，而后者實(shí)行多數(shù)決，依據(jù)“少數(shù)服從多數(shù)”原則，較少考慮少數(shù)代表和少數(shù)派利益，在政治決策中僅僅滿足于獲得做出決策所需的狹隘多數(shù)；前者是按比例原則分配資源和代表數(shù)，采用多黨制，保證多元群體利益，而后者采用非比例性的多數(shù)選舉制和兩黨制，奉行勝者通吃；前者實(shí)行區(qū)塊自治的聯(lián)邦制，強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)，而后者實(shí)行中央集權(quán)的單一制，強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)。

但凡是比較研究，都力求分出優(yōu)劣、強(qiáng)弱等差別，長期從事比較政治研究的利普哈特也不例外。在為《民主的模式：36個國家的政府形式和政府績效》 （北京大學(xué)出版社2006年版）和《多元社會中的民主：一項(xiàng)比較研究》 （上海人民出版社2013年版）所作的中文版序言中，利普哈特已表示，對多數(shù)民主幾十年的探究經(jīng)歷了一個由推崇到批判的過程。無庸諱言，對多數(shù)民主的認(rèn)同和推崇代表了美國乃至世界政治學(xué)界長久以來的牢固傳統(tǒng)，即使我們能理解他這種曾受制于傳統(tǒng)的思維方式，那么，為什么他還要批判它呢？因?yàn)椤霸诙嘣鐣?，社會按照宗教、意識形態(tài)、語言、文化、民族或種族的分界線高度分化，形成了擁有各自的政黨、利益集團(tuán)和傳播媒介的、實(shí)際上彼此分離的亞社會，這使多數(shù)民主模式缺少了必需的彈性。在這種情況下，多數(shù)決原則不僅是不民主的，而且是危險(xiǎn)的，原因在于長期被排除在政權(quán)之外的少數(shù)派感到遭排斥和受歧視，從而失去了對體制的忠誠?！保?］（P32-33） 正是由于宗教、意識形態(tài)、語言、文化、民族或種族等區(qū)塊隔閡形成高度分化的多元社會，使得多數(shù)民主的政治決策陷入困境，從而也為多元社會的協(xié)合民主發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。因此，本文將從政治決策角度分析利普哈特協(xié)合民主是如何實(shí)現(xiàn)對多數(shù)民主超越的。

二、多數(shù)民主政治決策的局限性

利普哈特的實(shí)證研究表明，在多元社會中，日益增強(qiáng)的公民權(quán)利意識和政治參與意識，日益加劇的社會利益分化和精英權(quán)力競爭，日益凸顯的區(qū)塊隔閡和外部影響，使得多數(shù)民主政治決策具有很大的局限性。

多數(shù)民主政治決策的局限性并不是一個新鮮的話題，不少中外學(xué)者從不同的視角對此作過闡釋和論證，比如，美國著名學(xué)者安東尼·唐斯（Anthony Downs）從兩黨制的相互掣肘揭示多數(shù)體制的決策局限性，“當(dāng)執(zhí)政黨制定一個規(guī)劃時，它只能猜測反對黨將作出什么反應(yīng)。但反對黨卻知道執(zhí)政黨在任何既定問題上的政策，因此能夠挑選對付它的最優(yōu)策略。這樣，政府決策便是在這樣一種經(jīng)濟(jì)最優(yōu)與政治斗爭糾纏并存的環(huán)境中形成的?！保?］(P48)但是，應(yīng)當(dāng)看到，大多數(shù)學(xué)者都是在認(rèn)同多數(shù)民主的前提下對其中某些方面提出質(zhì)疑并尋求彌補(bǔ)方法。

“小修小補(bǔ)”雖有必要，但卻“治標(biāo)不治本”，用利普哈特的話說就是，在提供政策建議方面，政治學(xué)家往往顯得過于謹(jǐn)慎。借助于案例分析與比較研究法，利普哈特對多數(shù)民主作了鞭辟入里的剖析和批判，歸納起來，主要從決策規(guī)則、決策層、決策權(quán)以及決策績效四個方面論證了多數(shù)民主政治決策的局限性。

