閆 芳，柳 榕

(1.新疆警察學院，新疆·烏魯木齊 830013；

2.烏魯木齊市中級人民法院，新疆·烏魯木齊 830063)

2004年4月最高人民法院在長沙召開的全國涉訴信訪工作會議上，首次提出了涉訴信訪的概念。所謂的涉訴信訪是指與具體訴訟案件有利害關系的公民、法人或其他組織，針對人民法院受理、審理和執(zhí)行的各類案件，采用電話、書信、電子郵件走訪等形式，向人大常務委員會、政府部門及司法機關反映法院審判效率、工作作風、態(tài)度方法、司法禮儀等方面的問題并提出申訴、申請再審的活動。近年來，烏魯木齊市涉訴信訪案件大幅上升，政府和法院投入大量的人力、物力、財力解決涉訴信訪問題，但仍有部分涉訴信訪案件未徹底化解，“纏訪”“群體訪”“越級訪”“鬧訪”等情形時有發(fā)生，成為法院不得不面對的重要問題。筆者結(jié)合在烏魯木齊市中級人民法院調(diào)研的情況，對烏魯木齊市涉訴信訪問題的現(xiàn)狀、原因做一分析，并在此基礎上提出解決對策，以期有助于司法實踐。

一、烏魯木齊市中級人民法院涉訴信訪現(xiàn)狀

(一)涉訴信訪案件的數(shù)量

烏魯木齊市中級人民法院自2008年起開始實施“院長接待日”制度，院長每星期三上午針對烏魯木齊市兩級法院審理的案件接待來訪當事人。通過烏魯木齊市中級人民法院“院長大接訪”的數(shù)據(jù)來看，烏魯木齊市涉訴信訪案件的數(shù)量為：2010年接訪1272件次1557人次，其中初訪420件575人，占來訪的36.61 %，重復訪852件次982人次，占63.39 %；2011年接訪1201件次1775人次，其中初訪442件877人，占來信來訪35.06 %，重復訪759件次989人次，占來信來訪的64.18 %；2012年接訪1342件次1906人次，其中初訪607件858人，占來訪36.76 %，重復訪735件次1048人次，占來信來訪的63.24 %；2013年接訪987件次1206人次，其中初訪395件485人，占來訪36.76 %，重復訪592件次724人次，占來信來訪的63.24 %。2010年，全疆共受理并接待涉法涉訴來信來訪8251件，其中法院5894件，占全疆來信來訪總量的71.43%。在中央政法委開展的2009年涉訴信訪積案清理活動中，全疆清理涉法涉訴積案(長期未解決的案件)1411件，全疆法院系統(tǒng)清理涉訴積案782件，法院系統(tǒng)占全疆比例為55.42%。其中，烏魯木齊市兩級法院共辦理涉訴信訪清積案件171件，占全市清理積案總數(shù)307件中的55.7%，占全疆法院系統(tǒng)的比重為23.05%。2012年中央政法委交辦的第三批信訪積案，烏魯木齊市共19件，涉及法院系統(tǒng)的11件，占65%。

上述數(shù)據(jù)表明，涉訴信訪案件總量始終都在高位運行，且涉訴信訪多發(fā)頻發(fā)的態(tài)勢在短期內(nèi)不會有大的改觀。

(二)涉訴信訪案件的特點

1.案件時間跨度較長。涉訴信訪案件集中在2-10年期的占56.73 %，10年以上的占6.92%，時間跨度最長的達50余年。如石某的涉訴信訪案件主要反映1960年被判處反革命罪未平反的問題。此類涉訴信訪案件涉及歷史遺留問題，僅僅通過法院無法解決，需要多部門綜合協(xié)調(diào)。

