蘇麗君

（云南開放大學(xué) 開放教育教學(xué)管理學(xué)院，云南 昆明 650223）

民族自治地方變通權(quán)及其行使探析
——以云南省為例

蘇麗君

（云南開放大學(xué) 開放教育教學(xué)管理學(xué)院，云南 昆明 650223）

依據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法規(guī)定，民族自治地方有權(quán)根據(jù)本地方情況，在不違背憲法和法律的原則下，采取特殊政策和靈活措施，加速民族自治地方經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，這是民族自治地方享有變通權(quán)直接的法律依據(jù)，但是長(zhǎng)期以來，這項(xiàng)自治權(quán)利并未引起足夠的重視和得到充分的行使。民族自治地方要根據(jù)實(shí)際情況敢于和善于依法行使“變通執(zhí)行或停止執(zhí)行”的自治權(quán)，依法靈活制定“變通規(guī)定”或“補(bǔ)充規(guī)定”，以促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。

變通權(quán)；民族自治地方；經(jīng)濟(jì)自治權(quán)；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

變通權(quán)是民族自治地方享有的一項(xiàng)立法自治權(quán)，指民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，從本民族地方的實(shí)際出發(fā)，對(duì)于不適合本地方實(shí)際情況的法律、行政法規(guī)、上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示在征得有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)同意后，有權(quán)變通適用的權(quán)力。這是民族區(qū)域自治法賦予民族自治地方的一項(xiàng)特殊權(quán)力，也是自治機(jī)關(guān)與其他地方國(guó)家機(jī)關(guān)在立法權(quán)方面的顯著區(qū)別之一。在民族自治地方立法中，如何結(jié)合民族自治地方的政治、經(jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)充分行使變通權(quán)，是民族自治地方立法民族性和特色性最實(shí)際的體現(xiàn)。民族自治地方要根據(jù)實(shí)際情況敢于和善于依法行使“變通執(zhí)行或停止執(zhí)行”的自治權(quán)，依法靈活制定“變通規(guī)定”或“補(bǔ)充規(guī)定”，以促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，這也要求上級(jí)人大包括全國(guó)人大對(duì)民族自治地方立法在不違反規(guī)定的情形下，對(duì)民族自治地方行使變通權(quán)給予充分理解、支持和鼓勵(lì)。

一、變通權(quán)的發(fā)展源流及其性質(zhì)

考察中國(guó)立法60年來的歷程，可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)立法權(quán)限劃分體制是隨著時(shí)代的變遷而發(fā)生變化的。建國(guó)初期，百?gòu)U待興，國(guó)情復(fù)雜，需要區(qū)別對(duì)待，因此實(shí)行的是中央與地方相當(dāng)分權(quán)的體制。當(dāng)時(shí)行使中央立法權(quán)的主要是中央人民政府。在地方上，一般地方根據(jù)各地方政府組織通則，大行政區(qū)、省、市、縣的政府可以擬定法令條例或單行法規(guī)；在民族自治地方，根據(jù)1952年民族區(qū)域自治實(shí)施綱要，從最基層的民族自治鄉(xiāng)往上，各級(jí)民族自治機(jī)關(guān)都有權(quán)制定單行法規(guī)。隨著大規(guī)模、有計(jì)劃、有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，以及分權(quán)過甚產(chǎn)生的種種混亂的弊端，1954年憲法改變了原來的分權(quán)體制，跳躍地變?yōu)閷?shí)行中央高度集權(quán)的體制。在這一時(shí)期，一般地方立法幾乎不存在了，僅保留了民族自治地方制定自治條例和單行條例的地方立法權(quán)。1957年至1978年間，仍沿用1954年憲法確定的立法體制。1975年憲法只簡(jiǎn)略規(guī)定民族自治地方可以依照法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，沒有單獨(dú)規(guī)定其享有自治條例和單行條例的制定權(quán)。自1979年以來，立法體制朝著一定程度的分權(quán)型方向發(fā)展，