從決策規(guī)則角度看，多數(shù)民主實(shí)行多數(shù)決即“少數(shù)服從多數(shù)”原則，這一原則的最大危害是極易導(dǎo)致多數(shù)的暴政問題。多數(shù)的暴政違背了民主的本意，因?yàn)槊裰鞯氖滓x是“所有受到某一項(xiàng)決策影響的人都應(yīng)有機(jī)會直接參與該項(xiàng)決策，或者通過選出的代表參與決策”，其第二層涵義才是“多數(shù)人的意志應(yīng)當(dāng)占上風(fēng)”［4］（P31）。那種認(rèn)為只有選舉獲勝的政黨可以壟斷政府的全部決策而選舉失敗的政黨只能充當(dāng)反對派、提出批評意見卻不能參與統(tǒng)治的主張，顯然與民主的首要涵義相背離，也意味著對民主的背離。利普哈特認(rèn)為，在北愛爾蘭等極度分化的社會中，實(shí)行多數(shù)決原則的結(jié)果不是民主，而是多數(shù)專政和國內(nèi)紛爭。［4］（P33）

從決策層角度看，多數(shù)民主國家通過一黨多數(shù)內(nèi)閣來制定政治決策，這種一元化利益結(jié)構(gòu)難以有效回應(yīng)和滿足多元化社會利益訴求。以英國為例，兩黨制中的一個政黨僅僅占據(jù)微弱多數(shù)便能在選舉中獲勝并取得組閣權(quán)，使得龐大的少數(shù)派被排除在決策權(quán)之外，只能扮演反對派的角色，構(gòu)成所謂“影子內(nèi)閣”。這種一黨多數(shù)內(nèi)閣的決策層，不但在政治提案中實(shí)現(xiàn)利益集團(tuán)化，而且它所制定的決策能較快獲得占據(jù)議會下院多數(shù)議席的通過。那么，這種決策層是否具有充分的代表性？換言之，代表某一政黨利益的決策層在制定決策時能否充分顧及廣大少數(shù)派的利益和訴求？多數(shù)民主所體現(xiàn)的競爭性、對抗性與排他性使決策層難以包容多元群體利益，使得少數(shù)群體日益被決策層所忽視。

從決策權(quán)角度看，多數(shù)民主政府的決策權(quán)掌控在一黨多數(shù)內(nèi)閣手中，受制于少數(shù)執(zhí)掌實(shí)權(quán)的政治精英，而行政集權(quán)化導(dǎo)致決策的排他性。雖然世界上幾乎所有國家的最高決策權(quán)無不掌握在有限精英手中，但就具體情況看，也存在很大的差別。比如，由單一制中央集權(quán)國家轉(zhuǎn)向聯(lián)邦制國家的比利時，將全國劃分為3個地理區(qū)塊和3個文化區(qū)塊，保障少數(shù)群體自治權(quán)，憲法規(guī)定在多黨組成的聯(lián)合內(nèi)閣中須包括同等數(shù)量的操法語和操荷蘭語的大臣。與之相比較，實(shí)行中央集權(quán)和單一制的英國政府行政權(quán)幾乎集中于一黨多數(shù)內(nèi)閣并且權(quán)力至高無上，由于權(quán)力過分集中，以致于有人稱英國的政府體制為“選舉產(chǎn)生的獨(dú)裁政府”［4］（P12）。一黨多數(shù)內(nèi)閣長期執(zhí)政和行政集權(quán)化不可避免地剝奪了反對派和少數(shù)派的參與決策權(quán)，必然遭到利益受損者的抵制。

從決策績效角度看，多數(shù)民主在民主品質(zhì)、民主代表性以及公共政策的寬容性與溫和性方面較差，換言之，多數(shù)民主并不是一種決策績效較高的民主模式。首先，多數(shù)民主中的兩黨制早已暴露體制問題。在一黨多數(shù)內(nèi)閣和龐大的反對派共存的政治生態(tài)下，激烈的兩黨競爭導(dǎo)致了權(quán)力分配不均，阻礙了利益相互妥協(xié)，加劇了公共治理危機(jī)，破壞了政治體制穩(wěn)定，這樣的民主模式損害了民主的品質(zhì)；其次，上文已提及，多數(shù)民主以多數(shù)決原則排斥和忽視少數(shù)派代表參與政治決策，其代表性明顯不足；第三，多數(shù)民主政府的公共政策寬容性與溫和性程度低影響其績效，其原因是，多元社會的區(qū)塊隔閡存在多樣性和復(fù)雜性，導(dǎo)致政治體系認(rèn)同度較低，從而使得中央集權(quán)體制的公共政策包容性較差。

