劉英俠，金南順

（大連大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧 大連 116622）

進(jìn)入新世紀(jì)，西方福利國家開始了新一輪福利體系建設(shè)及發(fā)展的實(shí)踐探討，與此同時，亞洲國家也經(jīng)歷著福利體系建設(shè)和改造的考驗(yàn)，東西方的福利思想和實(shí)踐在互相借鑒、融合，西方的社會福利思想對其他國家社會福利體系建設(shè)起著重要的影響作用，尤其是中國在構(gòu)建新型的社會福利體系過程中，更應(yīng)該認(rèn)真分析、梳理福利體系發(fā)展過程中存在的問題，借鑒西方福利思想及相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)和做法，制定切實(shí)可行的對策及措施，更好地實(shí)現(xiàn)社會和諧與穩(wěn)定。

一、西方社會福利思想的發(fā)展歷程

社會福利的運(yùn)行及發(fā)展過程是以社會發(fā)展“從經(jīng)濟(jì)到政治經(jīng)濟(jì)”的路徑為社會背景的。［1］自人類進(jìn)入20世紀(jì)40年代以來，社會福利制度已經(jīng)在172個國家（地區(qū)）有所發(fā)展，但并不是每個國家都有成熟做法，很多國家正處于發(fā)展、完善階段。西方社會福利思想在福利經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論支持的基礎(chǔ)上，發(fā)展路徑大致與資本主義社會發(fā)展同步，先后經(jīng)歷了興起與發(fā)展、繁榮、動蕩及調(diào)整幾個階段。

（一）資本主義興起與發(fā)展時期的社會福利思想

資本主義萌芽于14世紀(jì)，發(fā)展于17世紀(jì)中葉，18世紀(jì)中后期的大發(fā)展促進(jìn)了自由主義思潮的產(chǎn)生。這一時期社會福利思想中的個人主義意識十分強(qiáng)烈，主要表現(xiàn)在過分強(qiáng)調(diào)個人責(zé)任和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；認(rèn)識到財富創(chuàng)造才是社會和歷史的使命，各國通過市場機(jī)制的作用提高社會財富創(chuàng)造的效率；強(qiáng)調(diào)“自由的市場機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)社會利益和個人利益的共生共榮”，認(rèn)為市場機(jī)制不僅會引導(dǎo)資源的合理配置，從而創(chuàng)造出最大的社會財富，還可以實(shí)現(xiàn)財富的公平分配，這種公平是自然而然產(chǎn)生的，從而保證了社會福利的最大化；［2］反對政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)。這一時期，Jeremy Bentham的功利主義哲學(xué)強(qiáng)調(diào)個人的幸福是構(gòu)成社會幸福的前提，如果每個人都能自由而幸福地生存，就實(shí)現(xiàn)了社會大多數(shù)人的幸福。

（二）資本主義繁榮時期的社會福利思想

19世紀(jì)中后期，資本主義大繁榮、大發(fā)展，自由經(jīng)濟(jì)理念進(jìn)入輝煌期，Mill提出經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)當(dāng)關(guān)注對人的幸福的研究，但由于資本主義社會中的私有制及剝削等根本性問題的存在，以功利主義為基礎(chǔ)的理論并沒有得到直接發(fā)展，而是逐漸出現(xiàn)折中與調(diào)和：一方面人們?nèi)匀恢鲝埨^續(xù)實(shí)行自由放任的政策措施；另一方面為緩和財富分配不公等利益矛盾問題，主張實(shí)行由政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策。以上發(fā)展表明，這一時期的社會福利思想已經(jīng)從財富創(chuàng)造和效率提高轉(zhuǎn)向公平分配的現(xiàn)實(shí)要求方面。

在資本主義繁榮時期也遇到了發(fā)展困惑，社會主義作為一種新型的政治、經(jīng)濟(jì)架構(gòu)，直接超越資本主義產(chǎn)權(quán)及其基礎(chǔ)，并作為以集體利益為目標(biāo)的、追求所有人的平等與幸福的社會形態(tài)產(chǎn)生了，還隨之伴生了很多社會主義理論和成功的實(shí)踐，這對西方社會福利思想的進(jìn)一步發(fā)展產(chǎn)生了重要的推動作用。19世紀(jì)末的德國成為現(xiàn)代社會保險制度的典范，該國以法律的形式為公民確立了社會保險，明確了國家和集體的責(zé)任主體地位，這是對傳統(tǒng)的以救助為主要形式的社會福利制度的一次突破，也是資本主義繁榮時期社會福利思想的歷史性成果。

