李永安

(華東交通大學(xué) 農(nóng)村發(fā)展與社區(qū)建設(shè)研究中心,江西 南昌 330013)

自20世紀(jì)90年代以來，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度作為熱點(diǎn)問題被廣泛關(guān)注。而近年，一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革邊際紅利下降甚至趨零，一家一戶的經(jīng)營(yíng)方式造成土地細(xì)碎化(好地壞地均分的結(jié)果)，不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化的推廣和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的要求。此背景下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)成為共識(shí)，但是在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)集體所有的現(xiàn)行制度下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)陷入集體及其成員界定模糊，集體與農(nóng)民、集體與政府權(quán)益不清的困境。另一方面，在現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度安排下的農(nóng)地非農(nóng)化征地過程中，公權(quán)難受約束、土地財(cái)政依賴、社會(huì)沖突加劇。因而，土地產(chǎn)權(quán)制度問題引發(fā)很多討論。產(chǎn)權(quán)是主體對(duì)物的所有、占有、支配、使用、收益和處置權(quán)益的法律保障的排它性權(quán)益，是一系列可以分割和轉(zhuǎn)讓的權(quán)益集合，是物權(quán)的法律表現(xiàn)形式。正因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)制度具有對(duì)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的激勵(lì)、約束功能和合理資源配置及協(xié)調(diào)關(guān)系的功能，法學(xué)界從法權(quán)關(guān)系的角度探討產(chǎn)權(quán)合理化安排的理論問題和現(xiàn)實(shí)問題，經(jīng)濟(jì)學(xué)界更是形成了一個(gè)以科斯、威廉姆森、巴澤爾等“產(chǎn)權(quán)”分析范式為核心的制度學(xué)派。農(nóng)地作為主權(quán)國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)的自然資源，有著公共性和自然屬性；同時(shí)它又是一種資產(chǎn)，有著社會(huì)屬性，兼有與經(jīng)營(yíng)主體相關(guān)聯(lián)的私有財(cái)產(chǎn)屬性。因而，表現(xiàn)出公益與私益、國(guó)家主權(quán)與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)等一系列的權(quán)益交織狀態(tài)，容易引學(xué)者探討的興趣，也容易導(dǎo)致相關(guān)觀點(diǎn)的差異。相關(guān)討論主要集中在農(nóng)地公有私有之爭(zhēng)。

一、觀點(diǎn)分歧：農(nóng)地“姓公”還是“姓私”

探討農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題，撇不開農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的核心——所有權(quán)問題。由國(guó)家根本大法對(duì)基本生產(chǎn)資料的所有權(quán)形成制度化規(guī)定，即所有制問題。土地屬于基本生產(chǎn)資料，按馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)語境，從國(guó)家政治制度層面理解，無疑又涉及所有制問題。因而，土地產(chǎn)權(quán)制度受制于土地所有制，雖然在不同的話語體系(如政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)或法學(xué))有所區(qū)別，但它們的內(nèi)容有較大的交叉和重疊?，F(xiàn)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》第一章第二條規(guī)定：中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。即現(xiàn)行集體所有的農(nóng)地制度也是一種公有的形式。無疑產(chǎn)權(quán)公有私有之區(qū)別在于，產(chǎn)權(quán)的主體是全民或是集體，還是單個(gè)的私人。

正因?yàn)閺牟煌瑢用?如政治層面、經(jīng)濟(jì)效率層面)出發(fā)考慮，有關(guān)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排，眾多學(xué)者各自提出了自己的觀點(diǎn)，這些觀點(diǎn)主要集中在農(nóng)地“姓公”(國(guó)家或集體所有)還是“姓私”(農(nóng)民所有)問題，長(zhǎng)期以來仍未達(dá)成一致意見。