三、協(xié)合民主政治決策的優(yōu)勢

多數(shù)民主難以克服多元社會的政治決策難題，那么，協(xié)合民主是否具有優(yōu)勢呢？利普哈特從政治文化（多元文化）、角色結(jié)構(gòu)（多黨體系） 與精英行為（精英聯(lián)合）三種標(biāo)準(zhǔn)，以及大聯(lián)盟、相互否決、比例性和區(qū)塊自治四大基本特征全面定位并建構(gòu)了協(xié)合民主模式（見圖1），不僅在理論上使協(xié)合民主政治決策方案更勝一籌，而且在實(shí)踐上成功獲得荷蘭、瑞士等發(fā)達(dá)國家和印度、烏拉圭等后發(fā)國家的充分驗(yàn)證。對照多數(shù)民主政治決策，下面也從決策規(guī)則、決策層、決策權(quán)以及決策績效四個方面分析協(xié)合民主政治決策的優(yōu)勢。

圖1 協(xié)合民主模式

從決策規(guī)則角度看，協(xié)合民主決策規(guī)則是相互否決，即消極少數(shù)決原則，這是對政治決策純粹多數(shù)決原則的偏離。在比利時，凡修改涉及文化——語言區(qū)和地區(qū)組織等方面法律時，必須同時征得議會兩院2/3多數(shù)的批準(zhǔn)以及荷蘭語集團(tuán)和法語集團(tuán)過半數(shù)議員的同意。相互否決賦予決策聯(lián)盟中少數(shù)派以自我決定權(quán)，這種少數(shù)派否決權(quán)意味著政治決策不能簡單地由多數(shù)人決定，相反，它必須保證所有受到該項(xiàng)決策影響的人都有機(jī)會直接參與決策或者通過其代表參與決策。美國學(xué)者卡爾·科恩（Carl Cohen）指出：“服從大多數(shù)的原則是民主習(xí)用的有力手段。要實(shí)行這一原則必須存在社會團(tuán)結(jié)。除非大多數(shù)與少數(shù)真正構(gòu)成一個整體，否則就不可能有大多數(shù)的統(tǒng)治?！保?］（P50） 科恩強(qiáng)調(diào)了保護(hù)少數(shù)派利益的重要性，并進(jìn)一步指出，“評價民主決議規(guī)則時，必須權(quán)衡其保護(hù)作用與效率。”［6］（P65） 協(xié)合民主決策規(guī)則包涵“服從多數(shù)”與“保護(hù)少數(shù)”兩個方面，兼顧民主決策的公平與效率，這既能避免多數(shù)暴政問題，又能有效保護(hù)少數(shù)派利益。