（三）資本主義動蕩時期的社會福利思想

這一時期的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)逐漸成為一門獨(dú)立的學(xué)科，尤其是1920年Arthur Cecil Pigou《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》的出版，確立了福利分析以經(jīng)濟(jì)福利為基礎(chǔ)的框架，形成了獨(dú)立的社會福利思想，提出對社會福利制度度量及比較等重要的研究議題。在此期間，政府機(jī)制被引入經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析中，提出在個人無力和市場失靈的條件下由政府對經(jīng)濟(jì)問題進(jìn)行干預(yù)，這為現(xiàn)代社會福利思想的發(fā)展在經(jīng)濟(jì)學(xué)方面找到了理論依據(jù)。瑞典社會民主主義理論主張政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐取得了成功，在政治方面實(shí)現(xiàn)了協(xié)調(diào)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)上實(shí)行混合經(jīng)濟(jì)，分配上實(shí)行均等化，建立了新型的普惠型國家，成為歐洲大批福利國家建設(shè)的“領(lǐng)頭羊”。

（四）資本主義調(diào)整時期的社會福利思想

可以從理論和實(shí)踐兩個角度考察概括這一時期的社會福利思想。從實(shí)踐角度看，20世紀(jì)中葉，資本主義開始進(jìn)入調(diào)整時期，各國確立了社會保障制度建設(shè)要以社會保險為主要形式，社會福利思想逐漸形成經(jīng)濟(jì)政治化趨勢，對運(yùn)行機(jī)制和責(zé)任主體的多元化選擇理念也達(dá)成共識。從理論角度看，20世紀(jì)70年代，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)，逐漸形成非福利主義和社會選擇理論兩個分支，出現(xiàn)了“第三條道路”理論和“福利多元主義”等理論，這些思想和理論為其他國家建立福利體系提供了重要借鑒。

“第三條道路”［3］理論力求突破傳統(tǒng)的政府干預(yù)與各階級合作的社會民主，實(shí)行不受約束的個人主義和自由放任主義，從而模糊政治上的階級界限，在自由市場和國家干預(yù)之間尋求“平衡”，該理論設(shè)想在福利國家中推行一種新型的混合經(jīng)濟(jì)，這種經(jīng)濟(jì)將在公共部門和私人部門之間建立起協(xié)作機(jī)制，該由國家干預(yù)的領(lǐng)域決不能放任由市場運(yùn)作，而該由市場機(jī)制進(jìn)行調(diào)控的政府也絕不插手，公共福利或利益會在最大限度地利用市場動力機(jī)制的時候體現(xiàn)出來。在國家和社會的關(guān)系問題上，該理論主張“社會投資國家”，由政府和其他機(jī)構(gòu)一起合作提供“積極福利”，在可能的情況下盡量在人力資本方面進(jìn)行投資而不是直接提供各種經(jīng)濟(jì)資助，以保證經(jīng)濟(jì)政策與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的廣泛參與性，促進(jìn)效率，實(shí)現(xiàn)公平?！暗谌龡l道路”理論還強(qiáng)調(diào)社會福利提供的對象不僅應(yīng)該關(guān)注富人還應(yīng)該關(guān)注窮人，要將經(jīng)濟(jì)增長放在發(fā)展首位，用經(jīng)濟(jì)增長來促進(jìn)社會公平，實(shí)現(xiàn)社會福利的廣泛覆蓋，并以此化解社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定。