2.纏訪、鬧訪、重復訪情況頻發(fā)。目前，涉訴信訪制度的運行對權(quán)力與人性抱有過于樂觀的心態(tài)。信訪人深諳“穩(wěn)定壓倒一切”的政策導向，通過靜坐、打橫幅、穿狀衣、揚言自殺、攔車告狀、沖擊政府機關、制造事端等過激行為，不斷觸碰“穩(wěn)定”這條底線，將自己的個案轉(zhuǎn)化為涉及地方穩(wěn)定的政治問題。而在中國基層政治格局中，“往往只有政治性問題才會直接觸動當?shù)仡I導的神經(jīng)，從而啟動權(quán)力對該問題的關注和干預”，導致纏訪、鬧訪、重復訪不斷出現(xiàn)。如新疆某公司49名內(nèi)退工人因工資問題在兩級法院靜坐。該案一審時，當事人在某區(qū)法院滯留40多個小時，二審時，在中級人民法院滯留20多個小時，嚴重影響了法院正常工作秩序和社會公共秩序。

3.敏感時段和重點領域聚集上訪。違反信訪規(guī)定，超越級別直接到北京信訪的情形仍然偏多。個別信訪人選擇在敏感時期聚集信訪并采取極端行為，試圖制造影響引起相關部門的重視，將上訪作為實現(xiàn)利益的手段。

4.社會的高度關注對信訪的影響日趨增大。在開放化、多元性、動態(tài)的社會環(huán)境下，社會矛盾的關聯(lián)性、聚合性和敏感性不斷增強，來自法院的一個司法行為、一例個案裁判、一句簡單言論，只要被公眾認為是不公正的、不嚴謹?shù)模加锌赡芤l(fā)一場“輿論風暴”。一些信訪問題極易成為社會輿論關注的焦點。少數(shù)信訪人為達到訴求目的，動輒以“網(wǎng)上熱炒”要挾法院。

5.缺乏可操作性的法律法規(guī)。目前，涉訴信訪化解過程中，沒有直接、具體的操作規(guī)定可以適用，唯一的《信訪條例》也缺乏一套清晰的、普遍適用的規(guī)則可供參考。在這種缺乏程序規(guī)制的背景下，“重信重訪-上級督辦-人民法院與信訪人討價還價-領導指示-化解”便成為化解涉訴信訪案件的一般模式。在這個過程中，行政權(quán)力意志(行政或黨政權(quán)力)貫徹始終，作用深刻。

6.訴訪不分。涉訴信訪的的內(nèi)容在司法實踐適用范疇過于寬泛甚至混亂。“涉訴信訪是個筐，什么都往里面裝”，便成為當今涉訴信訪狀況最形象的寫照。據(jù)統(tǒng)計，烏魯木齊市中級人民法院2012年上半年的來信來訪中，涉及訴訟程序的占74.24%，在訴訟程序中正常救濟的事項，信訪人堅持用信訪途徑解決。有些當事人，一審程序結(jié)束后自動放棄上訴，選擇上訪形式維權(quán)，其結(jié)果直接導致司法信訪化、司法行政化。

涉訴信訪是一個矛盾詞組，訴訟是按照法律規(guī)則進行的活動，而信訪領域目前是沒有章法、效力可循的領域，信訪人卻試圖通過無章法的信訪來干預并改變法律程序和訴訟結(jié)果。