主要原因也在于為了適應(yīng)形勢(shì)需要和調(diào)動(dòng)中央與地方兩方面的積極性。實(shí)際上這是立足于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，中國(guó)是世界上中央集權(quán)的專制主義統(tǒng)治最長(zhǎng)久、傳統(tǒng)最深厚、影響最深廣的國(guó)家，重農(nóng)抑商的歷史最悠遠(yuǎn)、商品觀念最薄弱因而權(quán)利義務(wù)觀念也最薄弱，同時(shí)中國(guó)幅員遼闊、民族和人口眾多、各地情況很不平衡，為了消除權(quán)力過于集中所帶來的弊端，在更大范圍內(nèi)增強(qiáng)民眾的權(quán)利義務(wù)觀念，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，適應(yīng)解決各地復(fù)雜的情況和問題，有必要在立法上實(shí)行適當(dāng)分權(quán)型的體制。盡管六十年來中國(guó)立法權(quán)限劃分體制屢經(jīng)變故，但是民族自治地方的立法自治權(quán)還是一直作為地方立法而存在的。

從嚴(yán)格意義上說，民族自治地方的變通權(quán)來源于現(xiàn)行憲法、基本法律和其他法律的直接授權(quán)。1982年憲法第115條規(guī)定民族自治地方的自治機(jī)關(guān)“依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家法律、政策”。“這是民族自治地方制定自治條例和單行條例變通法律、行政法規(guī)，行使變通權(quán)的總依據(jù)和總原則?！倍叭繎椃ǘ贾蛔髁俗灾螜C(jī)關(guān)依照憲法和法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)的規(guī)定?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第6條規(guī)定，“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)本地方的情況，在不違背憲法和法律的原則下，有權(quán)采取特殊政策和靈活措施，加快民族自治地方經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展”。第20條規(guī)定：“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行；該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到報(bào)告之日起六十日內(nèi)給予答復(fù)?！薄读⒎ǚā返?6條第2款規(guī)定，“自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定”。

由于民族自治地方的自治機(jī)關(guān)是中央領(lǐng)導(dǎo)下的一級(jí)地方政權(quán)，都必須服從中央集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，因此，就中央與地方在立法權(quán)限的劃分關(guān)系看，變通權(quán)屬于地方立法的范疇。

二、變通權(quán)的內(nèi)容

（一）變通權(quán)的表現(xiàn)形式

民族自治地方享有變通權(quán)，與民族區(qū)域自治這一基本政策和基本制度的實(shí)行是分不開的。根據(jù)憲法第4條和第115條的規(guī)定，各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，自治機(jī)關(guān)除了行使地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)外，還依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)。對(duì)法律、行政法規(guī)的變通屬于立法自治權(quán)的組成部分，也是行使自治權(quán)的表現(xiàn)。一般而言，民族自治地方自治機(jī)關(guān)作為一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)來制定自治地方的地方性法規(guī)，體現(xiàn)的是憲法和地方組織法及其他法律賦予的一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)所共有的職權(quán)，其目的是保障本地方各民族人民的共同利益；當(dāng)自治機(jī)關(guān)作為民族自治地方的自治機(jī)關(guān)來制定自治條例和單行條例時(shí)，體現(xiàn)的是憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律賦予的自治權(quán)，其目的是保障本地方少數(shù)民族的特殊權(quán)益。從民族自治地方的立法實(shí)踐看，包括地方性法規(guī)和自治法規(guī)（由自治條例、單行條例、變通規(guī)定、補(bǔ)充規(guī)定組成）。它們內(nèi)容廣泛，涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化和其他社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域，目的是全面保障各民族的平等權(quán)利、自治權(quán)利和特殊權(quán)益，實(shí)質(zhì)是解決民族問題。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，根據(jù)本民族的實(shí)際情況制定實(shí)施法律的細(xì)則，將國(guó)家的法律具體化；第二，對(duì)法律中的某些規(guī)定，根據(jù)民族自治地方的需要作必要的補(bǔ)充；第三，根據(jù)自治地方的實(shí)際情況變通法律、行政法規(guī)，作出與法律、行政法規(guī)不同的規(guī)定。實(shí)施細(xì)則和補(bǔ)充規(guī)定為一般地方性法規(guī)和自治法規(guī)所共有，而變通權(quán)的行使則是通過自治法規(guī)，即自治條例、單行條例的制定而表現(xiàn)出來的，當(dāng)然最直接的表現(xiàn)形式還是變通、補(bǔ)充規(guī)定。