“福利多元主義”［3］認(rèn)為社會福利來源主要有三個：家庭、市場和國家，三者之間是互相受益的，將三方所提供的服務(wù)整合起來就是一個社會的福利整體，即福利是由家庭中生產(chǎn)的福利、通過市場買賣而獲得的福利和國家的福利共同構(gòu)成的。這一思想在福利國家思想遇到危機(jī)時受到了特別的關(guān)注，福利三角理論將家庭、（市場）經(jīng)濟(jì)和國家放于文化、經(jīng)濟(jì)、社會和政治背景中進(jìn)行分析，指出三角制度互動中社會成員是行動者，要重視分析行動者與制度的互動關(guān)系。約翰遜在三元素組合之外又加入了志愿者機(jī)構(gòu)，認(rèn)為社會福利部門由四部分構(gòu)成，在這四部分中要更完全地實(shí)現(xiàn)福利多元化，必須通過分權(quán)和參與的形式，使更多主體參與到福利提供的范圍中來，而且在這多元部門中，國家的作用應(yīng)是有限度的，不應(yīng)該過分慷慨地向大眾提供全面福利，其他社會部門應(yīng)該多分擔(dān)福利責(zé)任，以此減輕政府的成本支出，使福利國家向福利社會轉(zhuǎn)型。

二、西方社會福利體系建設(shè)存在的主要問題

19世紀(jì)末到20世紀(jì)中葉，資本主義社會受到了強(qiáng)烈沖擊，一方面是利益分配方面的不公受到國內(nèi)外形勢的沖擊，另一方面是社會主義陣營的強(qiáng)大、社會主義實(shí)踐道路的成功使資本主義社會制度受到挑戰(zhàn)，因此，關(guān)于社會福利問題研究的理論和實(shí)踐都顯得十分復(fù)雜，這一時期出現(xiàn)了自由經(jīng)濟(jì)理論、新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)及自由經(jīng)濟(jì)面對的經(jīng)濟(jì)機(jī)制選擇等問題，而各種理論研究和實(shí)踐操作都沒能直接解決社會福利體系發(fā)展中存在的問題。

西方社會福利思想陷入窘局是在20世紀(jì)30年代后出現(xiàn)新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的時期，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家L.C.Robbins于1932年批判了庇古的福利經(jīng)濟(jì)理論，尤其是批判了財富均等化、基數(shù)效用論的內(nèi)容，對其提出的收入再分配的倫理學(xué)傾向持批評觀點(diǎn)；帕累托最優(yōu)思想在當(dāng)時是新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心，但其最大的缺陷是對公平性問題的不關(guān)注。使新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)受到嚴(yán)重沖擊的是1951年的阿羅不可能定理及1956年提出的次優(yōu)定律，至此，整個福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論發(fā)展也在20世紀(jì)六七十年代處于動蕩之中。

西方社會福利思想在上世紀(jì)70年代開始衰落，盡管有“福利多元主義”和“第三條道路”等理論的支撐，但各國的福利體系建設(shè)、福利社會和福利國家的建設(shè)仍然存在種種不穩(wěn)定因素。到21世紀(jì)初，福利國家已經(jīng)開始削減，福利政策和福利思想也進(jìn)入“迷霧”期。例如，德國政府《2010年議程》中提出的改革方案是要削減福利開支，提高醫(yī)療保險中由個人承擔(dān)的費(fèi)用比例，同時對勞動力市場、失業(yè)保險金等制度都進(jìn)行大幅度的改革，這一方案引起了社會民主黨的動蕩，遭到大多數(shù)黨員的反對，很多黨員退黨，也使該黨因此失去了大量的傳統(tǒng)選民；1995年，法國政府修改退休制度，取消各行業(yè)的退休優(yōu)惠條件，增加退休金領(lǐng)取者的繳稅比例，增收遺產(chǎn)稅、利息、股票的社會保障稅，導(dǎo)致了全國性的罷工運(yùn)動；法國延長養(yǎng)老金繳納年限的做法引發(fā)了全國性的抗議和罷工浪潮，這股浪潮甚至波及到了德國、意大利和奧地利；美國的克林頓政府醫(yī)療改革方案也引發(fā)了國會的激烈討論，雖然最后獲得通過（2010年），但還是步履維艱。

