高鳳妮，周恩毅

（西安建筑科技大學(xué)，陜西 西安 710055）

地方政府作為公共服務(wù)的提供者和公共事務(wù)的管理者掌握和控制著大量的社會(huì)資源，其在處理群體失范行為中可以發(fā)揮核心作用。中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所所長李培林也指出我國群體性事件仍處多發(fā)態(tài)勢，必須引起基層政府以及中央政府的高度關(guān)注［1］。劉曉梅研究員從法社會(huì)學(xué)的視角出發(fā)，指出群體性事件既是由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的一種社會(huì)現(xiàn)象，也是與處在既定社會(huì)規(guī)范制約下的群體行為相對而言的集群越軌行為［2］。當(dāng)前中國特定的社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，由于政策制度的傾斜與不公正現(xiàn)象、地方政府及其工作人員負(fù)面特征和不當(dāng)行為的不時(shí)呈現(xiàn)等，使許多社會(huì)成員對地方政府的不滿情緒上升。有學(xué)者指出：在中國的很多社會(huì)群體中，莫名其妙的一個(gè)“恨”字正在泛濫開來。人們心中有恨，但往往不知道向誰去發(fā)泄［3］。這種不滿在人們心中逐漸蔓延開來，隨著龐大的心理能量的聚集，在一定條件下就會(huì)誘發(fā)群體失范行為。群體失范行為剛開始一般是個(gè)體事件，針對地方政府的群體失范行為都是圍繞著某一區(qū)域、某一特定的事件、個(gè)別黨政機(jī)關(guān)或工作人員，但是隨著個(gè)案的累積，基于負(fù)面特征的不信任和行為不當(dāng)?shù)牟恍湃螘?huì)逐漸演變?yōu)閷σ豁?xiàng)管治制度或公共政策的不信任、甚至一級(jí)黨委或政府整體的不信任，最終將演變?yōu)檎魏戏ㄐ晕C(jī)，從而破壞政治穩(wěn)定。

群體失范行為是社會(huì)沖突的表現(xiàn)形式，其具有強(qiáng)大的破壞力，這種破壞性往往具有雙重性：一方面表現(xiàn)為對舊文明或傳統(tǒng)社會(huì)制度的反抗和摧毀；另一方面則表現(xiàn)為對現(xiàn)存社會(huì)秩序的沖擊，促使政府對現(xiàn)有秩序及治理結(jié)構(gòu)做出有效調(diào)整或加以修復(fù)完善。因此，研究群體性事件中群體失范行為，增強(qiáng)地方政府對群體失范行為的敏感性，發(fā)揮地方政府的心理疏導(dǎo)和行為糾正功能，形成和完善社會(huì)群體失范行為的治理機(jī)制，可以為妥善解決現(xiàn)階段人民內(nèi)部矛盾提供一種新的治理思路。

一、地方政府治理群體失范行為存在的問題及障礙

地方政府作為政策執(zhí)行者來說，既要做到對于事件發(fā)生的各類信息全面掌握，又要對于解決問題的對策有自己獨(dú)到的考量，此外執(zhí)行者還要站在更為宏觀的高度和層面思考和運(yùn)作。但現(xiàn)實(shí)中一些地方政府在調(diào)節(jié)各種社會(huì)關(guān)系時(shí)存在著諸多弊端，難免會(huì)有偏差。主要包括價(jià)值取向的偏差，風(fēng)險(xiǎn)和服務(wù)意識(shí)的淡薄，政治信任的缺失等。

1.引導(dǎo)行為的價(jià)值取向出現(xiàn)了偏差

受特定的社會(huì)政治環(huán)境影響，一些地方政府產(chǎn)生了特定的政治心理和價(jià)值取向，如對傳統(tǒng)行政權(quán)力的作用過分迷信、宏大空洞的理論、號(hào)令一切的語氣，政治文化落后于政治現(xiàn)實(shí)，思維和理念與已經(jīng)變化了的社會(huì)政治生態(tài)嚴(yán)重脫節(jié)?？v觀近幾年各地不斷出現(xiàn)的群體性事件，在有些事件中基層政府的及時(shí)處置避免了事件的惡化，這種處置能力也得到了廣大民眾的普遍認(rèn)可，但也存在部分事件中基層政府對自身角色定位出現(xiàn)偏差，處理事件的方式簡單、粗暴，對事件曝光的后果估計(jì)不足，沒有心理準(zhǔn)備，怕承擔(dān)責(zé)任等現(xiàn)象導(dǎo)致的后果是群體更強(qiáng)烈的反抗，加劇群體失范行為對整個(gè)社會(huì)的危害程度。最終導(dǎo)致事件演化為群體性事件，這種表現(xiàn)使群眾對地方政府的政治信任逐漸喪失，這不僅不利于人民內(nèi)部矛盾從根本上的解決，還會(huì)使群眾情緒瞬間高漲，導(dǎo)致矛盾的進(jìn)一步激化升級(jí)。

