劉洋，北京師范大學(xué)政府管理研究院研究員陳弘明，北京師范大學(xué)政府管理研究院研究員隋吉林，中央文化管理干部學(xué)院社會教育部主任楊美瓊，中國文化產(chǎn)業(yè)研究會

警惕環(huán)境治理成本轉(zhuǎn)嫁

劉洋，北京師范大學(xué)政府管理研究院研究員
陳弘明，北京師范大學(xué)政府管理研究院研究員
隋吉林，中央文化管理干部學(xué)院社會教育部主任
楊美瓊，中國文化產(chǎn)業(yè)研究會

30多年的城市化、工業(yè)化奮進造就了我國“世界第二大經(jīng)濟體”的奇跡，同時也戴上了“最嚴重環(huán)境污染國”的帽子，主要生態(tài)指標拉響紅色警報，一系列環(huán)境災(zāi)難頻發(fā)。正如李克強總理所言“向污染宣戰(zhàn)”，我們不得不與環(huán)境污染展開生存權(quán)、健康權(quán)的生死爭奪，環(huán)境治理強制化、嚴格化、法制化必然滲透到經(jīng)濟社會各個角落。值得關(guān)注的是，按照西方經(jīng)驗，環(huán)境治理代價可能高達過去經(jīng)濟收益的數(shù)倍。徹底扭轉(zhuǎn)乃至根治我國幾十年積攢下來的環(huán)境欠賬，其成本將是天文數(shù)字。以霧霾治理為例，北京市提出7000億治霾，以此估算東部發(fā)達地區(qū)治霾花費至少數(shù)萬億，超過了2013年GDP的2%，高于當年公共財政環(huán)境投入，也高于國民經(jīng)濟多數(shù)行業(yè)產(chǎn)值。

誰該承擔環(huán)境治理成本？

多部環(huán)保法律法規(guī)都明確提出了污染者付費的原則。許多企業(yè)通過減少或者逃避環(huán)境治理投入，謀取暫時利益，欠下大量環(huán)境賬。一些地方官員為了提高政績，成為環(huán)境污染縱容者，甚至通過招商引資，故意以不檢、不查作為優(yōu)惠條件吸引重污染企業(yè)，造就了數(shù)字光鮮卻帶血的GDP和稅收。顯然，這些不負責(zé)任的企業(yè)和政府作為環(huán)境污染的最大受益人，理應(yīng)是環(huán)境治理的主要責(zé)任者和成本承擔者。

誰在承擔環(huán)境治理成本？

然而，在管控機制尚不健全的現(xiàn)實條件下，企業(yè)和地方政府將本該“自掃門前雪”的環(huán)境治理責(zé)任和成本有意、無意地巧妙轉(zhuǎn)嫁給公眾。方式有二。

第一，“李代桃僵”，公眾超負荷承擔環(huán)境治理成本。公眾是生活污染主力軍，水電氣等公共品價格調(diào)控是較為有效的環(huán)境治理成本承擔方式，誰消耗誰付費，用得多付得多。但是，我國價格形成機制很不完善，特別是公共性、資源性產(chǎn)品價格改革滯后，政府指導(dǎo)性價格仍然占據(jù)主導(dǎo)，不能真實反映市場供求關(guān)系和資源稀缺程度，往往導(dǎo)致公眾超負荷承擔環(huán)境治理成本。以成品油為例，油價幾乎未征求公眾意見，上漲早已常態(tài)化，“兩桶油”成為最賺錢的世界500強。令人唏噓的是，在環(huán)保部對中央企業(yè)年度主要污染物總量減排情況考核時，“兩桶油”常常未達標，2013年還被環(huán)保部暫停審批除油品升級和節(jié)能減排項目之外的新、改、擴建煉化項目環(huán)評。企業(yè)不能因為壟斷經(jīng)營，一味謀取暴利，環(huán)境保護“短斤缺兩”，讓公眾承擔高企油價，甚至“綁架”政府使用公共財政來治理污染。油品價格只能一定程度體現(xiàn)資源開發(fā)、資源破壞、環(huán)境治理的成本，限制公眾對油品的使用量，但是卻無法約束企業(yè)大手大腳使用資源和大張旗鼓污染環(huán)境。

第二，“暗度陳倉”，犧牲公眾利益為環(huán)境治理買單。 2007年我國開始全面實施政府收支分類改革，首次單設(shè)了“211環(huán)境保護”支出功能科目，2011年我國環(huán)保投入約占GDP的1.4%，低于美國1977年的水平（1.5%），要達到美國2000年的水平（2.6%），“十二五”期間我國環(huán)保投入將達到5萬億。專項財政支出增長本就非常艱難，而這些投入于日趨嚴峻的環(huán)境問題而言還遠遠不足。加之環(huán)境治理多發(fā)生在污染事后，很難追究到事前、事中，之前處罰由于缺乏完善的制度規(guī)范，受多方利益博弈，也不能與事后治理成本同等當量。尤其在治理霧霾、太湖等突發(fā)性重大環(huán)境污染時，政府甚至動用并非由污染當事人罰沒、繳納的巨量公共財政，損失某些民生領(lǐng)域的公眾利益去“拆東墻，補西墻”。