福利國家出現(xiàn)危機(jī)的主要原因，首先是政府財政投資的問題：自由市場和國家干預(yù)之間的“平衡”被打破，一方面是經(jīng)濟(jì)滯漲要求減少稅收以刺激消費(fèi)，削減政府開支和社會福利以減少運(yùn)行成本；另一方面，減少稅收的一個直接結(jié)果是出現(xiàn)了財政赤字，從而使高福利難以繼續(xù)發(fā)展下去，此時的“社會投資國家”也成為空話和理想，沒有組織能夠代替政府起到福利主體的作用。其次，“福利國家”的高福利、高工資、高補(bǔ)貼、長假期等優(yōu)越條件，培養(yǎng)出了一批專門靠享受國家福利為生的人，他們不重視生產(chǎn)，好吃懶做，不僅難以保證正常的商品供應(yīng)，危害了經(jīng)濟(jì)效率的提高，而且還成為社會發(fā)展中的不穩(wěn)定因素，有一點(diǎn)不滿就發(fā)牢騷；同時還培育起龐大的福利機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)滋養(yǎng)了官僚主義作風(fēng)，高浪費(fèi)、低效率，影響了社會的進(jìn)步。再次，由于大量的第三世界廉價商品流入國內(nèi)市場，削弱了國內(nèi)產(chǎn)品的市場競爭力，使那些資本主義國家不僅喪失了部分世界市場，而且連部分國內(nèi)市場也面臨著挑戰(zhàn)。最后，就是老齡化和低增長等人口問題，產(chǎn)生了大量的需要獲得社會福利的人群，不僅經(jīng)濟(jì)難以保證，而且相關(guān)的福利國家的社會政策也受到了詬病。這一系列變化將福利國家?guī)肓恕昂蟾＠麌摇睍r代，重重矛盾暴露出來，使資本主義制度也倍受質(zhì)疑。

三、中國社會福利體系的發(fā)展

從總體上說，中國的社會福利體系經(jīng)過了創(chuàng)建、破壞和調(diào)整階段，目前正進(jìn)入完善和發(fā)展階段，正在不斷探討建立適度普惠型的、城鄉(xiāng)一體化的福利體系路徑。［4］

從新中國成立之后到改革開放之前，中國的社會福利體系處于創(chuàng)建階段，在計劃經(jīng)濟(jì)體制指導(dǎo)下建立的是城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的福利體系，表現(xiàn)為：在農(nóng)村，是以土地作為保障，加上社會救助、對“五?！崩先说募w資助和農(nóng)村合作醫(yī)療；城市則實(shí)行由國家負(fù)責(zé)，單位組織提供的全覆蓋的福利制度。這一體系的建立與發(fā)展適合計劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件，因此其運(yùn)行過程一直比較穩(wěn)定。

從20世紀(jì)70年代的市場經(jīng)濟(jì)改革開始，中國的社會經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了變化，原有的福利體系被破壞，部分制度面臨著瓦解。這一時期開始強(qiáng)調(diào)個人責(zé)任，主要表現(xiàn)在：農(nóng)村以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制代替了集體經(jīng)濟(jì)，使集體福利被取消，福利責(zé)任逐漸轉(zhuǎn)向家庭；城市在進(jìn)行企業(yè)改革后，工作單位變成了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法人，員工的福利問題開始轉(zhuǎn)由社會或社區(qū)來解決，形成社會福利社會化趨勢。這一體系最明顯的問題在于，國家探索的與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的社會福利制度使城市社會保險得到發(fā)展，而農(nóng)村卻一度遭遇停頓，沒有使社會福利達(dá)到廣泛覆蓋的程度，使一部分人對社會保障體系的建立產(chǎn)生了質(zhì)疑。

新世紀(jì)伊始，中國對社會建設(shè)的地位越來越重視，尤其是黨在指導(dǎo)思想方面有了新的認(rèn)識，五位一體的社會建設(shè)思想促進(jìn)了社會福利體系的完善和發(fā)展，福利主體逐漸走向由國家、市場和家庭等多元投資主體共同參與，城鄉(xiāng)之間差距不斷縮小，城鄉(xiāng)一體化的方向不斷明確，建立適度普惠型的、城鄉(xiāng)一體化的社會福利體系的基本思路也被提上日程。這一階段的福利體系是以十六屆三中全會提出的“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀”的思想和四中全會提出的“構(gòu)建社會主義和諧社會”理念為基礎(chǔ)的，十八屆三中全會提出要推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度，這些政策都為中國社會福利體系的建設(shè)提供了政策指導(dǎo)。