從決策層角度看，協(xié)合民主政治決策是通過大聯(lián)盟實(shí)現(xiàn)的，而大聯(lián)盟是由多元社會各重要區(qū)塊的政治領(lǐng)導(dǎo)人組成，不同于多數(shù)民主的是，它更強(qiáng)調(diào)決策的廣泛代表性而不是一元化，力促決策持續(xù)化、民主化、科學(xué)化。首先，大聯(lián)盟有助于決策持續(xù)化。從政策科學(xué)原理來講，制定政治決策需要合作，“與合作相聯(lián)系的是忠誠”。“合作包含著聯(lián)盟，而聯(lián)盟至少在某種意義上是需要持續(xù)的?！保?］（P26） 換言之，聯(lián)盟穩(wěn)定與政治決策具有內(nèi)在一致性。從制度安排看，大聯(lián)盟超越了狹隘的政黨利益，旨在滿足多元利益訴求。因此，具有包容性、穩(wěn)定性的決策層有助于決策的持續(xù)。其次，大聯(lián)盟有助于決策民主化。民主決策是指與決策有關(guān)的群體或者其代表能夠平等參與到?jīng)Q策當(dāng)中，而大聯(lián)盟是由多元社會各重要區(qū)塊的精英代表組成并享有平等權(quán)力，分別代表各自黨派和群體利益，這樣達(dá)成的政治決策更加公平與民主。第三，大聯(lián)盟有助于決策科學(xué)化。大聯(lián)盟之所以成為協(xié)合民主最為重要的機(jī)制，還在于它包含著不同的聯(lián)盟形式。比如，議會制國家的大聯(lián)盟內(nèi)閣或者總統(tǒng)制國家首腦與其他高層政府官員的大聯(lián)盟，當(dāng)然，大聯(lián)盟內(nèi)閣還可以輔之以其他政府機(jī)構(gòu)中的聯(lián)盟，如荷蘭的社會經(jīng)濟(jì)咨議會和奧地利的小型“聯(lián)合委員會”等?？傊?，體制內(nèi)聯(lián)盟或體制外聯(lián)盟的大量存在，吸納了不同領(lǐng)域的技術(shù)精英和專家，有助于指導(dǎo)大聯(lián)盟內(nèi)閣做出更科學(xué)的決策。

從決策權(quán)角度看，協(xié)合民主政府的決策權(quán)掌握在大聯(lián)盟內(nèi)閣手中，而大聯(lián)盟內(nèi)閣是依據(jù)比例代表制產(chǎn)生的。首先，協(xié)合民主政府實(shí)行比例代表制和多黨制，按比例分配職位和代表數(shù)，實(shí)行多黨聯(lián)合執(zhí)政，從而使決策代表更加廣泛。其次，“比例性作為一個中立而無偏狹的分配標(biāo)準(zhǔn)，排除了決策過程中大量潛在的分歧問題，因此也減輕了協(xié)合政府的負(fù)擔(dān)?！保?］（P33） 在決策問題上，所有重要區(qū)塊都有其代表且代表是按比例進(jìn)行分配，使得各利益群體都依照各自力量影響決策，從而既合理分配了決策權(quán)，又保障了決策民主與合法。作為協(xié)合民主典范的瑞士，其聯(lián)邦最高行政機(jī)關(guān)是由7人組成的委員會，分別代表激進(jìn)黨、社會黨、天主教黨和農(nóng)民黨，同時代表不同的語言和宗教群體，而瑞士總統(tǒng)也是由這7人每年輪流擔(dān)任。再次，賦予少數(shù)超額代表和代表權(quán)平等，有助于保護(hù)多元社會中的弱小區(qū)塊。少數(shù)超額代表權(quán)可以與多數(shù)或最大群體實(shí)現(xiàn)平等決策，而代表權(quán)平等作為比例原則的替代方式，有助于實(shí)現(xiàn)多數(shù)與少數(shù)的平等決策，當(dāng)然，這是對比例代表制的超越，同時實(shí)現(xiàn)了多數(shù)決的更大偏離。

