屈遐

“市場機(jī)制”從論劍到落地

屈遐

1990年夏，在少有外國人涉足的山東海陽縣，晨練的居民忽然看見他們身邊有一個(gè)高鼻子、黃頭發(fā)的中年老外也在街道上慢跑，很是奇怪。這位來自美國環(huán)保協(xié)會的首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家杜丹德先生也感受到了小鎮(zhèn)居民的“熱情”，先是有人盯著看，而后干脆有人追著看。那時(shí)我國環(huán)境問題對普通民眾來說有點(diǎn)像小鎮(zhèn)對外國人的感覺，充滿了好奇和神秘。

緊張工作了6個(gè)多月，在美國剛剛完成他的“排放權(quán)交易”的入法各項(xiàng)推進(jìn)，并看到寫有這一政策的《清潔空氣法》成功通過后，杜丹德先生接到時(shí)任中國國家環(huán)保局局長、山東人曲格平先生的邀請，希望他來山東海濱小鎮(zhèn)給中國的環(huán)保界高層人士上一堂用經(jīng)濟(jì)手段解決環(huán)境問題的課。

從此，杜丹德與中國保護(hù)環(huán)境的市場機(jī)制的政策設(shè)計(jì)和實(shí)踐結(jié)下了不解之緣。

“看不見的手”伸向環(huán)境管制

對美國最終出臺用市場機(jī)制解決環(huán)境問題的方法，杜丹德說這是個(gè)很長的故事：

1947 年多諾拉事件和1952年洛杉磯光化學(xué)污染事件促使美國于上世紀(jì)五十年代開始了空氣污染防治立法，但并沒能控制空氣污染的局勢。1970年，美國國會通過了一部與以往空氣污染控制法截然不同的新法——《清潔空氣法》，開始對聯(lián)邦、州各自污染的管理權(quán)限和職責(zé)重新做了劃分，強(qiáng)化了聯(lián)邦政府在空氣污染防治方面的主導(dǎo)角色，被稱為現(xiàn)代工業(yè)國家制定的最為復(fù)雜的法律之一。但它采取的是典型的“命令與控制”的管制方法。這種管制方法的一個(gè)嚴(yán)重后果是帶來很高的成本，特別是對新建排放源的嚴(yán)格管制，使環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾上升。高額的守法成本使作為《清潔空氣法》的授權(quán)執(zhí)行機(jī)構(gòu)美國聯(lián)邦環(huán)保局也開始嘗試采取一些彈性手段來降低企業(yè)的守法成本。為此，聯(lián)邦環(huán)保局和國會引入了排污交易政策。

這個(gè)政策就是杜丹德提出的用市場機(jī)制解決美國酸雨問題的理念——對二氧化硫排放量的“總量控制與交易”（capand trade，即“排污權(quán)交易”），即企業(yè)排污量如低于政府規(guī)定，可將節(jié)余額度留作后用，也可賣給未達(dá)標(biāo)企業(yè)，從而保持排污總量不超標(biāo)。然而，由于環(huán)保組織的質(zhì)疑、企業(yè)缺乏對減排作用、未來可使用性的信心，以及交易成本過大等原因，交易量非常小。

很快形成的酸雨成為當(dāng)時(shí)美國朝野控制與否的爭議問題，同時(shí)成為一場政治的較量和道義的評判。共和黨作為商業(yè)利益的代表與具有環(huán)境保護(hù)傾向的民主黨為此發(fā)生分歧。里根政府上臺之后，奉行新自由主義政策，并不想在環(huán)境問題上對企業(yè)有更為嚴(yán)格的控制，致使1989年之前，先后有70部酸雨控制相關(guān)法案在國會夭折。

1989年，美國的總統(tǒng)大選真正讓“總量控制與交易”政策進(jìn)入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的機(jī)會來臨了。

1988年5月，在美國總統(tǒng)大選來臨之際，美國環(huán)保協(xié)會兩位理事和她們的政界議員丈夫相聚紐約中央公園，對新任總統(tǒng)能否解決美國最為嚴(yán)重的環(huán)境問題表現(xiàn)出極大的憂慮。為此，他們決定發(fā)起一項(xiàng)名為“八八計(jì)劃”的運(yùn)動，來梳理當(dāng)時(shí)最為嚴(yán)重的環(huán)境問題和選擇性強(qiáng)的創(chuàng)新性的解決方案，以供當(dāng)時(shí)總統(tǒng)后選人喬治·布什在競選中辯論。