由于社會建設(shè)已經(jīng)不再局限于政治、經(jīng)濟(jì)和文化領(lǐng)域，社會建設(shè)與發(fā)展也被提高到重要的地位，但對于社會福利體系應(yīng)該如何完善，福利政策如何健全，福利措施如何創(chuàng)新，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的福利體系如何被打破，適度普惠型的、城鄉(xiāng)一體化的體系如何建立等問題還沒有形成共識，因此需要認(rèn)真分析存在的問題，找到切實(shí)的解決對策。

四、中國社會福利體系存在的主要問題

中國已經(jīng)進(jìn)入全球化發(fā)展的快車道，構(gòu)建福利體系、完善社會保障制度成為政府改革的一個重要議題，中國正在采取各種措施努力使改革的成果惠及于每一個公民，但仍存在著種種問題，制約著社會福利體系的構(gòu)建進(jìn)程，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）缺少完善的制度約束和法律監(jiān)管手段

西方社會福利制度的運(yùn)行目前已經(jīng)進(jìn)入到法制化軌道，監(jiān)管手段健全，強(qiáng)調(diào)立法監(jiān)督，保證了制度的順利實(shí)施，使社會福利建設(shè)真正發(fā)揮了社會保障的作用。而目前中國的社會保障制度體系還缺少大量的制度約束及法律監(jiān)管手段，一方面可能會出現(xiàn)西方社會福利制度建設(shè)中的“搭便車”現(xiàn)象，另一方面也容易出現(xiàn)居民的利益難以得到保障的現(xiàn)象。

中國長期以來一直是由政府和企業(yè)包攬社會福利供應(yīng)和福利的社會責(zé)任，這一做法使政府承擔(dān)了主要的財政負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)成本負(fù)擔(dān)，其他的社會力量參與力度小，或者沒有被重視，使一些人一直持有“自愿貧困”和“福利依賴”的念頭，不愿意失去低保、不愿意去找工作；一些人則持有“事不關(guān)己，高高掛起”的思想，認(rèn)為社會保障體系的建設(shè)與自己的投入無關(guān)，但將來自己享受不到，就一定是政府的責(zé)任。這種社會現(xiàn)象不僅嚴(yán)重影響了按勞分配原則的實(shí)行，而且由于缺少立法監(jiān)督和監(jiān)管手段，難以真正保障公平、公正與社會福利發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）投資主體單一

中國的社會福利資金來源主要是政府的財政支出和企業(yè)、個人的少部分籌集，并進(jìn)行社會統(tǒng)籌分配，這一方式的供給數(shù)量與巨大的人口福利保障需求相比存在很大的差距?！案＠嘣髁x”提出的應(yīng)該由國家、市場、家庭和志愿者機(jī)構(gòu)共同分權(quán)、參與的福利體系類型在中國還沒有形成共識，沒有吸納多元化的福利投資主體，很多社會福利項(xiàng)目沒有被充分整合，與運(yùn)用自籌自支的方式建成社會共濟(jì)型模式或多元化模式的目標(biāo)還有很遠(yuǎn)的距離，雖然有些部門在探討投資主體多元化問題，但是卻面臨著投資責(zé)任的劃分和認(rèn)定不清的問題。

（三）社會福利體系的內(nèi)容涵蓋少

要保證制度的實(shí)施，戰(zhàn)略設(shè)計顯得十分重要。西方社會福利體系包括的內(nèi)容比中國社會福利體系所包括的內(nèi)容更多，范圍更廣，所以其覆蓋的利益群體范圍更大。中國的社會保障體系目前主要包括老年人福利（居家養(yǎng)老、社會化養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)）、婦女兒童福利（生活、衛(wèi)生、心理、健康、教育服務(wù)）、殘疾人福利（勞動就業(yè)服務(wù)、殘疾康復(fù)服務(wù)、生活）、住房福利、教育福利等幾個部分，在就業(yè)福利方面、社會工作方面等都缺少相應(yīng)的設(shè)計和規(guī)劃，人力資本投資型福利項(xiàng)目還屬于弱項(xiàng)，這些問題使改革開放的成果難以很快均衡地惠及每一個公民和每一項(xiàng)事業(yè)。近些年，雖然弱勢群體也成立了一些自我維權(quán)組織，但是由于體系設(shè)計內(nèi)容涵蓋面小，有一些項(xiàng)目始終不能被涉及，所以迫切需要國家更為重視對社會福利體系的頂層戰(zhàn)略建設(shè)，設(shè)計具有包容性的體系，在宏觀政策、制度設(shè)計上充分整合各種資源，建立更為公正的政策體系，創(chuàng)造更多的機(jī)會給需要照顧的人。