不過有學(xué)者認(rèn)為，自治條例和單行條例的本質(zhì)在于對(duì)法律、行政法規(guī)的變通，未對(duì)法律和行政法規(guī)作出變通規(guī)定的應(yīng)當(dāng)歸入地方性法規(guī)的范圍，那些沒有變通法律、行政法規(guī)的但被冠以“自治條例和單行條例”的，實(shí)際上沒有反映出自治條例和單行條例的本質(zhì)，因此，在沒有變通法律、行政法規(guī)但須制定規(guī)范性法

律文件的，可以用決議、決定和命令來代替，而不必制定自治條例或者單行條例。

（二）變通權(quán)行使的主體及其范圍和限度

1.變通權(quán)的行使主體，即自治條例、單行條例、變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定的制定主體

根據(jù)憲法、立法法、民族區(qū)域自治法的規(guī)定，自治條例和單行條例的制定機(jī)關(guān)是民族自治地方的人民代表大會(huì)，即自治區(qū)、自治州、自治縣的人大，其人大常委會(huì)無(wú)權(quán)制定自治條例和單行條例。而授權(quán)民族自治地方可以變通的法律，對(duì)民族自治地方變通規(guī)定的制定機(jī)關(guān)規(guī)定不一，有以下4種規(guī)定：（1）刑法規(guī)定的是自治區(qū)或省人大；（2）婚姻法、繼承法、民法通則、民事訴訟法、婦女權(quán)益保障法、老年人權(quán)益保障法規(guī)定的是民族自治地方的人大；（3）森林法和國(guó)旗法規(guī)定的是自治機(jī)關(guān)；（4）收養(yǎng)法規(guī)定的是民族自治地方的人大及其常委會(huì)。

從授權(quán)變通的法律條文規(guī)定中，可以看出它們關(guān)于制定變通規(guī)定的機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)和備案機(jī)關(guān)等規(guī)定是很不統(tǒng)一的。雖然作為授權(quán)機(jī)關(guān)有權(quán)決定授權(quán)的內(nèi)容，但同為民族自治地方立法變通其授權(quán)規(guī)定應(yīng)當(dāng)有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)定，否則極易產(chǎn)生歧義。

2.變通權(quán)行使的范圍和限度

一般地方性法規(guī)的制定以“不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸”為前提，而自治法規(guī)無(wú)此限制，且可以變通法律、行政法規(guī)。那么這是否意味著變通權(quán)的行使就無(wú)范圍和無(wú)限度呢？當(dāng)然不是。根據(jù)立法法規(guī)定、民族自治地方立法實(shí)踐和法學(xué)基本理論的角度，有四個(gè)“不能變通”：第一，憲法的規(guī)定不能變通。憲法是國(guó)家的根本大法，規(guī)定國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度的基本原則，是包括民族自治地方立法在內(nèi)的一切中央立法和地方立法的法律基礎(chǔ)，民族自治地方必須依照憲法和民族區(qū)域自治法及其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，所以不能變通憲法。第二，民族區(qū)域自治法規(guī)定不能變通。民族區(qū)域自治法是實(shí)施民族區(qū)域自治的基本法律，其中包括對(duì)自治權(quán)限的規(guī)定，是民族自治地方立法的直接法律依據(jù)，如能變通，則變通權(quán)的法律依據(jù)將不復(fù)存在。第三，其他法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定不能變通。例如《選舉法》對(duì)“少數(shù)民族的選舉”作了專章規(guī)定，已經(jīng)照顧到了少數(shù)民族選舉的特殊情況和問題，因此，再不能以特殊為由對(duì)選舉法“各少數(shù)民族的選舉”這一章的條文再作變通規(guī)定。此外，授權(quán)變通的法律的基本原則和精神是變通權(quán)行使的依據(jù)，也不能變通。第四，立法法規(guī)定不能變通。立法法與憲法、民族區(qū)域自治法一樣，是民族自治地方立法的依據(jù)和來源，自治法規(guī)不能對(duì)此進(jìn)行變通。此外，立法法規(guī)定只能以法律形式制定的事項(xiàng)不能變通，例如刑罰的設(shè)置只能由全國(guó)人大制定的刑法設(shè)置，自治法規(guī)不能對(duì)刑罰的種類、刑罰的期限等作出變通規(guī)定。