二、涉訴信訪原因分析

(一)體制設計不合理

我國法律規(guī)定人民法院實行兩審終審制。但再審制度的設計又對兩審終審制作了程序上的補充?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)第199條規(guī)定，當事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，認為有錯誤的，可以向上一級人民法院申請再審。當事人人數(shù)眾多或雙方是公民的也可以向原審人民法院申請再審。第198條規(guī)定人民法院依職權(quán)提起再審的事由是：“發(fā)生法律效力的判決、裁定確有錯誤”。從法律條文規(guī)定可以看出，當事人申請再審，或法院提起再審幾乎不需要任何理由。而且，三大訴訟法均未規(guī)定申請再審的次數(shù)。雖然最高院2002年下發(fā)了《關于人民法院對民事案件發(fā)回重審和指令再審有關問題的規(guī)定》的司法解釋，各級人民法院對本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事判決、裁定，不論以何種方式啟動審判監(jiān)督程序的，一般只能再審一次。上級人民法院指令下級人民法院再審的，只能指令再審一次。對于下級人民法院已經(jīng)再審過的民事案件，上一級人民法院認為需要再審的，應當依法提審。該司法解釋在審判實踐中收效甚微。《民事訴訟法》規(guī)定當事人申請再審，應當在判決、裁定發(fā)生法律效力后的六個月內(nèi)提出，但對人民法院依職權(quán)提起再審和人民檢察院啟動抗訴程序提起再審的法定期間，無明確規(guī)定。基于再審程序啟動的理由不限、時間不限、次數(shù)不限的原因，信訪人希冀通過信訪途徑進入再審程序改變與己不利的判決結(jié)果，糾纏于上訪、重復訪之中。另一方面，嚴峻的維穩(wěn)形勢迫使人民法院對生效判決啟動再審程序，減少信訪人上訪，甚至在敏感時間、重大活動期間暫時不上訪。除此之外，通過信訪渠道解決問題成本低，收效大。信訪人買幾張車票，寫幾封信就可以把自己的訴求送到有關部門，信訪人返回原籍時，當?shù)卣蓪Ｈ嘶驅(qū)＼嚱踊?。如此“良好待遇”成為某些當事人纏訪、纏訴的一個重要原因。

(二)審判實務中存在問題

1.少數(shù)法院干警未能準確認清當前審判工作的新形勢、新要求。在執(zhí)法理念、執(zhí)法能力、執(zhí)法行為、執(zhí)法效果等方面與“案結(jié)事了”“息訴罷訪”的工作要求有一定差距，缺乏法官既是司法工作者，又是社會工作者的角色認同。少數(shù)案件承辦人存在案件審結(jié)就是履職到位，當事人信訪非其職責所在的片面認識。

2.個別案件存在審判質(zhì)量不高的現(xiàn)象。一些辦案法官對事實認定發(fā)生偏差，適用法律不正確，處理結(jié)果有失公正。上下級法院、同級法院之間對證據(jù)采信的掌握尺度不統(tǒng)一，對法律、法規(guī)的認識、運用存在偏差，造成同類案件結(jié)論不同，導致當事人質(zhì)疑審判結(jié)果。

3.因執(zhí)行不當引發(fā)上訪。部分執(zhí)行干警不能適應日益復雜的執(zhí)行工作需要而導致不當執(zhí)行。主要表現(xiàn)在：執(zhí)行過程不夠公開，一些申請執(zhí)行人舉證能力差，不能提供被執(zhí)行人的財產(chǎn)線索，影響法院執(zhí)行。但由于執(zhí)行法官未及時將法院已進行的查詢工作告知申請人，導致申請人本應自己承擔的風險責任歸責于人民法院，以執(zhí)行不力為由上訪；執(zhí)行過程中不作為、拖延執(zhí)行，導致錯失執(zhí)行良機，致使執(zhí)行標的物喪失，無法執(zhí)行；執(zhí)行人員濫用執(zhí)行權(quán)力、隨意執(zhí)行、超標執(zhí)行的行為又損害當事人的合法權(quán)益，產(chǎn)生信訪。

4.不注重司法禮儀、司法形象，引發(fā)當事人對法院公信力的懷疑。個別干警對當事人不理解、工作缺乏熱情，不夠細致，對細微環(huán)節(jié)上缺乏關注，誘發(fā)當事人質(zhì)疑，以辦案人員不當?shù)难孕信e止為緣由進行信訪。

(三)信訪人缺失法律信仰

1.歷史傳承。中國自古就有“百姓信訪不信法，信青天不信制度”的歷史文化傳承。老百姓有了困難找政府的觀念深入人心。民眾生產(chǎn)、生活中出現(xiàn)問題不查找自身原因，試圖通過上訪尋求政府解決困難上訪戶占有相當比例。部分涉訴信訪人甚至已將其作為優(yōu)于司法程序的“維權(quán)”手段，形成了“信訪不信法”“上訪有用”的心態(tài)，這也大大增加了涉訴信訪問題的總量。