2.風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)淡薄

當(dāng)前我國頻發(fā)的群體失范行為構(gòu)成因素有主客觀原因。社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等與客觀因素有關(guān)，一些地方政府在治理理念上的偏差是誘發(fā)群體失范行為的主觀因素。根據(jù)國家信訪局調(diào)查，群體失范行為涉穩(wěn)事件產(chǎn)生的直接原因80%以上來自基層，80%以上是有道理或有實(shí)際困難應(yīng)當(dāng)解決的，80%以上是應(yīng)該也能在基層得到解決的［4］。地方政府及其各級(jí)官員，理應(yīng)成為處置群體失范行為的首要防線，但部分地方政府人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，低估群體失范行為所帶來的后果。認(rèn)為群體失范行為只不過是一小群“刁民”的無理取鬧而已，只是簡單通過粗暴的壓制手段解決，但事件的發(fā)展卻不盡人意。當(dāng)群體利益得不到正常途徑的維護(hù)，只能采取過激的手段引起媒體關(guān)注、獲得大家的同情與支持，當(dāng)?shù)玫綇V大民眾的共鳴時(shí)，地方政府再處置就變得很困難。

3.服務(wù)意識(shí)淡薄

傳統(tǒng)政府的管理活動(dòng)多是從自身利益出發(fā)，政府怎樣做以及做什么都是地方政府獨(dú)斷專行的決定，注重地方政府自身利益或官員的個(gè)人利益，追求某些政績，把本應(yīng)用于維護(hù)國家利益及人民利益的行政權(quán)力用于追求個(gè)人政績、私利，很少考慮到公眾的需求。從地方政府進(jìn)行管理的方式看，地方政府的管理手段也是非常單一的，主要以行政命令為主。在現(xiàn)實(shí)生活中，少數(shù)政府部門和官員為人民服務(wù)意識(shí)缺乏，服務(wù)能力低下，在很多情況下沒有正確處理好個(gè)人利益與既得利益集團(tuán)、群眾利益的關(guān)系。一些基層干部把“為人民服務(wù)”異化成“為老板服務(wù)”。有些地方政府和部門在制定政策的過程中貫徹“只對上負(fù)責(zé)、不對下負(fù)責(zé)”的錯(cuò)誤行為，從而加劇了干群矛盾和官民沖突。

4.面對來自群眾政治信任缺失

政治信任是衡量民眾與政府之間關(guān)系的重要指標(biāo)，它既體現(xiàn)著政府執(zhí)政的合法性或正當(dāng)性，又是政府政策有效性的基礎(chǔ)。提及地方政府，社會(huì)大眾都會(huì)不自覺地與強(qiáng)制拆遷、欺壓百姓、貪污腐敗、仗勢橫行等印象和情景聯(lián)系在一起。特別是一些地方政府官員尋租腐敗引發(fā)了民眾極大的不滿，也帶來了社會(huì)對抗性行為此起彼伏，社會(huì)群體性事件的爆發(fā)已給我們提出了警示，仇官仇富現(xiàn)象以及官民對立現(xiàn)象已經(jīng)很嚴(yán)重了。地方政府執(zhí)政能力下降，甚至出現(xiàn)了“塔西陀效應(yīng)”，部分民眾對政府的言行失去信任，不論政府說真話還是假話，做好事還是壞事，都會(huì)被認(rèn)為說假話、做壞事［5］。

二、地方政府治理群體失范行為狀況的實(shí)證分析——以對某省公眾的調(diào)查為例

群體失范行為的治理是一個(gè)涉及個(gè)體、政府和社會(huì)機(jī)構(gòu)等組織的一個(gè)互動(dòng)過程，其有效性取決于地方政府與群眾的互動(dòng)與溝通。為了了解面對群體事件人們的第一反應(yīng)的影響因素及政府在人們心中的影響程度，我們設(shè)計(jì)了一組問卷，對某省大學(xué)生、白領(lǐng)、農(nóng)民工等不同群體的300名個(gè)體進(jìn)行了問卷調(diào)查，有效收回290份。調(diào)查的內(nèi)容及數(shù)據(jù)分析結(jié)果主要如下。