（四）缺少社會各界力量的支持

中國學(xué)者從上世紀(jì)80年代才正式開始關(guān)注對各個福利項(xiàng)目的研究，理論研究的起步較晚，而且多是以應(yīng)用型研究為主，理論研究方面則顯得比較匱乏，而且大部分人員僅對西方社會福利思想進(jìn)行分析和借鑒，都不能結(jié)合中國的實(shí)際情況進(jìn)行合理地應(yīng)用設(shè)計，能夠真正從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等理論解決福利經(jīng)濟(jì)問題的研究更少。從統(tǒng)計情況看，這些學(xué)術(shù)研究成果一般是在國家福利政策出臺或熱點(diǎn)問題顯現(xiàn)的時候呈現(xiàn)數(shù)量的急劇增加，正是由于缺乏理論研究基礎(chǔ)，所以目前政府的社會責(zé)任與歷史責(zé)任等劃分問題一直處于不穩(wěn)定狀態(tài)。同時，各種社會組織和社會網(wǎng)絡(luò)的地位更是沒有被重視起來，它們的作用沒有得到充分發(fā)揮，對政府發(fā)展的支撐作用比較弱。

五、對中國構(gòu)建社會福利體系的幾點(diǎn)建議

（一）從戰(zhàn)略規(guī)劃的高度做好制度設(shè)計和法律監(jiān)管

做好社會建設(shè)工作是構(gòu)建中國社會福利體系的前提，中國的特色建設(shè)之路包括政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)，社會福利體系的建設(shè)屬于社會建設(shè)中社會保障體系的頂層設(shè)計工作。因此，在借鑒西方社會福利思想的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國的實(shí)際發(fā)展情況，要不斷優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)，從社會建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的高度做好社會福利體系的內(nèi)容設(shè)計，保障公民具有良好的和基本的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會生活，將公民的發(fā)展和利益的實(shí)現(xiàn)融入社會建設(shè)，通過健全制度和法律監(jiān)管措施保障公民各方面權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，增強(qiáng)公民對社會建設(shè)工作的參與程度，提高公民的社會福祉，從而為社會事業(yè)的發(fā)展提供堅實(shí)的基礎(chǔ)和保障。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)必須有相應(yīng)的制度約束與法律規(guī)范作為保證，才能使體系快速建成并順利運(yùn)行。

黨的十八屆三中全會提出，要“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”，這一制度不但要保障適度普惠的基本思想，更要凸顯公平的基本理念，新型的社會福利體系要符合中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，因此，可以用多層次性、多維性的體系模式進(jìn)行過渡。首先，構(gòu)建一種三維的社會保障體系，即首先有全面覆蓋城鄉(xiāng)的、統(tǒng)一的、法定的基本保障，這一層次屬于社會保障體系中的底線公平；其次，有省市級統(tǒng)籌的補(bǔ)充保障，包括企業(yè)和事業(yè)單位的職工及政府公務(wù)人員在內(nèi)；第三，還要有以商業(yè)性保障為主的附加保障。前兩者屬于強(qiáng)制性質(zhì)，第三者屬于自愿性質(zhì)，這一模式的運(yùn)行需要政府進(jìn)行整體協(xié)調(diào)和設(shè)計，同時要有相關(guān)的法律監(jiān)管手段作為保障，盡快制定《社會保障法》、《社會福利法》等以保障社會福利制度的連貫性及可持續(xù)性，從而保障經(jīng)濟(jì)效率與社會效率的統(tǒng)一。