我國首筆自愿減排碳交易在北京環(huán)境交易所成交。

名詞解釋

排污權(quán)交易的重點(diǎn)是政府首先要接受理念，確定出一定區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，并據(jù)此評估出該區(qū)域的環(huán)境容量；推算出污染物最大允許排放量，并將此排放量分割成若干排污權(quán)；然后選擇不同的方式分配這些權(quán)利，并通過建立排污權(quán)交易市場使這種權(quán)利能合法地買賣。通常人們擁有的排污權(quán)是以其持有的排污許可證來體現(xiàn),因而排污交易也稱污染物排放許可證制度。實(shí)際執(zhí)行中,政府主管部門往往對企業(yè)每年的排污量或資源消費(fèi)量規(guī)定一個(gè)上限,許可證的價(jià)格由市場供求決定。政府對污染物排放定價(jià),排污量則由生態(tài)環(huán)境的承載能力決定，在排污權(quán)市場上，排污者從其利益出發(fā)，自主決定其污染治理程度。

第二個(gè)周末，兩位議員就籌集到了10萬美元的項(xiàng)目資金，就市場手段解決環(huán)境問題提出建議報(bào)告。

作為知名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和環(huán)境學(xué)家，杜丹德全面參與了這份報(bào)告的編寫。1988年8月10日，第一稿“八八計(jì)劃”報(bào)告完成，隨后提交利益相關(guān)評論。

整個(gè)大選中，酸雨控制是討論最為激烈的環(huán)境問題之一。面對這樣一個(gè)不可回避的問題，美國環(huán)保協(xié)會總裁Fred Krupp打電話給布什的法律顧問，建議布什兌現(xiàn)“環(huán)保總統(tǒng)”承諾應(yīng)從酸雨控制下手，并采取排污交易的政策。布什團(tuán)隊(duì)對此非常重視，立刻邀請美國環(huán)保協(xié)會開始起草相關(guān)法規(guī)。

在布什就職后的一個(gè)月，他向國會兩院聯(lián)席會議提出要制定一個(gè)“清潔空氣的方案”，目標(biāo)即為節(jié)約成本，必須要采用市場手段對酸雨進(jìn)行控制。

然而，阻力首先來自美國環(huán)保局，長期以來他們已經(jīng)習(xí)慣了采用技術(shù)手段控制污染，直覺使他們尚對原來的控制手段存在依賴；另外，由于市場手段需要放棄一部分權(quán)力，這也是他們不接受的，由市場來決定污染控制技術(shù)的選擇，作為一個(gè)官僚體系，放棄權(quán)力并不是那么容易。

同時(shí)，排污交易引發(fā)燃料替代，也造成對高硫煤生產(chǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)沖擊。為此，高硫煤地區(qū)的議員更傾向于采取技術(shù)控制，即所有的電廠都安排脫硫設(shè)備。這些爭論到現(xiàn)在都沒停止過。

環(huán)保組織也來湊熱鬧，多數(shù)環(huán)保組織普遍認(rèn)為“企業(yè)越痛苦，環(huán)境就會越好。企業(yè)就是一個(gè)惡魔，你對它傷害越大，你對環(huán)境的保護(hù)就越有益。”因此市場手段在他們眼里是“異端”，可交易的排放權(quán)意味著，給排污合法的權(quán)力。

最后一個(gè)反對的聲音來自電力行業(yè)。但他們由于對布什政府推行酸雨計(jì)劃的決心估計(jì)不足，所以對立法的迅速，幾乎沒來得及反應(yīng)過來。

盡管面對重重的阻力與挑戰(zhàn)，但是杜丹德堅(jiān)持技術(shù)控制的成本明顯要高于市場手段。共和、民主兩黨接受了這樣的理念，在推動酸雨控制立法方面達(dá)成了一致，各個(gè)利益團(tuán)體發(fā)現(xiàn)任何反對已經(jīng)成為了徒勞，因此他們只好把更多的精力投向了如何分配排放配額。

1990年，布什簽署《清潔空氣法》，在簽署的第二天，布什發(fā)表演說：“市場手段的采納標(biāo)志著在這個(gè)國家解決環(huán)境問題的方法翻開了新的一頁。酸雨配額交易是市場激勵(lì)手段的最大規(guī)模的應(yīng)用，這被視為國內(nèi)外管制改善的一個(gè)范例?！?/p>