1.關(guān)于對地方政府信任程度

調(diào)研顯示，在群體事件應(yīng)激狀態(tài)或遇到困難需要求助時(shí)，被調(diào)查者首先想到政府、單位、家庭、社會(huì)組織的比例分別是20%、2%、74%、4%；認(rèn)為個(gè)體以前在類似事件中獲得幫助主要來源于政府的為11%、單位4%、家庭79%、社會(huì)組織6%，可見人們對家庭的依賴遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府。同時(shí)被調(diào)查者對“政府的信任程度”認(rèn)為較高或很高的占34%，不高占28%，由此可見，家庭和單位是人們面對危機(jī)獲取幫助的主要途徑，人們對地方政府的信任度處于中等狀態(tài)，而有一小部分被調(diào)查對象所持的不信任和不太信任，顯示出地方政府組織在危機(jī)救助中沒發(fā)揮應(yīng)有的作用，對政府的表現(xiàn)，人們還有很多疑慮。

2.對地方政府應(yīng)對能力的看法

從調(diào)查結(jié)果來看，人們對當(dāng)前政府應(yīng)對突發(fā)群體失范行為的能力水平和實(shí)際效果，認(rèn)為政府做得很好的為8%，較好33%，不太好19%，存在漏洞27%，不好評(píng)價(jià)13%；結(jié)果顯示只有不到41%的人認(rèn)為，地方政府應(yīng)對群體失范行為的能力和實(shí)際效果較好或很好；大部分觀點(diǎn)傾向于地方政府應(yīng)對群體失范行為方面還存在很多問題，應(yīng)對能力還有待加強(qiáng)和提高。

3.對突發(fā)事件的看法

調(diào)查顯示，在對各類突發(fā)性群體失范行為相關(guān)報(bào)道的看法中，選擇很關(guān)心的占15%、較關(guān)心43%、一般29%、不太關(guān)心7%、不關(guān)心6%；在對“我國當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境引發(fā)各類群體事件可能性”的調(diào)查中，認(rèn)為可能性很大的占4%、較大26%、一般31%、不太大29%、不大10%。從結(jié)果中可知對已發(fā)生各類群體失范行為表示關(guān)心和較關(guān)心的比例達(dá)到了58%以上，表明人們的危機(jī)意識(shí)開始發(fā)生變化，對已經(jīng)發(fā)生的群體事件給予了較多的關(guān)心。而認(rèn)為我國當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境容易引發(fā)各類群體事件的比例為30%，這說明人們對我國社會(huì)環(huán)境還是有信心的。

4.對群體事件應(yīng)對法律的看法

調(diào)查中對我國群體事件應(yīng)對的相關(guān)法律很熟悉的人群比例為2%、較熟悉7%、不太熟悉57%、不熟悉34%；關(guān)于“現(xiàn)有的法律法規(guī)需要加強(qiáng)和完善”的調(diào)查中，人們認(rèn)為很需要的為51%、較需要為34%、不太需要為8%、不需要為7%。從調(diào)查問卷得出結(jié)論，大部分人對具體應(yīng)對群體事件的法律不太熟悉，相應(yīng)認(rèn)為應(yīng)對群體事件的法律需要加強(qiáng)和完善的比例達(dá)到85%，說明地方政府應(yīng)對群體事件的法律環(huán)境不完善，同時(shí)普法宣傳需要加強(qiáng)。

5.對信息披露及時(shí)性的看法

問卷中認(rèn)為我國地方政府對有關(guān)群體事件信息披露公開及時(shí)的比例為11%、較公開及時(shí)的為25%、不太公開及時(shí)的為37%、很不規(guī)范的為17%、不好評(píng)價(jià)的為10%。信息不對稱一般是指一方占優(yōu)的信息遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過另一方而形成的一種不公正。人們認(rèn)為我國在危機(jī)管理中信息不對稱現(xiàn)象很嚴(yán)重的為18%、較嚴(yán)重28%、有時(shí)存在39%、不太嚴(yán)重10%、不嚴(yán)重5%。從調(diào)查問卷中得出結(jié)論，認(rèn)為地方政府信息披露不及時(shí)的比例達(dá)37%，認(rèn)為不規(guī)范的有17%，這說明地方政府在公開信息方面存在一定問題。信息不對稱很嚴(yán)重和較嚴(yán)重的比例達(dá)到46%，因此，地方政府應(yīng)盡可能公開信息，正面引導(dǎo)輿論，而不是遮掩、隱瞞。