一是從私有產(chǎn)權(quán)的效率出發(fā)，主張農(nóng)地私有，理由是私有主體產(chǎn)權(quán)最清晰，能夠通過市場(chǎng)使農(nóng)地資源流向效率最高的地方，以及私有產(chǎn)權(quán)可以增加農(nóng)地投資激勵(lì)，并且通過有利于市場(chǎng)機(jī)制的私有產(chǎn)權(quán)，約束政府，形成對(duì)弱勢(shì)群體——農(nóng)民的保障機(jī)制，從而也有利于公平。有觀點(diǎn)認(rèn)為，強(qiáng)制性的集體所有制形式，存在著集體成員能不能退出，能帶著什么東西退出的問題，實(shí)質(zhì)上是“官府”所有的形式，并且集體所有制不能約束政府無節(jié)制圈地，征地補(bǔ)償在集體的截留下也不能順暢落到農(nóng)民手中。而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)后，農(nóng)民自己可以選擇任何一種組織形式，甚至可以選擇集體的組織形式[1]。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，正因?yàn)檗r(nóng)民沒有法律上的土地所有權(quán)，農(nóng)民沒有退出集體的權(quán)利，無論是農(nóng)民集體，還是作為個(gè)體的農(nóng)民，都沒有參與到因工業(yè)化城市化發(fā)展過程中，分享土地作為資本所帶來的發(fā)展和增殖收益[2]。此外，茅于軾、盛洪等天則經(jīng)濟(jì)研究所研究人員也基本主張農(nóng)地私有。認(rèn)為，我國(guó)土地不能自由買賣，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)、農(nóng)民貧窮、房?jī)r(jià)畸高[3]。或是主張國(guó)家主權(quán)下的土地私有產(chǎn)權(quán)，認(rèn)為，將有關(guān)土地的權(quán)利分為主權(quán)(領(lǐng)土)和私有土地產(chǎn)權(quán)也不失為一個(gè)好的制度結(jié)構(gòu)[4]。

二是從公平，或社會(huì)穩(wěn)定出發(fā)，主張堅(jiān)持和完善農(nóng)地國(guó)家或集體所有，理由是：可以防止資本綁架農(nóng)業(yè)，剝削農(nóng)民，將農(nóng)民淪為無產(chǎn)者，成為資本的附庸；或者說從全局(如糧食安全等)出發(fā)，認(rèn)為農(nóng)村土地不能輕言入市。有學(xué)者認(rèn)為，集體所有制下的有益制度探索，能夠增加農(nóng)民收益，而私有化并不是必然增加農(nóng)民的土地資本收益，反而要警惕資本家和權(quán)力所有者獲得土地資本化的收益[5]；并且土地私有化對(duì)中國(guó)的糧食安全不利，因而它是不可持續(xù)的，未來改革的方向是使集體所有制更鞏固[6]。還有學(xué)者斷言，如果用西方私有化+市場(chǎng)化模式來解決中國(guó)的三農(nóng)問題，會(huì)導(dǎo)致耕者無其田的社會(huì)動(dòng)亂以及城市貧民窟化，只要實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)(政府與村集體同權(quán))與使用權(quán)(開發(fā)商與農(nóng)戶同利)“同權(quán)同利”才能合理維護(hù)農(nóng)民與村社的利益[7]。部分學(xué)者對(duì)，土地集體所作積極評(píng)價(jià)，認(rèn)為它更能保障耕者有其田[8]。另有學(xué)者指出：必須完善土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營(yíng)制，但要解決三大相關(guān)法律問題：首先是國(guó)家和集體兩種土地所有制的邊界；其次是改變農(nóng)地所有權(quán)的依據(jù)和程序；再次是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)界定問題。而問題的關(guān)鍵是要對(duì)土地用途進(jìn)行嚴(yán)格管制[9]。

三是主張國(guó)家和農(nóng)民二級(jí)所有或者是復(fù)合所有，理由在于這樣可以避免集體主體不清，在征地和管理中，使農(nóng)民主體性缺失而利益受損，同時(shí)國(guó)家行使規(guī)劃?rùn)?quán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家規(guī)劃?rùn)?quán)和農(nóng)民所有權(quán)的兩權(quán)制衡。有觀點(diǎn)指出：雖然中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革不斷深入，但我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地仍處于產(chǎn)權(quán)主體錯(cuò)位、缺失、權(quán)益模糊不清狀態(tài)，學(xué)界與社會(huì)廣泛關(guān)注的如何對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行制度創(chuàng)新的觀點(diǎn)存在諸多分歧，存在的認(rèn)識(shí)誤區(qū)表現(xiàn)為：漠視農(nóng)地本應(yīng)該屬于農(nóng)民的事實(shí)；認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的明晰與國(guó)家監(jiān)控存在對(duì)立；認(rèn)為規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主張與避免兩極分化、完善社會(huì)保障的訴求相對(duì)立。為此，必須清理這些認(rèn)識(shí)誤區(qū)[10]。必須凝聚共識(shí)，形成國(guó)家資源發(fā)展權(quán)、農(nóng)民實(shí)際占有權(quán)并行，以及農(nóng)地家庭經(jīng)營(yíng)、入股、可轉(zhuǎn)讓等多元化經(jīng)營(yíng)和組織形式，即“二級(jí)多元確權(quán)”[11]。另有學(xué)者認(rèn)為，世界上不存在絕對(duì)的私有產(chǎn)權(quán)，政府規(guī)劃?rùn)?quán)實(shí)際上是政府基于公共屬性對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的分割，正因?yàn)闆]有確權(quán)到農(nóng)的法律依據(jù)，政府會(huì)濫用權(quán)力，以公權(quán)侵犯私權(quán)。為此，應(yīng)該將可耕地等農(nóng)地確權(quán)到具體的農(nóng)民所有[12]。