接下來，美國全國的二氧化硫排放總量由1980年的2600萬噸，下降到2008年的1140萬噸，同時(shí)美國的經(jīng)濟(jì)并沒有受到影響，與1980年相比，發(fā)電量還增長了近80%。在一些重污染地區(qū)，減排力度也超出人們的預(yù)想。2010年，每年從酸雨計(jì)劃減排中獲得的生態(tài)和健康收益將達(dá)到1420億美元。1994年美國審計(jì)總局的對實(shí)施排污交易的成本節(jié)約統(tǒng)計(jì)為每年大約只需要20億美元。由于管理程序大大簡化，政府的管理費(fèi)用也大幅降低。

很多面臨經(jīng)濟(jì)增長和改善環(huán)境雙重壓力的國家都發(fā)現(xiàn)了排污權(quán)交易的魅力，可以在經(jīng)濟(jì)增長時(shí)減少污染物排放量。因此，排污權(quán)交易已經(jīng)作為《京都議定書》的三項(xiàng)減排機(jī)制之一，以推動參與國的溫室氣體減排，歐盟也建立了世界上最大的碳減排交易市場。

市場機(jī)制的三起三落

美國在解決酸雨問題上以市場機(jī)制突破了固有的環(huán)境管制方式，令世界環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域歡呼雀躍。此時(shí)，我國剛剛開始探索排污許可證制度，對于該制度誰都沒有經(jīng)驗(yàn)，如何落地是兩眼一摸黑。當(dāng)時(shí)環(huán)保局污控司的司長陸新元很焦急，與時(shí)任國家環(huán)保局局長的曲格平匯報(bào)后，馬上向杜丹德發(fā)出了越洋邀請。

當(dāng)飛機(jī)降落在首都機(jī)場，杜丹德看到一個(gè)完全陌生的環(huán)境、陌生的文化氛圍、陌生的人群，令他沒有想到的是這次竟成為日后在中國開展工作的開始。

杜丹德的第一次傳遞沒有和中國的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生交集，排污許可證制度和市場機(jī)制完全是兩個(gè)概念，對剛剛開放市場的中國，市場經(jīng)濟(jì)還在呀呀學(xué)語，市場機(jī)制對環(huán)境保護(hù)管理更是超前。

然而第二年，1992年6月3日，世界環(huán)境日到來之即，聯(lián)合國召開了環(huán)境與發(fā)展大會，來自全球一百多個(gè)國家的首腦和政要參加了會議。我國派出以李鵬總理為團(tuán)長的代表團(tuán)，時(shí)任全球唯一國家級的環(huán)境保護(hù)專業(yè)報(bào)《中國環(huán)境報(bào)》副總編許正隆，以團(tuán)員和記者的雙重身份陪同曲格平參加了這次空前盛大的會議。他說，在此次大會最重要的成果《21世紀(jì)議程》中提出，“可持續(xù)發(fā)展的必要條件是推行健全的經(jīng)濟(jì)政策和管理的決心，它需要有一個(gè)既有效又可以預(yù)測的公共行政制度，需要把環(huán)境的考慮因素納入決策過程”，這個(gè)提法對我國的環(huán)境保護(hù)來說是全新的。

1994年，我國印發(fā)了《中國21世紀(jì)議程》，明確了要有效利用經(jīng)濟(jì)手段和市場機(jī)制促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。具體目標(biāo)是將環(huán)境成本納入各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)分析和決策過程，改變過去無償使用環(huán)境并將環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給社會的做法，有效利用經(jīng)濟(jì)手段和其他面向市場的方法促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

但是，這一概念化的原則直到1998年才具體化。時(shí)任剛剛升格為國家環(huán)保總局局長的解振華隨時(shí)任國家總理的朱镕基訪美，提出將原列入中美戰(zhàn)略科技合作中環(huán)境保護(hù)獨(dú)立出來，合作內(nèi)容就是美國環(huán)境管制市場機(jī)制，經(jīng)濟(jì)手段真正進(jìn)入公眾視野。