（二）建立多元投資主體的福利體系

西方的社會福利思想表明，自由主義理論重視經(jīng)濟(jì)效率，并將其作為社會福利體系構(gòu)建的基礎(chǔ)，把個人與市場作為福利的主要供給主體，引發(fā)了國家貧富差距拉大和社會分配不公的加劇發(fā)展。國家干預(yù)理論則堅持公平思想，欲尋找一種既能提高效率，又能促進(jìn)社會福利發(fā)展的持續(xù)公平，堅持政府在提供福利中的主導(dǎo)地位，造成了“福利依賴”問題。因此可見在社會福利體系構(gòu)建過程中，政府、市場、家庭及各種社會組織都要發(fā)揮積極的作用，以多元化的方式為大眾提供福利。在中國人口多、福利提供負(fù)擔(dān)重的現(xiàn)實(shí)國情下，中國政府在構(gòu)建福利體系時應(yīng)該通過分權(quán)與參與的形式，使更多主體參與到福利提供的范圍中來，而且在這多元部門中，國家的作用應(yīng)是有限度的，不應(yīng)該過分慷慨地向大眾提供全面福利，而其他社會部門應(yīng)該多分擔(dān)福利責(zé)任，以此減輕政府的成本支出。在構(gòu)建新型的福利體系時，要科學(xué)地界定整體的福利體系、制定基本的福利制度、完善社會福利政策，準(zhǔn)確地劃分各種福利項(xiàng)目與內(nèi)容之間的相互關(guān)系，進(jìn)一步明確福利支出與財政收支之間的比例關(guān)系，形成多元投資主體的福利體系，使福利項(xiàng)目的提供具有更強(qiáng)的可持續(xù)性，［5］盡量減少社會矛盾與社會沖突的發(fā)生，使福利國家向福利社會轉(zhuǎn)型，更好地實(shí)現(xiàn)改革開放的成果由全民共享的社會發(fā)展目標(biāo)，早日建成適度普惠型的、城鄉(xiāng)一體化的社會福利體系。

（三）整合福利項(xiàng)目，擴(kuò)展福利體系覆蓋范圍和內(nèi)容

西方社會福利體系在構(gòu)建中經(jīng)歷過從碎片整合到普遍主義思想的福利國家模式的過程，通過整合使社會資源得到合理利用，建立了一體化的社會服務(wù)體系，整個社會的福利服務(wù)事業(yè)也得到了發(fā)展，形成了“廣覆蓋”的基本特點(diǎn)。例如，北歐的社會福利就建立了一個綜合的統(tǒng)一費(fèi)率的社會保護(hù)福利體系，不僅包括疾病保險、工傷保險、老年年金、殘疾人年金、失業(yè)保險等，還有免費(fèi)提供的健康和康復(fù)、教育體系、房屋支持計劃，學(xué)齡前兒童的日托，老年群體的居家養(yǎng)老和照護(hù)等，整合了多種社會資源，使社會服務(wù)事業(yè)極具特色、服務(wù)范圍非常廣泛。目前中國的社會福利事業(yè)還處于剛剛起步階段，資源分散化嚴(yán)重，政府的頂層設(shè)計較弱，又由于監(jiān)督執(zhí)行力度不強(qiáng)，沒有形成完善的福利體系，所涵蓋的內(nèi)容范圍少，不僅缺少對現(xiàn)有的社會福利事業(yè)的整合，也缺少對城鄉(xiāng)區(qū)域及人口的整合，對以人為本理念的實(shí)現(xiàn)，對建設(shè)和諧社會的具體內(nèi)涵都在不斷探討中。隨著人口老齡化問題的日益嚴(yán)重及家庭結(jié)構(gòu)的變化，僅僅在養(yǎng)老服務(wù)這個保障內(nèi)容方面就有許多環(huán)節(jié)需要完善和提高，目前已經(jīng)呈現(xiàn)出資源既浪費(fèi)又不足的矛盾，如關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)信息平臺的建設(shè)，一方面是政府已經(jīng)重視到要有信息化服務(wù)平臺的保障，并已經(jīng)有一些經(jīng)費(fèi)和政策的支持，但另一方面則是已經(jīng)安裝的電腦系統(tǒng)、呼叫系統(tǒng)的使用率低，信號覆蓋率低等現(xiàn)狀，一些地區(qū)出現(xiàn)了由不同部門分別上項(xiàng)目、各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，沒有建成一體化的社會保障形式，未能達(dá)到有效的社會保障目的，造成了社會資源的浪費(fèi)。因此，整合各種社會福利項(xiàng)目，進(jìn)行社會保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全民覆蓋，使城市與縣鄉(xiāng)之間的社會保障制度可以互相選擇和轉(zhuǎn)換，更好地實(shí)現(xiàn)公平、均衡、普惠、可持續(xù)發(fā)展，是未來的努力方向。