二、分歧原因：多重矛盾糾結(jié)下的認(rèn)識(shí)差異

首先從憲法和意識(shí)形態(tài)來說，我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家。盡管經(jīng)過改革開放后的撥亂反正，在社會(huì)認(rèn)識(shí)層面已經(jīng)接受社會(huì)主義可以有商品經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)存在，在經(jīng)濟(jì)制度上允許多種所有制形式并存。但是，《中華人民共和國(guó)憲法》第六條明文規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。”這種表述，把全民所有制和集體所有制均歸屬于公有制。由此觀之，談土地私有化，無疑是在反對(duì)生產(chǎn)資料公有制的主體地位，從根子上與社會(huì)主義根本經(jīng)濟(jì)制度相沖突，因而土地產(chǎn)權(quán)制度安排的理論觀點(diǎn)與政策實(shí)踐，無疑會(huì)在根本大法的基本訴求框架之內(nèi)，并且受社會(huì)主義“公有制主體地位”的意識(shí)形態(tài)影響，或者在制度安排和觀點(diǎn)構(gòu)建上有此考量。而相反，主張包括農(nóng)地在內(nèi)的土地私有，從經(jīng)濟(jì)學(xué)理性經(jīng)濟(jì)人范疇理解，可形成產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、培育市場(chǎng)主體，實(shí)現(xiàn)權(quán)益和責(zé)任相統(tǒng)一。但這可能會(huì)觸及社會(huì)主義基本制度的理論“硬核”，與憲法規(guī)定的基本原則相背離。

其次，觀點(diǎn)分歧的原因在于看問題的角度不同。有的從農(nóng)業(yè)適度規(guī)模的流轉(zhuǎn)效率出發(fā)，提出產(chǎn)權(quán)制度如何安排；有的從現(xiàn)代化城市化發(fā)展的效率出發(fā)，分析農(nóng)地制度的產(chǎn)權(quán)安排的合理性邏輯；還有的從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的生態(tài)外部性問題內(nèi)部化觀點(diǎn)出發(fā)，去探討產(chǎn)權(quán)制度合理性安排問題；更多的是從農(nóng)民權(quán)益出發(fā)，探討農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的公平價(jià)值問題。就農(nóng)民權(quán)益維護(hù)的共同主張來說，對(duì)這種農(nóng)民權(quán)益保障的實(shí)現(xiàn)途徑看法也并非一致，差異在于究竟是公有產(chǎn)權(quán)制度還是私有產(chǎn)權(quán)制度更能保障農(nóng)民利益(如文貫中與李昌平的分歧)。

總之，有關(guān)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排，研究的出發(fā)點(diǎn)可以歸結(jié)為公平與效率問題，然而，公平是有歧義的，看對(duì)誰的公平，即公平的主體是誰，是國(guó)家、社會(huì)、集體還是農(nóng)民，有不同的指向；其次，效率具相對(duì)性，是國(guó)家的效率還是社會(huì)的效率，有時(shí)國(guó)家(以政府為其代理)的效率不等于社會(huì)的效率，而在“三農(nóng)”問題嚴(yán)峻的背景下，農(nóng)民的效率卻等于社會(huì)的效率。研究的出發(fā)點(diǎn)不同，觀點(diǎn)也各有差異。因而，自始至終都存在著公平與效率、公權(quán)與公權(quán)、法權(quán)與經(jīng)濟(jì)權(quán)、甚至現(xiàn)代化的目標(biāo)與意識(shí)形態(tài)等多重糾結(jié)，長(zhǎng)期以來在“姓公”“姓私”的爭(zhēng)論中，難以突破理論認(rèn)識(shí)障礙。

三、擱置爭(zhēng)議：以土地使用權(quán)確權(quán)淡化公有私有認(rèn)識(shí)