變通權(quán)行使的客體即對(duì)象，有兩類：一類是法律和行政法規(guī)；一類是法律、行政法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件，包括國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示。這里法律作狹義解釋，指由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的基本法律和其他法律。那么自治地方能否變通其他形式的法律規(guī)范，例如部門規(guī)章、一般地方性法規(guī)呢？立法法并未對(duì)此作出規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，既然可以變通法律、行政法規(guī)，也應(yīng)當(dāng)可以變通位階低于它們的其他形式的法律規(guī)范。也就是說，一方面，法律、行政法規(guī)明確規(guī)定可以變通的就可以變通；另一方面，盡管法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定可以變通，但是根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)及當(dāng)?shù)厍闆r，確實(shí)需要變通的，也可以變通。

至于變通的限度，根據(jù)立法法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)以“不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則”為限。

三、民族自治地方變通權(quán)的行使（以云南省為例）

（一）民族自治地方變通權(quán)的行使現(xiàn)狀

目前，我國(guó)授予民族自治地方變通或補(bǔ)充權(quán)的法律主要有《刑法》、《婚姻法》、《民事訴訟法》、《森林法》、《繼承法》、《民法通則》、《國(guó)旗法》、《收養(yǎng)法》、《婦女權(quán)益保障法》、《老年人權(quán)益保障法》，民族自治地方根據(jù)授權(quán)制定的變通和補(bǔ)充規(guī)定，主要集中在婚姻法方面，鮮有涉及那些特別需要照顧的民族特點(diǎn)或是具體規(guī)范經(jīng)濟(jì)自治權(quán)而制定變通、補(bǔ)

充規(guī)定或單行條例的，比如說基礎(chǔ)設(shè)施、自然資源、民族文化、生態(tài)環(huán)境、教育等方面。就云南省而言，少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍然滯后，面臨貧困程度深、發(fā)展不平衡、基礎(chǔ)設(shè)施弱、自我發(fā)展能力弱等諸多問題，需要抓住當(dāng)前新一輪興邊富民、西部大開發(fā)戰(zhàn)略加快實(shí)施的機(jī)遇，促進(jìn)民族自治地方的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

云南省有56個(gè)民族，全省少數(shù)民族人口1533.7萬(wàn)人，占全省總?cè)丝诘?3.37%，是全國(guó)世居少數(shù)民族最多的省份。有8個(gè)民族自治州、29個(gè)民族自治縣，民族自治地方共有78個(gè)縣（市），還先后建立了197個(gè)民族鄉(xiāng)（現(xiàn)有149個(gè)），是全國(guó)民族自治地方最多的省份。全省有8個(gè)邊境州（市），其中5個(gè)是民族自治州。有25個(gè)邊境縣（市），其中22個(gè)是民族自治縣或民族自治地方縣。云南省以其眾多的少數(shù)民族種類和人口最多的民族自治地方、轄有民族自治地方、又享受民族自治地方政策的特點(diǎn)，而在全國(guó)具有典型性和代表性。因此，筆者以云南省為切入點(diǎn)，分析變通權(quán)在云南省的行使?fàn)顩r，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、發(fā)揮民族區(qū)域自治制度優(yōu)勢(shì)方面的作用。

1.云南省民族自治地方涉及經(jīng)濟(jì)方面的變通、補(bǔ)充規(guī)定的現(xiàn)狀

截止2013年5月，經(jīng)云南省人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)的自治條例38件、單行條例141件、變通規(guī)定7件?，F(xiàn)行有效的自治條例37件，單行條例134件，變通規(guī)定6件，共177件。涉及歷史文化保護(hù)與旅游開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理、產(chǎn)業(yè)培植與資源開發(fā)、發(fā)展社會(huì)事業(yè)與維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各領(lǐng)域。但是總體來看，無(wú)論是自治條例、單行條例，還是變通、補(bǔ)充規(guī)定，著眼于改革、發(fā)展和體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的內(nèi)容較少，為數(shù)不多的關(guān)于經(jīng)濟(jì)方面的規(guī)定，大多數(shù)條款都是復(fù)制《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，沒能結(jié)合本民族、本地區(qū)的實(shí)際情況和發(fā)展需要作出具體規(guī)定，自主管理地方性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)的條款沒有體現(xiàn)出來，且缺乏可操作性，嚴(yán)重影響了民族自治地自治機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)自治權(quán)的行使。其中有效的6件變通規(guī)定，均是對(duì)《婚姻法》進(jìn)行變通，并沒有在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)立法方面有所突破。