三、建構(gòu)地方政府治理群體失范行為的新理念

對群體失范行為既非“應(yīng)對”，也非“管理”而是“治理”。羅森塔爾將公共危機(jī)的管理理念從“應(yīng)對”推進(jìn)到“管理”，這是一大進(jìn)步。相對于即時(shí)應(yīng)對，管理是一種制度化行為，但這還不夠，還應(yīng)將管理推進(jìn)到治理［6］。政府對群體失范行為的治理，只有將“以人為中心”的柔性治理和“以制度為中心”的剛性治理相結(jié)合，才能建構(gòu)起一套剛?cè)岵?jì)、行之有效的政府治理機(jī)制。

1.“以人為中心”加強(qiáng)地方政府柔性治理理念

柔性治理就是減少控制性手段，增加管理彈性?？茖W(xué)管理之父泰勒認(rèn)為，柔性管理的最大特點(diǎn)就在于它主要不是依靠外力，而是依靠人性內(nèi)在的認(rèn)同感、價(jià)值觀、道德觀等來達(dá)到一種內(nèi)在驅(qū)動(dòng)的目的。地方政府要加強(qiáng)“以人為中心”柔性治理就是要把維護(hù)群眾權(quán)益、解決群眾問題作為應(yīng)對群體性事件的治理之根本。地方政府對群體失范行為治理的柔性治理可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。

（1）強(qiáng)化地方政府風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。社會(huì)轉(zhuǎn)型期，群體失范行為的頻繁發(fā)生使風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為一種社會(huì)常態(tài)，因此，我們必須破除以前認(rèn)為“天下太平，沒有風(fēng)險(xiǎn)”的觀念，地方政府在工作中應(yīng)該強(qiáng)化工作人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，做好應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)的心理準(zhǔn)備，增強(qiáng)地方政府應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力。在各類組織、社會(huì)公眾中加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)教育，讓民眾了解風(fēng)險(xiǎn)的存在是改革深化中的正常現(xiàn)象，引導(dǎo)民眾遇到問題應(yīng)通過合法渠道解決。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，要改變狹隘的傳統(tǒng)觀念，勇于承認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)，直面風(fēng)險(xiǎn)，改變以前單一經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為評(píng)價(jià)地方政府政績的要素之一。

（2）樹立地方服務(wù)型政府社會(huì)治理的新理念。地方政府要構(gòu)建群體失范行為治理的柔性機(jī)制，必須重新定位地方政府治理角色，轉(zhuǎn)變以前的地方政府與公民的關(guān)系，政府的角色由以前的管理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)、監(jiān)督、服務(wù)。工作理念由官本位向社會(huì)本位、公民本位轉(zhuǎn)變，建立完整的社會(huì)服務(wù)體系；把為公民服務(wù)與建立公平、公正的競爭環(huán)境聯(lián)系在一起，提高公共服務(wù)效率和公共服務(wù)能力，建立服務(wù)型地方政府。

（3）建立柔性化的信息管理系統(tǒng)。柔性管理本質(zhì)上是一種“人本主義”的管理，也可稱之為“人性化的管理”，因而柔性管理所需收集、加工、利用的信息就不可能是單一的，而必須是靈活、多樣化的。傳統(tǒng)的剛性結(jié)構(gòu)效率高，便于指揮，但是這種形式層次過多，固定不變，容易造成政府部門之間關(guān)系不緊密，等級(jí)過于森嚴(yán)，信息反饋慢，溝通困難。而現(xiàn)在地方政府想要適應(yīng)瞬息萬變的社會(huì)矛盾變化，在不確定的環(huán)境中求得生存和發(fā)展，地方政府自身也需要從所處地域的社會(huì)總體情況進(jìn)行考量，設(shè)置一種結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、多極化、智能化的信息管理系統(tǒng)來提高地方政府對內(nèi)外因素變化的快速反應(yīng)能力。