有關(guān)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的安排，前述相關(guān)理論觀點(diǎn)所涉及到的問題，其根子并不在于農(nóng)地是“姓公”還是“姓私”的問題，而在于農(nóng)地權(quán)益制度不清，形成很大的投機(jī)空間，從而導(dǎo)致農(nóng)地利用無序、保護(hù)不力，自然環(huán)境破壞、社會(huì)關(guān)系緊張。因而，一方面要正視這點(diǎn)，才能有助于抓住問題的癥結(jié)；另一方面，要尊重既定現(xiàn)實(shí)，在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，不要刻意去追究“所有權(quán)”這個(gè)“框子”，而是要關(guān)注這只“框子”里具體的“使用權(quán)”有什么可保證的實(shí)在內(nèi)容。即，明確土地使用權(quán)的物權(quán)(財(cái)產(chǎn)權(quán))屬性，并以使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)制衡公權(quán)對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的不當(dāng)損害，以及在農(nóng)民以土地使用權(quán)參與博弈的過程中，客觀上增大征地成本從而加大農(nóng)地保護(hù)力度。

(一)正視制度困境：當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體不清導(dǎo)致投機(jī)盛行

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排——農(nóng)地集體所有制是由憲法和相關(guān)法律所規(guī)定。按中共主流政治語境，集體所有制是一種公有制的實(shí)現(xiàn)形式。但是在所謂集體所有的虛置產(chǎn)權(quán)安排下，一方面農(nóng)地實(shí)際上為國(guó)家所有，國(guó)家可以以城市化、公益性的名義，以征地的方式將農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為公益用地或商業(yè)用地。另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村兩委又通常行使著農(nóng)民代理人的角色，實(shí)際操控著農(nóng)地的規(guī)劃和農(nóng)地非農(nóng)化談判等權(quán)力，并形成了他們的集團(tuán)利益空間。而比較突出的是，農(nóng)地非農(nóng)的轉(zhuǎn)化使地價(jià)大增，形成巨大級(jí)差價(jià)格。而補(bǔ)給農(nóng)民的又是何其少，因?yàn)樵诜缮蟻碚f，土地本來就“不是”農(nóng)民的(這里面忽視了土地是集體的，但農(nóng)民是集體成員這樣一個(gè)事實(shí))。在這個(gè)巨大的級(jí)差價(jià)格空間中，形成了政府、商人和農(nóng)民三方投機(jī)。

首先是政府和商人兩方的投機(jī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府和村兩委因?yàn)槠湓谵r(nóng)地權(quán)益問題上的角色，兼有政府和農(nóng)民代表的屬性。從一個(gè)角度看，可作為政府一方去分析，從另一角度看，當(dāng)涉及與自身相關(guān)的地方利益時(shí)，可作為農(nóng)民一方代理人去定位?，F(xiàn)行征地制度下，政府作為具有經(jīng)濟(jì)人理性的組織，總會(huì)出于成本考慮，以相關(guān)法律法規(guī)為后盾，以低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)向農(nóng)民征收土地。在城市建設(shè)和工商業(yè)招商引資活動(dòng)中，寧可征收農(nóng)地，也不愿去利用和整合城市存量土地或老街區(qū)，以降低成本。眾所周之，中國(guó)人均土地資源特別是耕地資源非常緊張。盡管國(guó)家劃定了18億畝的耕地紅線，但是，一方面隨著建設(shè)的加快，建設(shè)用地的缺口本來就很大，加大了耕地保護(hù)形勢(shì)的嚴(yán)峻性；另一方面，中央與地方的目標(biāo)不盡相同，中央作為全社會(huì)公益的代表，要求保護(hù)耕地以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，各級(jí)地方政府在保護(hù)耕地問題上卻職責(zé)邊界不清。而由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，農(nóng)業(yè)雖然承擔(dān)了國(guó)家糧食安全的重任，它對(duì)于地方財(cái)政收入和地方的GDP貢獻(xiàn)不大，在以GDP為考核官員和地方政府政績(jī)依據(jù)的前提下，地方政府總是伺機(jī)將農(nóng)地非農(nóng)化的指標(biāo)用到最大，甚至突破底線，以提升財(cái)政收入和政績(jī)。而農(nóng)業(yè)作為社會(huì)生態(tài)的核心環(huán)節(jié)，并沒有因?yàn)榻?jīng)濟(jì)效益低下而得到額外的生態(tài)補(bǔ)償，或者說生態(tài)指標(biāo)沒有考慮進(jìn)GDP的內(nèi)涵。并且，通過征地、土地拍賣、城市項(xiàng)目規(guī)劃的運(yùn)作過程，政府及相關(guān)官員為獲取部門或私人利益“設(shè)租”現(xiàn)象嚴(yán)重，以權(quán)力租金代替市場(chǎng)租金。這樣就可能使決策很大程度背離公共利益，使土地征收和規(guī)劃的決策成為利益投機(jī)的工具。而另一方面，作為商人一方，在趨利性的經(jīng)濟(jì)決策行為中，同政府的目標(biāo)幾乎相同，即產(chǎn)出最大化、或者說成本最小化。因而，商人在利用土地進(jìn)行實(shí)業(yè)活動(dòng)中，總是傾向于使用低價(jià)的農(nóng)地，而不是價(jià)格高昂的國(guó)有土地(一般是城市儲(chǔ)備土地)。有時(shí)為了達(dá)到以廉價(jià)農(nóng)地轉(zhuǎn)為工商業(yè)用途之目的，不惜以“公關(guān)”的手段，通過共同瓜分農(nóng)地非農(nóng)增殖剩余的方式與地方政府合謀，甚至不惜違法以投機(jī)，如將農(nóng)地非農(nóng)化規(guī)劃的商業(yè)用地(40年產(chǎn)權(quán))運(yùn)作成住宅用地(70年產(chǎn)權(quán))，而通常違規(guī)違法的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于通過正常渠道達(dá)成目的之成本。從而形成了工商業(yè)者廣泛的投機(jī)行為。