2.云南省民族自治地方在行使變通權(quán)過程中存在的主要問題

一是變通和補(bǔ)充規(guī)定數(shù)量比較少，主要集中在限制少數(shù)民族的個(gè)別傳統(tǒng)習(xí)慣以推進(jìn)國(guó)家法律在民族地方的貫徹執(zhí)行上，而非利用本省民族區(qū)域自治的制度優(yōu)勢(shì)，依托民族自治地方資源優(yōu)勢(shì)、特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、邊境開放前沿優(yōu)勢(shì)，積極主動(dòng)的對(duì)經(jīng)濟(jì)方面的法律法規(guī)進(jìn)行變通。

二是迄今為止，我國(guó)尚未對(duì)民族自治地方變通和補(bǔ)充規(guī)定的制定作出統(tǒng)一規(guī)范，變通和補(bǔ)充規(guī)定的立法權(quán)限、立法標(biāo)準(zhǔn)、立法程序、實(shí)施保障和執(zhí)行監(jiān)督、法律責(zé)任等方面均無(wú)明確規(guī)范，導(dǎo)致該權(quán)力缺乏應(yīng)有的操作性。云南省也未抓住自身優(yōu)勢(shì)邁出先行先試的步子，民族自治地方對(duì)可變通的事項(xiàng)和范圍認(rèn)識(shí)不一，導(dǎo)致對(duì)法規(guī)的制定執(zhí)行產(chǎn)生不利影響。此外，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)和行政規(guī)章都比較原則，不夠靈活。加之有些地方性法規(guī)沒有考慮到民族自治地方的自治權(quán)益，幾乎沒有給民族自治地方在立法中行使變通權(quán)留有余地，因此，立法可變通的事項(xiàng)和范圍十分窄。

三是實(shí)踐中，民族自治地方對(duì)如何行使變通權(quán)的探索很不夠，對(duì)“變通權(quán)”內(nèi)涵外延的界定多存在于學(xué)術(shù)研究和探討，立法實(shí)踐中難以準(zhǔn)確把握“依法”與“變通”的關(guān)系，對(duì)如何運(yùn)用變通權(quán)以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，也研究不多，行使變通權(quán)的觀念不強(qiáng)，使得變通權(quán)沒有得到充分運(yùn)用。另外，法律雖然明確授予了民族自治地方變通權(quán)，但由于部門利益作怪，自治地方一旦在條例中作出變通規(guī)定，往往難以得到通過，如鄧博在《少數(shù)民族自治縣自治權(quán)運(yùn)行狀況研究報(bào)告——以云南省的自治縣為例》一文中，也提到“某自治縣對(duì)上級(jí)市制定的《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大開放的意見》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)招商引資工作的意見》進(jìn)行了修改，以更符合本地的實(shí)際情況，更加有利于促進(jìn)對(duì)外開放和招商引資工作，該縣商務(wù)局參照市頒布執(zhí)行的意見起草、制定了該縣的意見，而縣主要領(lǐng)導(dǎo)人遲遲不批示，幾經(jīng)周折批示后上報(bào)市政府主管部門，而得到的答復(fù)是，請(qǐng)嚴(yán)格遵照市的已有的相關(guān)規(guī)定”。

3.民族自治地方變通權(quán)行使不充分的原因

其一，立法技術(shù)和立法素質(zhì)不高。對(duì)法律、行政法規(guī)進(jìn)行變通的技術(shù)和素養(yǎng)較之其他自治法規(guī)或一般地方性法規(guī)的要求更為嚴(yán)格，它要求民族自治地方的立法人員，既要精通有關(guān)的法律法規(guī)和法理，又要精通民族自治地方的民族特點(diǎn)，善于學(xué)習(xí)研究，敢于變通突破，而這方面的立法人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要，民族自治地方立法隊(duì)伍建設(shè)還有待加強(qiáng)。