切斷成本轉(zhuǎn)嫁公眾的鏈條

事實上，公眾正是環(huán)境污染的直接和最大受害者，其一，污染直接影響了公眾生存和生活的環(huán)境，既對他們的身體造成了嚴重傷害，也給他們帶來了巨額經(jīng)濟損失。其二，公眾是壟斷性公共產(chǎn)品的直接受害者，壟斷企業(yè)通過不斷漲價，把環(huán)境治理、經(jīng)營不善、收入提高等增量成本轉(zhuǎn)嫁給公眾。其三，把環(huán)境治理成本轉(zhuǎn)嫁給公眾，勢必對遵紀守法的企業(yè)造成不公，助長污染企業(yè)繼續(xù)逃避責(zé)任，謀取私利。顯然，讓公眾成為環(huán)境治理成本的實際主要承擔者是“飲鴆止渴”，有失公允，也難以為繼。因此，我們不僅要強化剛性環(huán)境監(jiān)管，讓污染者無處遁形，更要清晰量化、合理共擔環(huán)境治理成本。

首先，有效增加環(huán)境污染機會成本。強化環(huán)境污染責(zé)任人監(jiān)管。將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量、政府官員、國企高管工作績效考核體系，實行獎懲對等、一票否決、終生追究和即時處置；加強環(huán)境聲譽管理。政府、媒體、NGO、公眾要敢于加大曝光環(huán)境污染責(zé)任方，讓企業(yè)品牌、收入和地方官員執(zhí)政評價因負面環(huán)境聲譽受到打擊；提高項目審批和市場準入的環(huán)境門檻。落實環(huán)評獨立性原則，由環(huán)保部門而非利益相關(guān)方委托第三方承擔，實行項目準入“環(huán)評不達標”一票否決，政府采購、招投標等公共財政支付的市場領(lǐng)域要加大環(huán)境準入權(quán)重，將有前科的污染企業(yè)排除在外，使其失去市場；加強基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力建設(shè)。擴大基層環(huán)境監(jiān)察隊伍，提升基層環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性、針對性、可操作性，推行“以日計罰”、“上不封頂”的基層環(huán)境行政處罰，切實讓企業(yè)感到“肉痛”，使企業(yè)來不及、讓公眾成為環(huán)境治理成本的實際主要承擔者是“飲鴆止渴”，有失公允，也難以為繼。顧不上成本轉(zhuǎn)嫁，大大提高企業(yè)違法成本；促進環(huán)境NGO盡責(zé)。鼓勵環(huán)境NGO不受利益集團左右，聚集基于共同環(huán)境信仰的專業(yè)人士、群體，廣泛代表民意，用組織化、社會化、法制化的力量捍衛(wèi)環(huán)境權(quán)益。

其次，構(gòu)建公平合理的環(huán)境治理成本共擔機制。一是審慎使用價格手段。價格調(diào)控盡管能夠一定程度抑制資源的無節(jié)制消耗浪費，但其短板也很明顯。在事關(guān)公眾切身利益的公共產(chǎn)品價格調(diào)整時，應(yīng)吸納社會評估、社會公示、公眾聽證、信息公開等民意要素，明確價格漲幅部分有多少比例用于環(huán)境治理，不能籠統(tǒng)歸于CPI因素。二是增加公共財政支出透明度。落實政府作為環(huán)境治理最終責(zé)任人的原則，各級政府要在剛性環(huán)境指標體系框架內(nèi)明確公共財政用于環(huán)境治理的比例和增幅，?？顚Ｓ?，避免擠占、挪用其他民生領(lǐng)域資金。在各地環(huán)境公報、年報上，要清晰體現(xiàn)政府資金的額度、增幅、去向、效益等關(guān)鍵指標，及時向社會公布，增加政府資金使用的透明度和效率。三是提升企業(yè)環(huán)境治理的動力。通過市場準入、項目審批、政府采購、招投標、輿論曝光、行政處罰、責(zé)任追究等差別化調(diào)控手段，使企業(yè)環(huán)境違法成本遠高于守法成本，守法企業(yè)獲得更多發(fā)展機遇和空間，從經(jīng)濟賬這個源頭倒逼企業(yè)不敢違法、不愿違法、積極守法。