其次是農(nóng)民的投機(jī)，如前所述，由于農(nóng)民的土地權(quán)益法律規(guī)定不清，無法形成長(zhǎng)久預(yù)期。這樣導(dǎo)致農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，總是傾向于榨取式使用土地而不事保護(hù)，沒有改良土壤的積極性。以鄱陽湖平原為例，在過去大集體時(shí)期，許多生產(chǎn)大隊(duì)(村)每年會(huì)組織農(nóng)民在農(nóng)閑越冬時(shí)去鄱陽湖洲上割草，以船載回村里，施于稻田里作“綠肥”使用，并且還會(huì)種上紅花草，通過有機(jī)肥的使用改良土壤。但之后特別是近年，這一帶幾乎不見農(nóng)民種紅花草了。農(nóng)民的投機(jī)行為，不僅表現(xiàn)在對(duì)農(nóng)地的使用上，還表現(xiàn)在設(shè)法改變土地用途，如將糧田改種經(jīng)濟(jì)作物、私自到責(zé)任田上建房等。而在城中村或是城郊，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)牽頭，在農(nóng)村集體土地上開發(fā)的“小產(chǎn)權(quán)房”，更是農(nóng)民與國(guó)家爭(zhēng)利的機(jī)會(huì)主義表現(xiàn)。最為明顯的是，在城市的周邊地區(qū)或是城中村，農(nóng)民往往在自家的房屋上突擊加層，以擴(kuò)大建筑面積，以期有朝一日在政府征拆遷時(shí)獲得更多以面積為依據(jù)的補(bǔ)償。

總之，廣泛的土地投機(jī)行為，迫切要求制度創(chuàng)新，根源是要求給土地確權(quán)，權(quán)益明確責(zé)任才能明確。只有在確權(quán)的基礎(chǔ)上，才能消除產(chǎn)權(quán)主體不清導(dǎo)致的投機(jī)空間。

(二)消除投機(jī)空間，賦予農(nóng)地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)地位

上述土地投機(jī)的亂象，根源在于產(chǎn)權(quán)不清留下過大的利益爭(zhēng)奪投機(jī)空間，即“巴澤爾困境”[13]。而無論是公有產(chǎn)權(quán)還是私有產(chǎn)權(quán)，在法權(quán)不明或是法制不健全的狀態(tài)下，都會(huì)有公權(quán)或是公權(quán)與資本權(quán)合謀侵害私權(quán)現(xiàn)象發(fā)生。例如我國(guó)城市房產(chǎn)權(quán)屬雖然僅70年產(chǎn)權(quán)，可謂私人的權(quán)屬很明確，至少并不存在著象農(nóng)村土地“集體”權(quán)屬的主體不清，但是由政府拆遷導(dǎo)致的利益糾葛同樣不少。因而，無論是在法權(quán)上將農(nóng)地歸于國(guó)家所有、集體所有還是農(nóng)民私有均不重要。世界上任何農(nóng)地私有的國(guó)家對(duì)土地的管理權(quán)，以及公益為目的的規(guī)劃?rùn)?quán)，并不一定弱于以土地集體所有制、國(guó)家所有制的中國(guó)。以日本為例，日本的農(nóng)地規(guī)定為私有，但是它有完備的土地法規(guī)，并且從多方面(如土地使用的功能屬性)對(duì)農(nóng)地實(shí)行規(guī)制。如日本的《土地征用法》從公益事業(yè)的范圍、征地前期準(zhǔn)備、政府(都道府縣知事等)、事業(yè)開發(fā)者與土地主體的協(xié)調(diào)關(guān)系(如向土地主體購(gòu)買權(quán)利、形成協(xié)約關(guān)系等等)、糾紛的調(diào)解、征地補(bǔ)償、違規(guī)罰款等方方面面的權(quán)益問題，都有詳細(xì)規(guī)定[14]。因而，我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革要借鑒國(guó)外(包括農(nóng)地私有制國(guó)家)的經(jīng)驗(yàn)，關(guān)鍵在于以法制為后盾，對(duì)農(nóng)地進(jìn)行確權(quán)。