從決策績效角度看，協(xié)合民主國家在政策包容、民族統(tǒng)一和政體穩(wěn)定等方面績效較為顯著，這主要得益于區(qū)塊自治與聯(lián)邦制的制度安排。首先，在協(xié)合民主政府中，區(qū)塊自治有助于實(shí)現(xiàn)各區(qū)塊自我決策，使政策充分代表和包容區(qū)塊多元群體利益。所謂區(qū)塊自治，意味著決策權(quán)盡可能多地交由各組成區(qū)塊自己決定。也即，除了那些應(yīng)該由聯(lián)邦制國家所有區(qū)塊共同參與的公共事務(wù)之外，其余事務(wù)的決策交由各區(qū)塊完成，由區(qū)塊自己來治理。［8］（P500-501）因?yàn)閰f(xié)合民主是一種權(quán)力分享的民主制度，這種分享是指政治權(quán)力在國家范圍內(nèi)社會群體之間按比例進(jìn)行分配，所以，享有自治權(quán)力的各重要區(qū)塊可以根據(jù)本區(qū)塊的實(shí)際制定符合區(qū)情的決策。無庸置疑，政策包容性與決策績效成正相關(guān)關(guān)系，南非消除種族隔離問題就是協(xié)合民主治理的一個例證。其次，協(xié)合民主對于維護(hù)民族國家統(tǒng)一與政治和解的政治決策具有較大適用性。利普哈特認(rèn)為，在文化上深度分化的多元社會，協(xié)合民主不僅是必要的，也是可能的。重要的不是多數(shù)決，而是相關(guān)區(qū)塊的領(lǐng)袖都能以某種合作的方式進(jìn)入政府或組建政府，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力分享。［3］（P204）將處于民族分裂與國土分割危險(xiǎn)的多元區(qū)塊納入聯(lián)邦體制并共享政治權(quán)力，對國家穩(wěn)定和民主治理是必須的。因?yàn)樘厥鈪^(qū)塊參與政治決策，一方面保障了其合法利益，另一方面增強(qiáng)了國家團(tuán)結(jié)和凝聚力。所以，聯(lián)邦制是國家政治精英和解與實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的內(nèi)在要求，體現(xiàn)了協(xié)合式?jīng)Q策的合作傳統(tǒng)。再次，政體穩(wěn)定是政府決策績效的直觀反映。穩(wěn)定的民主政體的標(biāo)準(zhǔn)不僅體現(xiàn)在政體合法性方面，也與決策有效性密切相關(guān)。協(xié)合民主的本質(zhì)“不是取消或弱化區(qū)塊隔閡，而是明確地承認(rèn)它們，并將各區(qū)塊轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)定民主的建設(shè)性要素”［3］（P35）。區(qū)塊自治和聯(lián)邦制有利于確保各區(qū)塊的自治權(quán)并在聯(lián)邦政府中分享權(quán)力，有利于維護(hù)多元社會區(qū)塊隔閡的穩(wěn)定。區(qū)塊自治體系既可以是領(lǐng)土型，也可以是非領(lǐng)土型，如在文化領(lǐng)域，荷蘭、奧地利和比利時都已廣泛采用區(qū)塊自治的方式。利普哈特認(rèn)為，這兩種類型是并行不悖的，都有助于實(shí)現(xiàn)多元社會的政體穩(wěn)定和有效決策。從建立穩(wěn)定協(xié)合民主政體的印度和瑞士來看，協(xié)合民主的決策績效是值得肯定的。

四、結(jié)語

利普哈特的協(xié)合民主是建立在與多數(shù)民主比較基礎(chǔ)之上的，通過其政治決策的比較分析，協(xié)合民主實(shí)現(xiàn)了對多數(shù)民主的超越。在之后的著作中，他也指出，從決策情況來看，“證據(jù)強(qiáng)烈支持協(xié)合理論，因此，向深度分裂的國家推薦協(xié)合民主模式，還有什么可以猶豫的呢?！保?］（P269） 協(xié)合民主對于后發(fā)國家的民主道路選擇具有極大的吸收力，但意味著這些國家在民主政治建設(shè)中應(yīng)優(yōu)先選擇協(xié)合民主方案嗎？這也未必。首先，盡管協(xié)合民主具有一些顯著優(yōu)勢，但利普哈特用于比較分析的協(xié)合民主成功案例國家只占全世界二百多個國家和地區(qū)的極小比例，也即，協(xié)合民主還不具有普遍性意義，需要更豐富的政治實(shí)踐的驗(yàn)證；其次，協(xié)合民主之所以不具有普遍性，主要原因在于其自身存在的一些弱點(diǎn)：一是協(xié)合民主所需要的條件過于苛刻以至僅適合于非常特殊的社會；二是協(xié)合民主強(qiáng)調(diào)權(quán)力分享和保護(hù)少數(shù)者利益，某種程度上也為反對派提供了斗爭的條件而不是妥協(xié)的基礎(chǔ)，因而未必是更可取的民主模式。由于這些條件的制約和分歧的存在，我們認(rèn)為，協(xié)合民主更適合作為一些國家民主政治發(fā)展的有益補(bǔ)充而不是替代。因此，對于多元社會的政治領(lǐng)導(dǎo)人來說，應(yīng)該審慎看待這項(xiàng)“協(xié)合民主工程”。

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