其二，立法體制不完備。修改后的民族區(qū)域自治法規(guī)定，“國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在職權(quán)范圍內(nèi)，為實(shí)施本法分別制定行政法規(guī)、規(guī)章、具體措施和辦法”。國(guó)務(wù)院于2005年出臺(tái)了實(shí)施《民族區(qū)域自治法》若干規(guī)定，云南省也于2004年出臺(tái)了《云南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉辦法》和《云南省民族鄉(xiāng)工作條例》，但是其中均沒有變通、補(bǔ)充的有關(guān)規(guī)定。由于權(quán)限劃分不明晰，民族自治地方對(duì)相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行變通缺乏依據(jù)，很難或不愿作出變通。

其三，上級(jí)部門對(duì)民族自治地方的立法工作重視、支持不夠。民族自治地方立法文本草案提出后，涉及上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)事權(quán)的條款需與有關(guān)部門進(jìn)行研究溝通，如項(xiàng)目扶持、政策優(yōu)惠、人事勞動(dòng)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、配套資金免除等，一般是自治地方負(fù)責(zé)人前往有關(guān)上級(jí)部門匯報(bào)協(xié)調(diào)，由于立法層級(jí)、職責(zé)不明、多頭管理、部門利益保護(hù)等因素，變通條文協(xié)調(diào)力度不夠、辦法不多，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方提出的有些變通辦法認(rèn)可程度低，在實(shí)際運(yùn)用中被架空，立法權(quán)遭擱淺，使民族立法處在及其尷尬的局面，在一定程度上挫傷了自治地方立法的積極性。

對(duì)變通權(quán)的規(guī)制可以從以下三個(gè)方面入手：一是國(guó)家層面，修正法律規(guī)定上存在的缺陷，進(jìn)一步明確變通權(quán)的權(quán)限范圍，包括立法權(quán)限、立法標(biāo)準(zhǔn)、立法程序、實(shí)施保障和執(zhí)行監(jiān)督、法律責(zé)任等方面，使之具有可操作性；二是加強(qiáng)立法監(jiān)督，完善批準(zhǔn)制度和備案制度，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的事前與事后監(jiān)督，以控制和糾正變通權(quán)行使的偏差或失誤，進(jìn)而保證變通權(quán)行使的合法性和有效性；三是提高立法技術(shù)和立法素質(zhì)，培養(yǎng)既精通有關(guān)的法律法規(guī)和法理，又精通民族自治地方的民族特點(diǎn)的立法人員，加強(qiáng)民族自治地方立法隊(duì)伍建設(shè)。

（二）民族自治地方變通權(quán)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的行使

1.加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要推動(dòng)了民族自治地方變通權(quán)的行使

建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，必須建立與其相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系和統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，符合國(guó)際慣例、積極參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作的對(duì)外開放體制，而這些都需要法律的引導(dǎo)、規(guī)范和保障。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央與地方在各個(gè)領(lǐng)域中的相互關(guān)系正在發(fā)生變化，立法上中央向地方進(jìn)行了適當(dāng)?shù)姆謾?quán)，民族自治地方的立法自治權(quán)也得到擴(kuò)展，可以對(duì)法律、行政法規(guī)進(jìn)行變通，也可以對(duì)不適合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定和命令依程序變通或停止執(zhí)行。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求建立全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則和統(tǒng)一的市場(chǎng)；另一方面，市場(chǎng)發(fā)育的程度不是同步的。各民族尤其是少數(shù)民族由于社會(huì)發(fā)育程度、自然資源條件、生產(chǎn)方式以及人口素質(zhì)、思想觀念等方面的差異，其發(fā)展差距在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中被進(jìn)一步強(qiáng)化和拉大了。有學(xué)者指出，民族經(jīng)濟(jì)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)體系的特殊成分，要加速發(fā)展少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，需要制定相應(yīng)的靈活措施，采取類似經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等不同形式的發(fā)展經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，推動(dòng)民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)管理的特殊性，民族地區(qū)通過特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)是其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，而且這種特殊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)保護(hù)是允許存在的。在立法方面，根據(jù)民族自治地方的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，一方面，國(guó)家在制定有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面的法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)民族地區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)培育問題及其有關(guān)權(quán)益保障問題作出相應(yīng)的規(guī)定；另一方面，在國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)的原則下，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)民族自治地方的自治權(quán)的落實(shí)，擴(kuò)大法律、法規(guī)規(guī)定授權(quán)民族自治地方相應(yīng)變通權(quán)的行使范圍。這種變通權(quán)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法不同，特區(qū)授權(quán)立法源于中央專門授權(quán)，其制定原則、程序與一般地方立法差別不大，只在具體制度上允許創(chuàng)新。變通權(quán)是一種已有的法定權(quán)或是報(bào)批權(quán)，它是“根據(jù)特定的民族和特定的地區(qū)作出的民族自治地方權(quán)力機(jī)