排污權(quán)交易是指在一定區(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內(nèi)部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量，從而達(dá)到減少排污量、保護(hù)環(huán)境的目的。它的主要思想就是建立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)，并允許這種權(quán)利像商品那樣被買入和賣出，以此來進(jìn)行污染物的排放控制。

此時(shí)的杜丹德對中國的情況已經(jīng)有了些了解，并對在中國推廣市場機(jī)制也有了充足的準(zhǔn)備。中國是一個(gè)燃煤大國，煤炭占一次性能源消費(fèi)總量近70%，由燃煤產(chǎn)生的二氧化硫污染相當(dāng)嚴(yán)重。中國又是個(gè)發(fā)展中國家，發(fā)展和污染的沖突帶給了杜丹德迎接挑戰(zhàn)的沖動，他萌生了在中國安營扎寨的想法。1999年，美國環(huán)保協(xié)會和國家環(huán)?？偩趾炇鸷献?，共同開展總量控制與排污權(quán)交易的研究和試點(diǎn)工作，美國環(huán)保協(xié)會中國項(xiàng)目辦公室因此在北京成立，2001年又設(shè)立了上海辦公室，以全力專事中國二氧化硫排污交易實(shí)驗(yàn)的準(zhǔn)備及推廣實(shí)驗(yàn)工作。山東、山西、江蘇、河南等7個(gè)試點(diǎn)也相繼正式啟動。2001年9月，江蘇省南通市順利實(shí)施中國首例排污權(quán)交易。交易雙方為南通天生港發(fā)電有限公司與南京醋酸纖維有限公司，雙方在2001—2007年期間交易二氧化硫排污權(quán)1800噸。

2003年，江蘇太倉港環(huán)保發(fā)電有限公司與南京下關(guān)發(fā)電廠達(dá)成二氧化硫排污權(quán)異地交易。開創(chuàng)了中國跨區(qū)域交易的先例。

正當(dāng)推進(jìn)勢頭正勁時(shí)，由于人事更迭，理念的差異，以及學(xué)界原則性不強(qiáng)，致使市場機(jī)制的推廣一波三折。

然而，緩慢行駛中，2007年11 月10日，第一個(gè)排污權(quán)交易中心終于在浙江嘉興掛牌。目前， 已達(dá)到了3990個(gè)項(xiàng)目，交易金額突破了10億元，包括老企業(yè)的初始排污權(quán)有償使用，及新改擴(kuò)項(xiàng)目和企業(yè)臨時(shí)需求的排污權(quán)短期出租。應(yīng)該說嘉興已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了排污權(quán)交易全覆蓋。

在嘉興市公共資源交易中心的一樓大廳，電子屏幕上滾動著市土地資源的出讓信息，各個(gè)開標(biāo)室里不斷上演著地塊資源的爭奪戰(zhàn)。不久后，嘉興環(huán)境資源也將通過這樣的方式進(jìn)行出讓，排污權(quán)指標(biāo)也將在通過政府有關(guān)部門審核、定下基準(zhǔn)價(jià)后，通過市場招、拍、掛等形式出讓，實(shí)現(xiàn)用市場機(jī)制提高環(huán)境資源配置效率。

據(jù)了解，嘉興市今年將出臺《嘉興市關(guān)于加快推進(jìn)要素市場化配置改革實(shí)施方案》，要求完善排污權(quán)有償使用和交易制度，建立排污權(quán)使用績效評價(jià)機(jī)制，對環(huán)境資源要素配置進(jìn)行市場化改革。目前，環(huán)保部門正在按照要求對排污權(quán)交易和初始排污權(quán)交易辦法進(jìn)行修訂，將環(huán)境資源市場化的新要素逐步融合在辦法中，這意味著今后排污權(quán)市場化的配置將更加突出。

與此同時(shí)，財(cái)政部剛剛發(fā)出消息，要在全國范圍內(nèi)推動建立排污權(quán)有償使用和交易制度。目前財(cái)政部就國家層面正在抓緊出臺規(guī)范排污權(quán)有償使用和交易的指導(dǎo)性文件。計(jì)劃2至3年在全國主要省(市)開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。對具備條件的省(市)均支持其開展試點(diǎn)，將更多的排污單位納入排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，更大程度地發(fā)揮市場在減排中的作用。