（四）充分發(fā)揮理論研究、社會組織和社會網(wǎng)絡(luò)的作用

在構(gòu)建社會保障體系過程中，理論研究者應(yīng)該進(jìn)一步發(fā)揮理論支持的作用，為制度的提出和構(gòu)建提供堅實(shí)的基礎(chǔ)，各種社會組織和社會網(wǎng)絡(luò)是重要的支持力量，要大力發(fā)展各種非政府、非營利性的社會組織，發(fā)揮社會網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)系作用，動員更多主體參與到社會福利事業(yè)中來。前文提到，政府沒有能力包管社會福利的各個方面，也不可能處處都提供高水平的專業(yè)服務(wù)，必須有專業(yè)的社會力量和服務(wù)產(chǎn)業(yè)的加入才能更好地實(shí)現(xiàn)全面覆蓋的福利保障。政府對這些組織和網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展則應(yīng)該積極引導(dǎo)，制定政策支持，目前在一線城市出現(xiàn)的“民間組織孵化器”就是可以利用的良好資源；新中國成立以來，政府推動建設(shè)的一些社會團(tuán)體和社區(qū)組織、農(nóng)村社區(qū)委員會及基層黨支部等，都可以成為社會福利體系的傳送者和重要的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，應(yīng)該充分發(fā)揮這些組織的重要作用。19世紀(jì)后半葉英國的睦鄰組織運(yùn)動，20世紀(jì)70年代在北歐的丹麥等國逐漸普及的鄰里守望制度，上世紀(jì)末開始出現(xiàn)的志愿者服務(wù)等形式都可以成為中國構(gòu)建的福利體系中重要的社會支持力量。在中國的熟人社會傳統(tǒng)下，在“家國同構(gòu)”的文化思想影響下，要充分發(fā)揮這些組織的社會服務(wù)功能，減少國家開支，凝聚社會力量，建成一體化的社會保障體系。

社會福利體系建設(shè)以提高人類幸福水平為宗旨，包括多個研究角度和多種研究內(nèi)容，借鑒西方社會福利思想，結(jié)合中國的社會發(fā)展現(xiàn)實(shí)，找到促進(jìn)社會福利體系建設(shè)的路徑，需要各方面的共同努力，包括國家、市場、家庭、社會組織與網(wǎng)絡(luò)、志愿者等社會力量的參與，并在各種參與主體之間尋求平衡發(fā)展。建立適度普惠型的、城鄉(xiāng)一體化的福利體系是中國社會福利體系建設(shè)的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，［3］更需要理論研究者配合相關(guān)的政府部門不斷提出新的規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)，制定切實(shí)可行的制度措施，健全法制保障，達(dá)到東西方經(jīng)驗(yàn)互鑒之效果，促進(jìn)中國福利體系的更好發(fā)展。

［1］畢天云.當(dāng)代中國社會福利學(xué)術(shù)思想初探［J］.學(xué)術(shù)探索，2011，（6）：103.

［2］黃萬丁，張子厚.近代西方社會福利思想歷史演進(jìn)述評［J］.社會保障研究，2012，（3）：73.

［3］景天魁，彭華民.西方社會福利理論前沿——論國家、社會、體制與政策［M］.北京：中國社會出版社，2009.153－154，1－2，11.

［4］潘屹.西方福利國家的普遍主義整合及中國福利元素——中國社會福利體系再結(jié)構(gòu)的原則和基礎(chǔ)［J］.社會福利，2012，（1）：16－21.

［5］高和榮.中國社會福利體系責(zé)任結(jié)構(gòu)的頂層設(shè)計［J］.吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2012，（3）：73.