關(guān)制定民族自治法規(guī)的靈活性的表現(xiàn)，不是對(duì)法律性質(zhì)的改變，更不是對(duì)法律統(tǒng)一性的破壞”。

西部具有特定的地域特征和民族構(gòu)成，其政治、經(jīng)濟(jì)、文化呈現(xiàn)出多民族區(qū)域性構(gòu)成的特點(diǎn)。西部是中國(guó)少數(shù)民族分布最為集中的地區(qū)：有5個(gè)自治區(qū)、27個(gè)自治州、82個(gè)自治縣（旗）在西部，占民族自治地方總數(shù)的74%；西部少數(shù)民族人口占全國(guó)少數(shù)民族總?cè)丝诘?6%。而且民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，生產(chǎn)力總體水平不高，市場(chǎng)發(fā)育程度低，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展緩慢。因此，西部民族地區(qū)在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、進(jìn)行開發(fā)的過程中，面臨著比其他地區(qū)更為復(fù)雜的問題，在民族法制建設(shè)中，一方面，應(yīng)當(dāng)遵循國(guó)家總的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和經(jīng)濟(jì)規(guī)律；另一方面，要求根據(jù)民族地區(qū)的實(shí)際情況，制定出自己特色的發(fā)展路線和經(jīng)濟(jì)政策，以及有利于發(fā)揮民族地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)的特殊政策和靈活措施，使之規(guī)范化，這個(gè)過程為民族自治地方變通權(quán)的行使提供了客觀條件。

中國(guó)加入世貿(mào)組織后，西部民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步融入經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程中，在享有有關(guān)權(quán)益的同時(shí)也必須承擔(dān)起開放市場(chǎng)的義務(wù)，這對(duì)民族地區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生了兩個(gè)方面的沖擊：“一是對(duì)中國(guó)西部民族區(qū)域現(xiàn)存的制度化水平及其保護(hù)性的優(yōu)惠、傾斜政策的制定和運(yùn)行產(chǎn)生影響；二是對(duì)民族與民族區(qū)域發(fā)展模式、發(fā)展水平和發(fā)展速度產(chǎn)生重大影響”反映在立法上，要求國(guó)家必須調(diào)整相關(guān)的法律法規(guī)政策，使之與WTO新經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則體系逐步一致起來；同時(shí)，地方立法包括民族自治地方的立法應(yīng)當(dāng)避免制定與入世議定書承諾和WTO協(xié)定條款不一致的地方法規(guī)，并且應(yīng)當(dāng)對(duì)以往不符合WTO規(guī)則的一般地方性法規(guī)、自治法規(guī)進(jìn)行清理。因此，民族自治地方變通權(quán)的行使要符合法律法規(guī)的原則和WTO規(guī)則的要求，不能盲目隨意進(jìn)行變通。

云南已同世界上120多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了貿(mào)易關(guān)系，內(nèi)外貿(mào)易已從過去單純的商品交換，發(fā)展到“三外”（外經(jīng)、外貿(mào)、外資）一起上、“三貿(mào)”（大貿(mào)、邊貿(mào)、內(nèi)貿(mào)）一起抓的大經(jīng)貿(mào)格局。云南省應(yīng)當(dāng)積極充分利用中國(guó)-東盟貿(mào)易區(qū)和“橋頭堡”建設(shè)契機(jī)，緊緊依托區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)，大力實(shí)施“引進(jìn)來”和“走出去”戰(zhàn)略，積加快提升對(duì)內(nèi)開放和對(duì)外開放水平。民族自治地方的人大，可根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，勇于嘗試，用活、用足自治權(quán)和變通權(quán)，在具備條件的民族地區(qū)邊境口岸，推動(dòng)建設(shè)出口加工區(qū)、保稅區(qū)和邊境貿(mào)易區(qū)，促進(jìn)邊境地區(qū)積極參與大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，加快跨境旅游合作和拓展農(nóng)業(yè)領(lǐng)域新的合作，建設(shè)硬環(huán)境，完善軟環(huán)境，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造寬松的條件。