所謂確權(quán)，就是從法律上確定人對(duì)于某物的權(quán)屬關(guān)系，唯有確定政府、農(nóng)民土地權(quán)益邊界，才能有效地制約目前土地主體權(quán)益不清導(dǎo)致的公權(quán)以權(quán)謀私，以及私權(quán)“負(fù)外部性”問題[15]。在目前相關(guān)法律和制度框架內(nèi)，確權(quán)并不意味著一定要把土地所有權(quán)界定給農(nóng)民，關(guān)鍵是土地承包(使用)權(quán)的定位問題。在我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，田底權(quán)(地主的土地資產(chǎn)權(quán))田面權(quán)(佃農(nóng)或是資本主體)的經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)均能得到制度的保障，可資為借鑒。當(dāng)前土地制度下的投機(jī)亂象，以及農(nóng)民土地權(quán)益屢受侵害，不在于農(nóng)民有沒有土地所有權(quán)，而在于農(nóng)民土地使用權(quán)如何定位問題。正因?yàn)殚L(zhǎng)期以來，使用權(quán)被定位為從屬于所有權(quán)，從而導(dǎo)致公權(quán)侵犯私權(quán)現(xiàn)象常有發(fā)生。給予農(nóng)民土地使用權(quán)的確權(quán)，就是明確賦予農(nóng)民土地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)地位。這種權(quán)益的規(guī)定，應(yīng)該有屬性之區(qū)別，如種植用地，宅基地等。并且有證可查，有案可備，能夠由法律給予盡可能詳細(xì)規(guī)定，從而最大限度地減少權(quán)益爭(zhēng)議的空間。這樣，又可以土地使用權(quán)的確權(quán)推動(dòng)“確責(zé)”。如果有農(nóng)民私自將種植用地改為建設(shè)用地，那么他的土地權(quán)益將得不到法律保護(hù)；如果政府要統(tǒng)一規(guī)劃，進(jìn)行征地，那么不能繞過具有土地使用權(quán)(財(cái)產(chǎn)主體)的農(nóng)民。從而，以確權(quán)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益保障與農(nóng)地(特別是耕地)保護(hù)相統(tǒng)一。從前文綜述的觀點(diǎn)看，無論持“姓公”還是“姓私”觀點(diǎn)者，在“確權(quán)”或是“權(quán)益邊界清晰”這個(gè)問題上都沒什么異議。鑒于集體的虛幻性，集體理性壓制經(jīng)濟(jì)主體的個(gè)人理性等問題突出，確權(quán)的關(guān)鍵是要界定集體組織的所指(鄉(xiāng)、行政村還是自然村)以及農(nóng)民與集體之間的關(guān)系。集體應(yīng)該從屬于農(nóng)民而不是相反，甚至農(nóng)民可以回歸到社會(huì)主義改造之前的合作化運(yùn)動(dòng)所倡導(dǎo)的原則——自愿原則，有權(quán)選擇要不要加入集體，有權(quán)通過自治以專業(yè)合作組織的方式組建自己的集體經(jīng)濟(jì)組織。

總之，新一輪的土地制度改革，沒必要糾結(jié)于“公有”“私有”的分歧中，而是要尋找共識(shí)，確立農(nóng)民土地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)地位。并以法律保障的使用權(quán)為內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民作為土地財(cái)產(chǎn)主體參與同政府、相關(guān)商家相對(duì)平等的利益博弈地位，為通過市場(chǎng)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地優(yōu)化配置掃清制度障礙。

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