2.對訴訟案件結(jié)果期待的落空。涉訴信訪當事人通過訴訟想達到的經(jīng)濟利益或目的已遠遠超出訴訟案件本身。寄希望于通過一場訴訟來挽回經(jīng)濟損失或維護自身本已失衡的心態(tài)、失落的社會地位的信訪人大有人在。一旦訴訟請求不被支持，認為信訪是解決其問題的唯一途徑，便義無反顧地采取重訪、纏訪、鬧訪等方式來尋求期待的結(jié)果的信訪人占有相當大的比例。

3.法律意識淡漠，缺乏風險意識、程序意識、證據(jù)意識。僅憑自己對案件的認識，不考慮自己和對方證據(jù)的情況，以群眾評理的模式進行盲目訴訟，對法律規(guī)定、政策制度認知偏頗。不了解或不當理解相關法律政策，不能正確看待情理和法理，敗訴后反復申訴和上訪。

4.社會誠信意識尚未普遍形成。當事人的訴訟請求在法律程序中未獲得滿足時，其失去了對司法的信賴，認為法院裁判不公平，偏袒對方，在無任何證據(jù)的情況下僅憑主觀猜測而不斷糾纏。

5.信訪人故意歪曲事實，纏訴信訪。有些信訪人，深諳上訪之道，抓住了政府求穩(wěn)定的心態(tài)，故意提高應得利益。

6.我國尚處于社會主義初級階段，多數(shù)群眾對復雜的法院訴訟程序和基本的法律規(guī)定缺乏足夠的認識，不能完全適應法律競技性的要求。這就導致經(jīng)濟能力和訴訟能力較弱的普通群眾無法通過對抗式的法院訴訟來維護自身合法權(quán)益。在法院講“法”不行，就上訪找講“理”的。

四、涉訴信訪對策

(一)樹立司法權(quán)威，確保司法公正，從源頭上預防涉訴信訪問題的產(chǎn)生

加強人民法院隊伍建設。選擇有責任心，能力強，善于化解糾紛的法官從事立案、審判、執(zhí)行工作。提升法官處理疑難和重大案件的能力，注重審判質(zhì)量并兼顧社會效果和政治效果。注重司法禮儀，對當事人的態(tài)度、言行適當，減少當事人的合理懷疑。針對法律法規(guī)滯后的情況，在法院系統(tǒng)內(nèi)部形成相對統(tǒng)一的意見，使法院間裁判尺度相同，對同類案件處理方式一致，彰顯司法的公正。杜絕司法腐敗、加大執(zhí)法力度，降低社會公眾對審判權(quán)威的不信任感。人民法院作為解決糾紛的最后一道防線，應當在尊重事實和法律前提下充分維護司法的權(quán)威性和終極性。

(二)加大普法教育，培養(yǎng)公民法律信仰，從根本上轉(zhuǎn)變“信訪不信法”的觀念

我國法制進程尚在不斷發(fā)展完善過程中，廣大群眾的法律意識有所提高，但遇到具體的法律問題仍缺乏專業(yè)知識加以應對，這就需要積極開展普法工作，加強當事人的訴訟風險意識，提高證據(jù)收集的能力。同時，在有條件的情況下，援助律師提供法律幫助，以便當事人了解訴訟程序，客觀理性的對待裁判結(jié)果。此外，全社會都應重視公民法律信仰的培養(yǎng)。法律信仰是人類在科學、理性地分析選擇后，對法律產(chǎn)生的極度信任和崇拜，堅信只有法律才能保護和實現(xiàn)人類的最高價值，并把法律作為整個人類社會運轉(zhuǎn)的最高指南。盧梭說過：“一切法律之中最重要的法律，既不是銘刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里，它形成了國家的真正憲法，它每天都在獲得新的力量，當其他法律衰老或消亡的時候，它可以復活那些法律或代替那些法律，它可以保持一個民族的精神”。*盧梭. 社會契約論(第二卷). 北京:商務印書館，1980：20.因此，一個國家的法律要充分發(fā)揮作用，必須讓公民對法律產(chǎn)生高度的認可，認識到法律是可以保護自己的基本生活，而不是妨礙到自己的生活，從而激發(fā)公眾的法律信仰意識。