2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下變通權(quán)行使的原則

綜上所述，筆者就變通權(quán)如何在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下行使提出一點(diǎn)粗淺的看法。

第一，處理好統(tǒng)一與靈活的關(guān)系。民族自治地方的自治法規(guī)是國(guó)家統(tǒng)一法律體系的有機(jī)組成部分，自治地方的立法始終保持和中央立法的統(tǒng)一，是地方立法的一項(xiàng)基本原則。因此，變通權(quán)的行使不能破壞法制的統(tǒng)一，而是要有利于維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。同時(shí)，民族自治地方應(yīng)當(dāng)研究透國(guó)家政策和法律法規(guī)，合情、合理、合法地予以變通，通過變通權(quán)的行使，將法律、行政法規(guī)與民族自治地方的政治、經(jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)結(jié)合起來，采取特殊政策和靈活措施，解決民族自治地方的特殊性問題，特別是就民族自治地方有關(guān)財(cái)政、稅收、金融、外貿(mào)等方面的一些特殊性問題提出解決的特殊政策措施，體現(xiàn)民族自治地方的特殊性，加速民族自治地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展。

第二，處理好共性與個(gè)性的關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行手段，其運(yùn)行的基本規(guī)律，諸如價(jià)值規(guī)律、供求規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律等，在不同的社會(huì)制度下和區(qū)域內(nèi)是相同的，但是市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)有其特殊性。民族自治地方的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，如林農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)、畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)、礦產(chǎn)業(yè)等物源能源經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，以及土特產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)、邊貿(mào)和旅游經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)、投資市場(chǎng)等，與其他地區(qū)有很大的差別，在建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過程中，不能搞“一刀切”。變通權(quán)的行使，在遵循共同市場(chǎng)規(guī)則的同時(shí)，亦要根據(jù)民族自治地方的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和發(fā)展優(yōu)勢(shì)，靈活的進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

第三，處理好中央與地方的關(guān)系。主要是經(jīng)濟(jì)立法權(quán)限劃分的問題。一般而言，國(guó)家經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一運(yùn)行所必須的基本規(guī)則屬于中央立法的

范圍，涉及中央國(guó)家機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)職能的法律、市場(chǎng)主體、市場(chǎng)交易和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)基本規(guī)則的法律等國(guó)家立法權(quán)的專屬范圍內(nèi)的事項(xiàng)，地方立法一般不得涉及，也不得進(jìn)行變通。法律法規(guī)沒有明確授權(quán)，但在不屬于中央專屬立法權(quán)限范圍內(nèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，可以行使變通權(quán)，制定相關(guān)自治法規(guī)。

第四，處理好整體與局部的關(guān)系。一方面，要維護(hù)國(guó)家的整體利益，保證國(guó)家法律、法規(guī)和方針政策的貫徹實(shí)施；另一方面，由于歷史、地理、傳統(tǒng)文化習(xí)俗等因素的影響，民族地區(qū)的少數(shù)民族還有一些特殊利益和特有經(jīng)濟(jì)權(quán)利需要保護(hù)，因此，還必須充分保障少數(shù)民族的局部利益。兩種利益是辯證統(tǒng)一的。變通權(quán)的行使也要充分考慮這一因素。

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Analysis of the Legislative Flexible Right and Exercise of Minority Autonomous Areas A Case Study of Yunnan Province

SU Li-jun
(School of Open Education and Instruction Management,Yunnan Open University, Kunming 650223,Yunnan)

According to the provisions of the Constitution and the Regional Ethnic Autonomy,minority autonomous areas have the right to adopt special policies and flexible measures to accelerate the construction of its economic and cultural development according to local circumstances and under the principle of not violating the Constitution and the Law.This is the direct legal basis that the minority autonomous areas enjoy legislative?flexible right,but for a long time,this autonomous right was not taken seriously enough and fully exercised.This paper analyzes the origins and the nature of the development of the legislative?flexible? right and the subject,object,scope and limits of the legislative?flexible?right.A case study of Yunnan Province shows how the minority autonomous areas exercise the right in the market economy.

legislative?versatile?right,minority autonomous areas,economic autonomy,market economy

D921.8

A

2095-6266（2014）01-068-07

2014-2-20

蘇麗君（1979－）女，云南景東人，講師，碩士，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。