這消息對杜丹德雖說遲來，但畢竟來了。中國在環(huán)境如此惡劣的形勢下，嘗試更多的市場機(jī)制手段刻不容緩，它的意義，并不是籌資了多少錢，而是通過機(jī)制交易，激勵(lì)社會想辦法改進(jìn)技術(shù)，加強(qiáng)管理，減少排污。

心急的杜丹德已經(jīng)帶領(lǐng)他的中國團(tuán)隊(duì)不斷探討新的市場機(jī)制。2005年他們在新疆和四川開展農(nóng)村溫室氣體減排項(xiàng)目的預(yù)調(diào)研工作，通過實(shí)地考察，確定沙漠紅柳造林、測土配方施肥、戶用沼氣、農(nóng)田滴灌以及水稻田用水管理等方法具有一定的減排固碳能力，并能夠節(jié)約能源，改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，增加農(nóng)民收入，可以開發(fā)為農(nóng)村溫室氣體減排項(xiàng)目。隨后，在新疆、四川和陜西啟動了農(nóng)村溫室氣體自愿減排與交易項(xiàng)目。通過幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)變落后的農(nóng)業(yè)耕作方式，并對溫室氣體減排量進(jìn)行方法學(xué)計(jì)算及交易，最終促成了中國第一筆農(nóng)村溫室氣體自愿減排交易。

針對中國中小企業(yè)數(shù)量眾多、分布零散，以及節(jié)能量基數(shù)較小，通過國家行政命令節(jié)能減排成本過高的情況，杜丹德于2008年引入了綠色供應(yīng)鏈的概念，利用政府、企業(yè)和公眾的采購與消費(fèi)力量，產(chǎn)生市場機(jī)制的激勵(lì)效應(yīng)，促使供應(yīng)鏈上的中小企業(yè)自愿地采取行動，減少環(huán)境污染和提高能效，實(shí)現(xiàn)供應(yīng)鏈鏈條上的一批企業(yè)、甚至整個(gè)產(chǎn)業(yè)的綠色轉(zhuǎn)變。

北京奧運(yùn)會期間推行的綠色出行還留在杜丹德的腦海里，市場機(jī)制的形式是多種多樣的，它在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)工作逐漸深化的過程中，創(chuàng)造性地推陳出新，以解決不同階段的環(huán)境問題。

杜丹德先生十幾年來不遠(yuǎn)萬里往返中美的旅途，就是要讓“看不見的手”也在中國的環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮效力。

上圖：橫沙中學(xué)，老師教學(xué)生在電腦上使用碳計(jì)算器。

下圖：新疆當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在種植大蕓。

■政策回顧

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系是按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，運(yùn)用價(jià)格、稅收、財(cái)政、信貸、收費(fèi)、保險(xiǎn)等經(jīng)濟(jì)手段，調(diào)節(jié)或影響市場主體的行為，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。它以內(nèi)化環(huán)境成本為原則，對各類市場主體進(jìn)行基于環(huán)境資源利益的調(diào)整，從而建立保護(hù)和可持續(xù)利用資源環(huán)境的激勵(lì)和約束機(jī)制。

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系采用的手段主要有九大類：

（1）明晰產(chǎn)權(quán)。包括所有權(quán)、使用權(quán)和開發(fā)權(quán)；

（2）建立市場。包括可交易的許可證、可交易的環(huán)境股票等；

（3）稅收手段等；

（4）收費(fèi)制度。包括排污收費(fèi)、使用者收費(fèi)、資源補(bǔ)償費(fèi)等；

（5）罰款制度。包括違法罰款，違約罰款等；

（6）金融手段。包括優(yōu)惠貸款、環(huán)境基金等；

（7）財(cái)政手段。包括財(cái)政撥款、專項(xiàng)資金等；

（8）責(zé)任賠償。包括法律責(zé)任賠償、環(huán)境資源損害賠償、保險(xiǎn)賠償?shù)龋?/p>

（9）證券與押金制度。包括環(huán)境行為債券、廢物處理證券、押金、股票等。

排污收費(fèi)是國家有關(guān)部門根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)及政策規(guī)定,依法對造成一國境內(nèi)環(huán)境污染的生產(chǎn)單位和個(gè)人收取費(fèi)用。

環(huán)境稅是對開發(fā)、保護(hù)和使用環(huán)境資源的單位和個(gè)人,按其對環(huán)境資源開發(fā)利用、污染、破壞和保護(hù)程度進(jìn)行征收或減免的一種稅收。