(三)建立健全涉訴信訪機制，從制度層面保障涉訴信訪問題的解決

首先，整合涉訴信訪處理機制。目前，處理涉訴信訪的機構(gòu)繁多，上至國家信訪局下至基層人民法院的信訪辦，各級政府、人大常務委員會都設有信訪部門，很容易造成一案多訪，多頭交辦的混亂局面。而信訪體制是“分級負責，歸口管理，誰主管、誰負責”，這樣的體制導致人民法院是涉訴信訪的責任主體，對本院處理的案件再行糾錯以化解信訪人的信訪問題，這樣往往導致不能客觀公平及時的處理涉訴信訪案件。另外此種機制誘發(fā)行政權(quán)對司法權(quán)的直接干擾，動搖司法的權(quán)威性。因此，需要整合信訪機構(gòu)，設立專門處理涉訴信訪的部門，配備法律專業(yè)人才，賦予工作人員解決信訪案件的權(quán)利。在處理涉訴案件時，實行“訴”和“訪”分離，對訴訟中的或需要通過訴訟來解決的案件，引導信訪者以訴訟的方式解決，對于訪的案件，則以息訪為目標，結(jié)合具體案情，綜合處理。

其次，完善涉訴信訪聽證制度。近年來，人民法院在處理涉訴信訪案件中積極總結(jié)經(jīng)驗，改變工作模式，探索有效化解信訪矛盾的新方式，聽證制度即是方式之一。實務中，通常采用邀請人大常務委員會、社區(qū)、人民檢察院等相關部門的工作人員參與對具體信訪案件的解決，由人民法院承擔聽證和說明理由的義務。這種自覺主動地接受人民群眾和相關部門監(jiān)督的方式，有助于正確處理好人民法院和群眾之間的關系，減少不知情群眾對法院的對抗抵觸情緒。但聽證方式在運行無明確的規(guī)定，需要進一步完善聽證制度，對聽證案件的類型、參與聽證人員的身份、信訪人拒絕參加聽證的處理以及聽證后的信訪案件的解決均應以制度形式加以規(guī)范。

最后，落實涉訴信訪終結(jié)制度。涉訴信訪案件無法終結(jié)始終是困擾人民法院辦理涉訴信訪案件的重大問題，長期以來，因為無信訪終結(jié)制度引發(fā)信訪人多頭信訪，無限上訪，導致法院窮于應付多渠道多部門對同一案件的交辦，嚴重浪費了司法資源。近期，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于涉法涉訴信訪案件終結(jié)后進一步加強相關工作的若干意見》的規(guī)定，該規(guī)定明確了涉訴信訪案件的終結(jié)機制。所謂涉訴信訪終結(jié)制度是指涉訴信訪案件經(jīng)過辦理和復查，復核認定予以結(jié)案。*全面推動涉法涉訴信訪改革——中央司法體制改革領導小組辦公室負責人答記者問 2014年03月20日人民日報。各級法院落實終結(jié)制度，在經(jīng)過嚴格的規(guī)范處理程序確立案件的終結(jié)后，向上級涉訴信訪機關備案并嚴把終結(jié)質(zhì)量關，只有法律問題解決到位、解釋疏導教育工作到位、實際困難按政策妥善救助的，才能依法終結(jié)，防止該解決的問題不解決。對依法終結(jié)的案件，推動地方黨委和政府及其基層組織把教育疏導、幫扶救助、矛盾化解工作落到實處，確保有人負責、工作到位、防止反復。