2.以制度為核心強(qiáng)化剛性治理理念

我國地方政府的剛性治理是制度層面的完善和地方政府權(quán)責(zé)的明晰化。具體到對群體失范行為的治理中，應(yīng)注意以下幾個(gè)方面。

（1）完善危機(jī)管理法制建設(shè)。政治理念是通過其物化形態(tài)的政治制度、政治規(guī)則等，規(guī)范政治團(tuán)體及個(gè)人的政治行為的性質(zhì)、類型和目標(biāo)［7］。而當(dāng)前處理群體失范行為的法律不完善和群眾對法律了解程度不夠是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。因此，建立一套權(quán)威的、操作性強(qiáng)的法律制度，并加大宣傳、學(xué)習(xí)教育的力度，既是風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)現(xiàn)合法性的重要基礎(chǔ)，也是維護(hù)正常的社會(huì)公共秩序、確保社會(huì)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的重要保證。法治的基本要義在于，公共權(quán)力本身必須嚴(yán)格受制于法律所確立的嚴(yán)格限制，從而保證權(quán)力的正當(dāng)行使，防范權(quán)力腐敗和權(quán)力濫用［8］。由于法律的制定和完善是一個(gè)長期而緩慢的過程，具有相對的滯后性。地方政府可根據(jù)各個(gè)地方基本特點(diǎn)，以地方立法的方式，制定地方性法規(guī)或其他規(guī)范性文件，建立群體性事件應(yīng)對預(yù)案，把群體失范行為處置納入法制的框架。同時(shí)針對個(gè)別地方政府難免會(huì)出現(xiàn)“有法不依”、“有法難依”的現(xiàn)象，導(dǎo)致政府自由裁量權(quán)過大的現(xiàn)象，應(yīng)完善緊急情況下政府風(fēng)險(xiǎn)管理行為的特殊程序規(guī)范，以有效約束行使緊急行政權(quán)力的行為，規(guī)范公共權(quán)力。

（2）建立信息公開制度。隨著公民參政議政意識(shí)的強(qiáng)化，公共信息與公民的利益息息相關(guān)，尤其是面對突發(fā)群體失范行為時(shí)群眾也希望政府第一時(shí)間給出官方的信息，這既是民眾知情權(quán)的體現(xiàn)也可防止謠言擴(kuò)散造成的恐慌，從而對社會(huì)造成無法估量的危害。因此，基層政府必須堅(jiān)持公開、公正、及時(shí)等原則，公開政務(wù)、公開政情，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。建立信息公開制度，避免由于信息的不公開導(dǎo)致群眾的猜測，進(jìn)而引發(fā)群體性失范行為。同時(shí)發(fā)揮社會(huì)媒體對政府活動(dòng)的監(jiān)督，如通過報(bào)刊、新聞發(fā)布會(huì)、網(wǎng)絡(luò)等形式及時(shí)公開群體失范行為處置的進(jìn)展。

（3）將問責(zé)制引入地方政府對群體失范行為的治理。在對公共群體失范行為治理過程中，我們應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)新聞媒體、人大會(huì)議、民主黨派以及社會(huì)公眾對地方政府的監(jiān)督力度，啟動(dòng)地方政府公共危機(jī)管理的問責(zé)制，以此來增強(qiáng)政府群體失范行為管理相關(guān)部門工作人員的責(zé)任意識(shí)。推行問責(zé)制的核心是強(qiáng)化責(zé)任追究，做到有權(quán)必有責(zé)。我國目前更多的仍是“權(quán)力問責(zé)”，沒落實(shí)到“官員問責(zé)”，權(quán)力問責(zé)有很大的隨意性，沒有依據(jù)可循。根據(jù)地方政府特點(diǎn)建立一套科學(xué)的、相對完整的問責(zé)制，在實(shí)行“權(quán)力問責(zé)”的同時(shí)完善“官員問責(zé)”制。當(dāng)前對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施的七種問責(zé)中有兩種與群體失范行為相關(guān)。但這種單靠行政性壓力來“倒逼”地方政府進(jìn)行的維穩(wěn)，其結(jié)果容易導(dǎo)致維穩(wěn)目標(biāo)的短期化，很容易使得地方政府維穩(wěn)的目標(biāo)成為如何盡量避免群體失范行為、社會(huì)沖突在本屆領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)爆發(fā)，防止群體失范行為在短時(shí)間內(nèi)爆發(fā)的慣性手段就是捂或壓。因此，應(yīng)建立具有溯及力的問責(zé)制，以防止地方政府及其官員在群體失范行為治理方面的短期性。

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